Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana

Martes, 11 de agosto de 2015

Análisis Jurídico

 

Proyecto de Ley Orgánica
de Movilidad Humana

Nihil sapientae odiosius acumine nimio

 

Autor: Oscar Valenzuela Morales[1]

 

 

1.- PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE MOVILIDAD HUMANA.-

El Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana presentado a la Asamblea Nacional causaría efectos negativos anuales graves a la economía ecuatoriana.

En efecto, por la demora de 10 años para recibir el estatus de inmigrante en el país, se pararía el flujo de jubilados y de inversionistas de otras nacionalidades que desean vivir en el Ecuador, quienes actualmente aportan a la economía nacional millones de dólares anuales.

Estos efectos de ninguna manera fueron calibrados u observados por los profesionales que hicieron la Ley de Movilidad Humana, para quienes fue más importante el carácter político que técnico del cuerpo legal, según se desprende de la lectura de las normas jurídicas que contiene.

Un elemento adicional que evidencia la afirmación anterior está en el hecho del que fuimos testigos el pasado 18 de julio, la entrega simbólica del proyecto a la Presidente de la Asamblea Nacional, Gabriela Rivadeneira, por los siete asambleístas que representan a los migrantes ecuatorianos en el Exterior, a pesar que el instrumento fue enviado a la Función Legislativa la segunda semana de junio del 2015, por el Presidente de la República, Rafael Correa.

El Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana está integrado por 18 Considerandos, 14 Títulos y 184 artículos, entre los cuales se encuentran dos Disposiciones Derogatorias, dos Disposiciones Generales y ocho Disposiciones Transitorias. 

El conjunto de normas que sustituirán a cuatro leyes y sus reglamentos vigentes deberán ser analizados por una comisión legislativa y, para su aprobación, deberá será debatido dos veces por los asambleístas, en el pleno de la Función Legislativa.

El Proyecto de Ley deroga los siguientes cuerpos legales y reglamentarios: a) la Ley de Documentos de Viaje codificada y publicada en el Registro Oficial Nº 562 de 11 de abril de 2005 y su reglamento publicado en el Registro Oficial Nº 537 del 29 de septiembre de 1994; b) la Ley de Naturalización publicada en el Registro Oficial Nº  66 de 14 de abril de 1976 y su reglamento publicado en el mismo Registro Oficial; c) la Ley de Extranjería codificada y publicada en el Registro Oficial Nº 454 del 4 de noviembre de 2004 y su Reglamento publicado en el Registro Oficial Nº 473 de 07 de julio de 1986; d) la Ley de Migración codificada y publicada en el Registro Oficial Nº 563 del 12 de abril de 2005 y su reglamento publicado en el Registro Oficial Nº 382 del 30 de diciembre de 1971.

De igual manera, la ley en estudio deroga otros cuerpos normativos relacionados con la movilidad humana, como Decretos Ejecutivos, Acuerdos Ministeriales y otros de menor jerarquía legal, pero que de igual manera norman procedimientos y entregan directrices para la aplicación de las leyes y reglamentos relacionados con migración, extranjería y naturalizaciones.

La ley de Naturalización promulgada en 1976, de Extranjería y de Migración, promulgadas por primera vez en el Registro Oficial Nº 382 del 30 de diciembre de 1971 necesitan ser reemplazadas por uno o varios cuerpos legales para que estén acordes con la realidad constitucional del Ecuador y con los Convenios internacionales suscritos por el país relacionados con la movilidad humana.

A pesar de esas expectativas, el documento legislativo carece de los aspectos técnicos que requiere un cuerpo legal de estas características, lo cual se demuestra, por ejemplo, en que a los ecuatorianos que se encuentran fuera del país se los califica de emigrantes, al tiempo que los no ecuatorianos continuarán manteniendo esa calidad en el Ecuador, incluso habiéndose naturalizados ecuatorianos, en abierta vulneración de principios constitucionales; en el mal manejo del idioma castellano y en las constantes tautologías  y pleonasmos que dificultan a un lector atento la lectura y el entendimiento de la normas jurídicas que contiene la iniciativa.

Por todas las inconsistencias que evidencia el Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana, propongo que se archive y que se promueva una amplia discusión con todos los actores que trabajan en asuntos migratorios y con aquellos que son parte de los procesos de migración, sobre la base de una nueva propuesta que elabore la entidad estatal pertinente.

 

 

2.- Es la Época de los Derechos.-

Antes de analizar el Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana, hago unas disgregaciones sobre algunos aspectos que considero graves, porque violan derechos de las personas.

El desarrollo social del Ecuador ha llegado a un grado tal, que nadie en el país se atrevería a poner en duda la vigencia de los derechos fundamentales plasmados en la Constitución o a pedir que algunos de ellos sean excluidos de la norma constitucional.

Este hecho pone en un nivel de igualdad a todas las personas en el Ecuador, independiente de la situación socioeconómica o de la instrucción educacional que posean.

Incluso, en el contexto nacional, los ciudadanos de otras nacionales que viven en el Ecuador tienen algunos derechos constitucionales nuevos, como el derecho a voto para los inmigrantes, el derecho a la participación ciudadana para todos y el resto de derechos y obligaciones, con las limitaciones pertinentes, del que gozan los ecuatorianos.

En el cuerpo legal en estudio se evidencia la vulneración de derechos fundamentales de las personas, hecho que altera de forma negativa la dinámica constitucional y los procesos de integración regional en que se encuentran inmersos los países sudamericanos.

2.1.- Los Ciudadanos Ecuatorianos.-

En el Proyecto de Ley se otorga una condición migratoria a algunos ciudadanos de nacionalidad ecuatoriana, lo cual representa un elemento nuevo en la historia del derecho migratorio, al tiempo que vulnera los principios constitucionales de igualdad y de no discriminación.

Recuerdo que los Arts. 7 y 8 de la Constitución de la República establecen quienes son ecuatorianos por nacimiento y quienes lo son por naturalización, sin que en ninguna otra norma constitucional se vuelva a insistir sobre ese tópico.

Aunque parezca reiterativo, transcribo las normas constitucionales aludidas, para que exista meridiana claridad sobre el asunto que estoy tratando;

?Art. 7.- Son ecuatorianas y ecuatorianos por nacimiento:

1. Las personas nacidas en el Ecuador. 2. Las personas nacidas en el extranjero de madre o padre nacidos en el Ecuador; y sus descendientes hasta el tercer grado de consanguinidad. 3. Las personas pertenecientes a comunidades, pueblos o nacionalidades reconocidos por el Ecuador con presencia en las zonas de frontera.

Art. 8.- Son ecuatorianas y ecuatorianos por naturalización las siguientes personas:

1. Las que obtengan la carta de naturalización.

2. Las extranjeras menores de edad adoptadas por una ecuatoriana o ecuatoriano, que conservarán la nacionalidad ecuatoriana mientras no expresen voluntad contraria.

3. Las nacidas en el exterior de madre o padre ecuatorianos por naturalización, mientras aquéllas sean menores de edad; conservarán la nacionalidad ecuatoriana si no expresan voluntad contraria.

4. Las que contraigan matrimonio o mantengan unión de hecho con una ecuatoriana o un ecuatoriano, de acuerdo con la ley.

5. Las que obtengan la nacionalidad ecuatoriana por haber prestado servicios relevantes al país con su talento o esfuerzo individual.

Quienes adquieran la nacionalidad ecuatoriana no estarán obligados a renunciar a su nacionalidad de origen.

La nacionalidad ecuatoriana adquirida por naturalización se perderá por renuncia expresa?.

Las personas que cumplan con las condiciones constitucionales señaladas son ecuatorianos por nacimiento o por naturalización, tanto dentro del país como afuera de las fronteras nacionales, sin que aquella calificación permita agregar ninguna distinción o categoría adicional por parte del Estado ecuatoriano. Así de simple.

En la carta constitucional no se establecen categorías para las personas de nacionalidad ecuatoriana que viven en el extranjero. Por tanto, las personas ecuatorianas que se encuentran por cualquier circunstancia fuera del país deberían seguir gozando de los mismos derechos y cumpliendo las mismas obligaciones que sus compatriotas que se encuentran en su país de origen o de adopción.

Por norma de general aceptación en el mundo del derecho, con rarísimas excepciones, me acuerdo solo de Cuba y quizás algunas monarquías del Medio Oriente o de Asia, las categorías migratorias las fija el Estado receptor, por razones de control, por necesidad de registro o por cualquier otro motivo. Es por eso que resulta sumamente extraño que un Estado emisor fije categorías migratorias a sus nacionales, con plazos incluidos, por cualquier motivo que permanezcan fuera del país.

Nos referimos específicamente al Título V de la ley, sobre la Comunidad ecuatoriana en el exterior, de nueve artículos.

?Art. 43.- Emigrantes ecuatorianos.- Se reconoce como emigrante a toda persona ecuatoriana que se encuentre fuera del territorio nacional, cualquiera sea su situación migratoria?.

Semejante artículo con tremendo dislate de este artículo que pretende ser aprobado por la Asamblea Nacional del Ecuador. Aún estamos a tiempo para que los asambleístas caigan en razón que esa norma jurídica es falsa, porque todos los ecuatorianos son iguales en todas partes del mundo, y discriminatoria a todas luces, porque de ninguna manera el Estado emisor, Ecuador, debiera categorizar a sus nacionales.

De manera adicional, la norma del Art. 43 demuestra falta de lógica y de técnica jurídica, al tiempo que de ninguna manera el texto fue sometido al necesario análisis necesario de la hermenéutica jurídica.

Este es el caso del Art. 43, sobre el cual afirmamos, sin temor alguno a equivocarnos, que la conclusión de las premisas es falta.

Veamos. Para que sea verdadero el texto propuesto debería cumplirse el enunciado legal en su totalidad, es decir, que todo ecuatoriano que se encuentre fuera del país es emigrante, sin excepción.

A pesar que en los considerandos de la ley se habla de ?situaciones migratorias? al referirse a lo que en realidad son categorías migratorias, como los inmigrantes, emigrantes, etc. en la norma en estudio se califica de emigrante al ecuatoriano que se encuentre fuera del país, independiente de su situación migratoria.

Al calificar el Estado ecuatoriano de ?emigrantes? a sus ciudadanos ecuatorianos que se hallan fuera del país, se les está otorgando una categoría migratoria, aunque se disfrace eufemísticamente de ?situación migratoria?.

Demostraremos que es una gran mentira que todo ecuatoriano que se encuentre fuera del país es emigrante. En consecuencia, evidenciaremos que es falsa la conclusión a la que llega la norma, porque no todo ecuatoriano que se encuentra fuera del país es emigrante.

Para demostrar el embuste intelectual, señalo que el Ecuador tiene disperso a lo largo y ancho del mundo una serie de representaciones diplomáticas y consulares que son atendidas por funcionarios ecuatorianos que forman parte del servicio exterior del país y por funcionarios auxiliares de la misma nacionalidad, quienes de ninguna manera son emigrantes, a excepción de alguno que otro funcionario auxiliar.

Tampoco son emigrantes los funcionarios de nacionalidad ecuatoriana que representan al país ante organismos internacionales, como la Organización de Naciones Unidas, tanto en Nueva York como en Ginebra, en la Comisión Económica para América Latina, en la Organización Mundial de la Salud, en la Organización de  Aviación Civil Internacional, en la Organización Mundial del Trabajo, en la Organización de Estados Americanos, etc., etc.

Ni son emigrantes los miembros de la unidad militar ecuatoriana que forma parte del contingente de Cascos Azules que desde hace algunos años cumple sus tareas en la República de Haití.

De ninguna manera son emigrantes los estudiantes que se encuentran estudiando becados por el propio Estado ecuatoriano en universidades extranjeras, fundamentalmente europeas.

Todas estas personas permanecen, por lo general, fuera del territorio ecuatoriano durante largos períodos, incluso durante años, con distintas categorías migratorias, menos de emigrantes.

Demostrada la falsedad de la conclusión de las premisas que forman el Art. 43 de la propuesta legal. Ahora, analizaremos el fondo de la disposición.

Desconozco el interés que tiene el Ejecutivo al otorgar una categoría migratoria  a los ecuatorianos que viven en el exterior como emigrantes, independiente de cualquier ?situación migratoria?, como señala la norma.

Al margen de los motivos que tenga la Función Ejecutiva, debería ser preocupante que el Estado ecuatoriano califique y otorgue categorías migratorias a sus nacionales, más allá de las circunstancias migratorias que viven en los Estados receptores.

Desde el punto de vista del Estado ecuatoriano, y por mandato constitucional, todos los ecuatorianos son iguales ante la ley, pues tienen los mismos derechos y obligaciones, sin distinción ni categoría de ninguna especie.

Por lo expresado, la norma, tal como está escrita, es discriminatoria, pues a través de la ley a los ciudadanos ecuatorianos que se encuentran en el exterior se identifica, se distingue, se separa, se segrega del resto de sus compatriotas que viven en Ecuador.

Ese grupo de ecuatorianos que vive fuera de las fronteras del Ecuador es tan ecuatoriano como el que vive en algunas de las provincias del país, a pesar que efectivamente una gran mayoría de ellos sean emigrantes en otros Estados que les otorgaron la condición migratoria de inmigrante.

Los nacionales del Ecuador que viven fuera del país deberían poder ingresar y salir del territorio ecuatoriano las veces que lo estimen conveniente, sin otra condición que portar su documento de viaje, trátese de su cédula de ciudadanía o de su pasaporte, según corresponda.

Igual análisis de la categoría de inmigrante valdría para la de retornado, señalada en el Título VII del Proyecto de ley.

Si a los ecuatorianos se les garantiza los derechos y obligaciones señalados en la Constitución de la República, resulta odioso hacer distinciones que segreguen, caractericen o identifiquen a unos de otros, por muy loable que sea la intención legislativa de otorgar beneficios a los ciudadanos que debieron emigrar del país por situaciones de carácter económico o de cualquier otra índole.

2.3.- El Certificado del Emigrante y del Retornado.-

Otro aspecto preocupante de la ley, porque solo enuncia y de ninguna manera señala el fin de la medida, es la certificación de emigrante que se manda en el Art. 45 del cuerpo legal propuesto a la Asamblea:

?Art. 45.- De las normas para reconocimiento del emigrante.-  La autoridad encargada de los asuntos de movilidad humana emitirá los procedimientos para la certificación de la condición de emigrante. El Estado adoptará medidas de acción afirmativa en favor de las personas que se encuentren en esta condición?.

Inquieta, porque al parecer  la cédula de ciudadanía o el pasaporte serían insuficientes para ingresar o salir del país, pues se podría pasar a exigir el certificado en mención para que el ciudadano demuestre la condición de emigrante. Si el Estado se obliga a entregar certificados, debería encontrar un justificativo para haberlo requerido.

¿Para qué se requeriría el certificado de emigrante (o el de retornado), cuando el propio Proyecto de Ley establece en el Art. 170 la creación del ?Sistema Nacional de Información de la Movilidad Humana, que deberá contener la información de las personas en movilidad humana y la situación  de los emigrantes, inmigrantes, refugiados, apátridas, asilados, víctimas de delitos migratorios y transeúntes, así como sus condiciones socio económicas en el Ecuador y en el exterior??.

También es pertinente recordar que el Ministerio del Interior entrega, a través de la Dirección Nacional de Migración, el instrumento denominado Movimiento Migratorio, en el cual se anotan los ingresos y salidas del país tanto de los ecuatorianos como de los nacionales de otros Estados, sin más requisito que mostrar la cédula de ciudadanía, la cédula de identidad o el pasaporte vigente.

Con el Movimiento Migratorio, la persona ecuatoriana que ha obtenido la calidad de inmigrante en algún Estado receptor, o el no nacional ecuatoriano que vive en Ecuador, puede evidenciar las veces que ha ingresado o salido del país, así como el tiempo que permaneció fuera de las fronteras ecuatorianas.

Por lo señalado, queda demostrada la inutilidad de emitir o de exigir el mentado certificado que otorga la calidad de emigrante, pues sencillamente con el Movimiento Migratorio se constatará tal condición, para probar en los trámites que se requiera el tiempo de estadía que un ciudadano permaneció en otro Estado o para demandar la prestación de cualquier servicio.

3.- Ley Extraterritorial.-

El segundo aspecto que llama la atención en el cuerpo legal presentado a la Asamblea es el propósito concreto de hacer de la ley un conjunto de normas de  ámbito extraterritorial, contraviniendo los principios del derecho y de la soberanía de los Estados nacionales, según se desprende de lo que se lee en el Art. 2 del proyecto legislativo.

?Art. 2.- Ámbito.- Se aplicará a las personas en movilidad humana como sujetos de derechos y obligaciones: las y los ecuatorianos en el exterior y las personas que viven directamente la migración internacional en el Ecuador.

Esta ley es de cumplimiento obligatorio en el territorio ecuatoriano, en todas las funciones del estado, en todos los niveles de gobierno, y en las misiones ecuatorianas y oficinas consulares del Ecuador en el exterior?.

Semejante torpedo legal es el constante en el segundo párrafo de la norma citada, por la innecesaria y lamentable exposición que hiere el sentido común y el conocimiento de todos los habitantes de la República.

Sobre esta materia, el Art. 13 del Código Civil, que se estudia en primer año de la Escuela de Derecho, manda:

?Art. 13.- La ley obliga a todos los habitantes de la República, con inclusión de los extranjeros; y su ignorancia no excusa a persona alguna?. 

Si es tal como indica el Código Civil, queda meridianamente claro que también la ley es de cumplimiento obligatorio para todas las funciones del Estado, sin exclusión de ninguna clase, por importante que sea alguna de ella, así como, por considerarse  una extensión del territorio ecuatoriano, también debe ser acatada en las embajadas y consulados ecuatorianos (me abstengo de decir en el exterior, aunque lo diga la ley, porque en las únicas partes donde existen embajadas y consulados del Ecuador es fuera de las fronteras nacionales). En Ecuador, señores asambleístas, no existen Embajadas ni Consulados ecuatorianos.

Los ciudadanos, independiente de su nacionalidad, sin excepción de ninguna clase, si se encuentran en el Ecuador deben regirse por la Constitución y leyes ecuatorianas.

En conclusión, el segundo inciso del Art. 2 de la Ley es absolutamente inútil, pues por principio general del derecho la ley es esencialmente territorial,  con algunas excepciones que corresponden al derecho internacional privado, como las leyes que siguen a las personas, independiente del lugar al que vayan, como la del estado civil, las que regulan los bienes, la extinción de las personas y los contratos, entre otras.

Respecto a la observancia y obligatoriedad de la ley por parte de los ecuatorianos en el exterior, indicada en el primer inciso de la disposición legal, constituye otro cañonazo de similares proporciones al del segundo inciso, porque su lectura ataca a los ojos y al cerebro del lector.

Resulta imposible entender que una ley nacional pueda ser aplicada a los ecuatorianos en el exterior, quienes están sometidos a las disposiciones legales del Estado receptor, es decir, del país donde se encuentran. Fuera del Ecuador, el Estado ecuatoriano de ninguna manera puede obligar a alguno de sus ciudadanos a someterse a una ley territorial del Ecuador, como es la Orgánica de Movilidad Humana. Solo su pretensión resulta un absurdo a todas luces.

Tampoco un funcionario del servicio exterior ecuatoriano, como es el Cónsul, que es la autoridad que se encarga de atender a sus nacionales, está facultado para exigir cumplimiento alguno de una ley de ámbito territorial.

Las funciones del Cónsul están debidamente señaladas en el Art. 5 de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares que se encuentra publicada en el Registro Oficial 472 de 5 de abril de 1965, entre las cuales no consta ninguna exigencia de hacer respetar la Ley del Estado emisor que representa.

Todo lo anterior, por la extraña referencia al alcance de la Ley de Movilidad Humana que hace el Art. 2 de ese cuerpo legal.

De igual manera me ha llamado la atención el tercer inciso del Art. 24 del Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana, que manda:

?Los ecuatorianos y ecuatorianas con doble nacionalidad que están en el Ecuador se someten a la Constitución y leyes ecuatorianas?.

Tremenda frase del proponente. Si la Ley dentro del territorio ecuatoriano es también de cumplimiento obligatorio para los ciudadanos de distintas nacionalidades que viven en Ecuador, es imposible dejar de imaginar que se evada el cumplimiento obligatorio de los cuerpos legales por parte de los ecuatorianos con doble nacionalidad que se encuentran en el país.

En el Ecuador, los ecuatorianos son simplemente ecuatorianos, sin que les sea permitido alegar otra nacionalidad en sus asuntos privados o públicos,  y, aunque pretendan hacerlo, deben acatar y someterse a la ley nacional, como el resto de personas que viven en el país.

La afirmación que hago es de sentido común, por lo cual resulta muy antojadizo que se insista sobre el particular, cuando a partir de la Constitución de la República, pasando por todo el resto de la normativa legal, la ley es de cumplimiento obligatorio para todas las personas que se encuentran en el territorio ecuatoriano, tal como manda el Art. 13 del Código Civil.

 



[1] Abogado en libre ejercicio, magister (a) en Ciencias Internacionales y especialista en temas migratorios y de extranjería. Secretario Ejecutivo del Instituto Ecuatoriano de Estudios Internacionales.

 

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