Los procedimientos en el nuevo Código de la Niñez y Adolescencia

Jueves, 24 de noviembre de 2005

 

Los procedimientos en el nuevo Código de la Niñez y Adolescencia

Por: Dr. Farith Simon Campaña

 

EL CÓDIGO DE LA NIÑEZ Y LA ADOLESCENCIA (Ley No. 100, publicada en Registro Oficial 737 de 3 de Enero del 2003 y vigente desde el 3 de julio de ese mismo año) responde a una forma diferente de redactar las leyes, esto dejó de ser una actividad centrada en un grupo de "expertos" para pasar a ser un amplio ejercicio democrático en el que personas de diferentes ciudades, edades, profesiones participaron en su proceso de redacción. El proceso descrito es inédito y marcó un hito sobre la forma de elaboración de las leyes, que únicamente registra un proceso previo, de menor importancia, tanto por la dimensión como por la calidad de la consulta, que fue la redacción del Código de Menores de 1992.

Esta ley debe ser entendida como parte de un significativo proceso de reconocimiento normativo de los derechos de la infancia y adolescencia en nuestro país, proceso que se inició con la ratificación de la Convención sobre los Derechos del Niño en febrero de 1990, que fue desarrollándose con: la reglamentación de las adopciones internacionales en el mismo año, el Código de Menores de 1992, las reformas constitucionales de 1996 y 1997 y la Constitución de 1998 .

Muchas son las innovaciones que la nueva ley introduce, desde el uso de nuevos conceptos jurídicos (por ejemplo niño, niña y adolescente que asumen un contenido jurídico específico, declaratoria de adoptabilidad, acogimiento familiar e institucional, etc.), hasta el establecimiento de una institucionalidad encargada de promover y garantizar los derechos que desarrolla la ley (por que ya se encontraban plenamente reconocidos y declarados en la Convención sobre los Derechos de los Niños y en la Constitución), concretando principios como el de la corresponsabilidad del Estado, la sociedad y la familia, pasando por el mejoramiento de algunas instituciones jurídicas específicas (patria potestad, alimentos, responsabilidad penal juvenil, etc.), pero en nuestra opinión, la contribución más importante de la nueva ley es el establecimiento de un conjunto de mecanismos de exigibilidad de todos los derechos declarados, tanto individuales como colectivos .

Si bien el Código de la Niñez y Adolescencia clasifica los derechos por el objetivo que estos tienen en la vida de los niños, niñas y adolescentes - alejándose de esta manera de las formas tradicionales de clasificación-, se reconoce que los derechos son "interdependientes, indivisibles" y que estos (y las garantías) son "... potestades cuya observancia y protección son exigibles a las personas y organismos responsables de asegurar su eficacia..."
La naturaleza de las obligaciones que el "Estado, la sociedad y la familia" , dentro de su respectiva competencia, tienen para proteger y garantizar los derechos declarados son diversas, por tanto los mecanismos de exigibilidad establecidos por la ley son múltiples, producto de esa diversidad de los derechos declarados por el Código.

Algunos de los derechos declarados implican obligaciones "negativas" o de abstención , otros derechos contienen obligaciones "positivas" o de "hacer" y por tanto implican el desarrollo de acciones concretas.

Para aclarar el alcance de estas obligaciones vamos a utilizar la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que desarrollando las disposiciones de la Convención Americana de Derechos Humanos establece que las obligaciones "negativas" corresponden al deber de "respetar", y a las del segundo grupo (las "positivas") al deber de "garantizar".

En cuanto al deber de "respetar" la Corte ha dicho "...El ejercicio de la función pública tiene unos límites que derivan de que los derechos humanos son atributos inherentes a la dignidad humana y, en consecuencia, superiores al poder del Estado. Como ya lo ha dicho la Corte en otra ocasión, '... la protección a los derechos humanos, en especial los derechos civiles y políticos... parte de la afirmación de la existencia de ciertos atributos inviolables de la persona humana que no pueden ser legítimamente menoscabados por el ejercicio del poder público. Se trata de esferas individuales que el Estado no puede vulnerar o en las que solo puede penetrar limitadamente. Así, en la protección a los derechos humanos, está necesariamente comprendida la noción de la restricción al ejercicio del poder estatal (La expresión "leyes" en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6, párr.21)'...es ilícita toda forma de ejercicio del poder público que viole los derechos reconocidos por la Convención..."

En cuanto al deber de "garantizar" la Corte Interamericana lo define como "...el deber de los Estados Partes de organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos. Como consecuencia de esta obligación los Estados deben prevenir, investigar y sancionar toda violación de los derechos reconocidos por la Convención y procurar, además, el restablecimiento, si es posible, del derecho conculcado y, en su caso, la reparación de los daños producidos por la violación de los derechos humanos...

La obligación de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos no se agota con la existencia de un orden normativo dirigido a hacer posible el cumplimiento de esta obligación, sino que comporta la necesidad de una conducta gubernamental que asegure la existencia, en la realidad, de una eficaz garantía del libre y pleno ejercicio de los derechos humanos ".

Para garantizar los derechos de la infancia y adolescencia el Código de la Niñez establece que se deben tomar medidas "políticas, administrativas, económicas, legislativas, sociales y jurídicas" para dar "efectividad" a los derechos declarados. Estas obligaciones se establecen de manera general en el "Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia" al que se lo define como "...un conjunto articulado y coordinado de organismos, entidades y servicios, públicos y privados,

Que definen, ejecutan, controlan y evalúan las políticas, planes, programas y acciones, con el propósito de garantizar la protección integral de la niñez y adolescencia; define medidas, procedimientos; sanciones y recursos, en todos los ámbitos, para asegurar la vigencia, ejercicio, exigibilidad y restitución de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, establecidos en este Código, la Constitución Política y los instrumentos jurídicos internacionales" .

El Código de la Niñez y Adolescencia no deja duda alguna sobre la "justiciabilidad" directa de todas las clases de derechos declarados, inclusive de los económicos, sociales y culturales, para esto se puede identificar, entre otras medidas, tres procedimientos principales: el procedimiento contencioso general, la acción judicial de protección y el procedimiento administrativo de protección de derechos .

Principios que rigen la actuación de las autoridades administrativas y judiciales.

Principios generales

El Código de la Niñez y Adolescencia establece una serie de principios específicos (estos además de los contenidos en la Constitución y los instrumentos internacionales) que rigen la actuación del sistema nacional descentralizado, por tanto de los jueces de la niñez y adolescencia y de las juntas cantonales de protección de derechos.

El artículo 191 establece los siguientes principios aplicables a las juntas y a los jueces: legalidad, economía procesal, motivación de todo acto administrativo y jurisdiccional, eficiencia y eficacia .

En los artículos 256 y 257 se establecen los "principios rectores" específicos que rigen la actuación de la administración de justicia especializada: humanidad en la aplicación del derecho, priorización de la equidad por sobre la ritualidad del enjuiciamiento, legalidad, independencia, gratuidad, moralidad, celeridad y eficiencia, inviolabilidad de la defensa, contradicción, impugnación, inmediación, el derecho a ser oído y las demás garantías del debido proceso.

Además, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 11 y 258, en todo procedimiento, judicial o administrativo, el Juez o la autoridad competente, debe velar porque se respete el interés superior del niño , niña o adolescente y se debe escuchar su opinión (artículo 60).

Supletoriedad general

El artículo 3 establece el principio de "supletoriedad general" formulado en los siguientes términos: "En lo no previsto expresamente por este Código se aplicarán las demás normas del ordenamiento jurídico interno, que no contradigan los principios que se reconocen en este Código y sean más favorables para la vigencia de los derechos de la niñez y adolescencia".

El principio de interpretación y aplicación mas favorable de los derechos

Este principio se encuentra establecido en el artículo 18 de la Constitución y 14 del Código de la Niñez y Adolescencia, por este los administradores de justicia y los miembros de las juntas locales no pueden alegar falta o insuficiencia de ley o procedimiento para violar o desconocer derechos o garantías reconocidos.

Este principio se encuentra formulado en los siguientes términos en la Constitución "No podrá alegarse falta de ley para justificar la violación o desconocimiento de los derechos establecidos en esta Constitución, para desechar la acción por esos hechos, o para negar el reconocimiento de tales derechos", en el Código de la Niñez y Adolescencia el principio se encuentra formulado de la siguiente manera: "Ninguna autoridad judicial o administrativa podrá invocar falta o insuficiencia de norma o procedimiento expreso para justificar la violación o desconocimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes..."

Procedimiento administrativo de protección de derechos

Pese a su nombre este procedimiento no es exclusivo de los organismos administrativos de protección de derechos (las juntas cantonales de protección de derechos), como veremos más adelante, este es el procedimiento pertinente para que los jueces de la niñez y adolescencia conozcan y resuelvan las medidas administrativas de protección, tanto las contenidas en el Libro Primero, como las del Libro Tercero.

¿ Qué asuntos se sustancian con el procedimiento administrativo de protección de derechos?

De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 235 del Código tres son los asuntos para los que este procedimiento es el adecuado:a) La aplicación de medidas de protección cuando se ha producido una amenaza o violación de los derechos individuales o colectivos de uno o más niños, niñas o adolescentes; b) el conocimiento y sanción de las infracciones sancionadas con amonestación; y, c) el conocimiento y sanción de las irregularidades cometidas por las entidades de atención

Aplicación de medidas de protección.

Este procedimiento se encuentra dirigido exclusivamente a la toma de medidas administrativas de protección contenidas en los artículos 79, 94 y 217 del Código, ya que las medidas judiciales de protección y todos los temas contenidos en el Libro Segundo de la Ley se tramitan con "procedimiento contencioso tipo" ante los jueces de la niñez y adolescencia de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 271 .

De igual forma el procedimiento adecuado para la protección de derechos colectivos o difusos es la "acción judicial de protección", esto por lo determinado en el artículo 264 .

El conocimiento y sanción de las infracciones sancionadas con amonestación

La única infracción sancionada con amonestación en la ley se encuentra contenida en el artículo 95 numeral 1 para el caso de violación a las disposiciones sobre trabajo, ya que la otra sanción de amonestación es para las entidades de atención, sin embargo la competencia específica para sancionar a las entidades de atención corresponde a los organismos que aprobaron su funcionamiento

El conocimiento y sanción de las irregularidades cometidas por las entidades de atención

El artículo 213 contiene las sanciones aplicables a las entidades y a los programas de atención: amonestación escrita y plazo para superar la causa que motiva la sanción; multa de quinientos a cinco mil dólares, que se duplicará en caso de reincidencia; suspensión de funcionamiento, por un período de tres meses a dos años; cancelación de uno o más programas; y, cancelación de la autorización y registro.

Como veremos más adelante, la autoridad competente para tramitar las sanciones a las entidades es el organismo que aprobó su funcionamiento como lo determinan los artículos 212 y 235 del Código.

¿ Quiénes son competentes para conocer los procedimientos administrativos?

Las medidas de protección administrativas pueden ser dispuestas indistintamente, por los Jueces de la Niñez y Adolescencia y las Juntas Cantonales de Protección de Derechos, según quien haya prevenido en el conocimiento de los hechos que originen las medidas (artículo 218); las infracciones sancionadas con amonestación son tramitadas ante las juntas de cantonales de protección de derechos (artículo 235); y, como se señaló anteriormente las sanciones a las entidades de atención son tramitadas por los órganos que registraron y autorizaron a la entidad infractora (artículo 235).

¿ Quién esta legitimado para presentar la acción administrativa de protección de derechos?

De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 236 se encuentran legitimados para proponer la acción administrativa de protección: el niño, niña o adolescente afectado. Debemos recordar que de acuerdo a lo dispuesto en la ley los niños y niñas pueden pedir directamente auxilio para la protección de sus derechos cuando deban dirigir la acción contra su representante legal (artículo 65); cualquier miembro de su familia, hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad; la Defensoría del Pueblo y las defensorías comunitarias, quienes son reconocidas como parte del sistema nacional de protección integral a la infancia (artículo 208); y, cualquier otra persona o entidad que tenga interés en ello. Los jueces de la niñez y adolescencia y las juntas cantonales pueden iniciar la acción de protección de oficio. El artículo 17 del Código de la Niñez y Adolescencia establece que toda persona tiene el deber de denunciar ante la autoridad competente, en un plazo máximo de cuarenta y ocho horas, las violaciones a los derechos de los niños, niñas y adolescentes que hayan tenido conocimiento, por tanto tienen la posibilidad de promover la acción administrativa de protección. De acuerdo al artículo 243 el procedimiento sustanciado ante el organismo administrativo no podrá durar más de treinta días hábiles. Se debe recordar que de acuerdo al artículo 244 cuando el organismo administrativo competente se niegue indebidamente a dar trámite a una denuncia presentada de conformidad con las reglas del Código, los miembros que concurrieron con su voto a la denegación de justicia pueden recibir multas de 50 a 100 dólares, así mismo quien se exceda los plazos máximos contemplados para la duración del procedimiento es sancionado con la pena de multa prevista en el artículo 249 del Código de la Niñez y Adolescencia.

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