Análisis
Jurídico
Proyecto
de Ley Orgánica
de Movilidad Humana
Nihil
sapientae odiosius acumine nimio
Autor:
Oscar Valenzuela Morales[1]
1.- PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE
MOVILIDAD HUMANA.-
El
Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana presentado a la Asamblea Nacional
causaría efectos negativos anuales graves a la economía ecuatoriana.
En
efecto, por la demora de 10 años para recibir el estatus de inmigrante en el
país, se pararía el flujo de jubilados y de inversionistas de otras
nacionalidades que desean vivir en el Ecuador, quienes actualmente aportan a la
economía nacional millones de dólares anuales.
Estos
efectos de ninguna manera fueron calibrados u observados por los profesionales
que hicieron la Ley de Movilidad Humana, para quienes fue más importante el
carácter político que técnico del cuerpo legal, según se desprende de la
lectura de las normas jurídicas que contiene.
Un
elemento adicional que evidencia la afirmación anterior está en el hecho del
que fuimos testigos el pasado 18 de julio, la entrega simbólica del proyecto a
la Presidente de la Asamblea Nacional, Gabriela Rivadeneira, por los siete
asambleístas que representan a los migrantes ecuatorianos en el Exterior, a
pesar que el instrumento fue enviado a la Función Legislativa la segunda semana
de junio del 2015, por el Presidente de la República, Rafael Correa.
El Proyecto de Ley Orgánica
de Movilidad Humana está integrado por 18 Considerandos, 14 Títulos y 184
artículos, entre los cuales se encuentran dos Disposiciones Derogatorias, dos
Disposiciones Generales y ocho Disposiciones Transitorias.
El
conjunto de normas que sustituirán a cuatro leyes y sus reglamentos vigentes
deberán ser analizados por una comisión legislativa y, para su aprobación,
deberá será debatido dos veces por los asambleístas, en el pleno de la Función
Legislativa.
El
Proyecto de Ley deroga los siguientes cuerpos legales y reglamentarios: a) la
Ley de Documentos de Viaje codificada y publicada en el Registro Oficial Nº 562
de 11 de abril de 2005 y su reglamento publicado en el Registro Oficial Nº 537
del 29 de septiembre de 1994; b) la Ley de Naturalización publicada en el Registro
Oficial Nº 66 de 14 de abril de 1976 y
su reglamento publicado en el mismo Registro Oficial; c) la Ley de Extranjería
codificada y publicada en el Registro Oficial Nº 454 del 4 de noviembre de 2004
y su Reglamento publicado en el Registro Oficial Nº 473 de 07 de julio de 1986;
d) la Ley de Migración codificada y publicada en el Registro Oficial Nº 563 del
12 de abril de 2005 y su reglamento publicado en el Registro Oficial Nº 382 del
30 de diciembre de 1971.
De
igual manera, la ley en estudio deroga otros cuerpos normativos relacionados
con la movilidad humana, como Decretos Ejecutivos, Acuerdos Ministeriales y
otros de menor jerarquía legal, pero que de igual manera norman procedimientos
y entregan directrices para la aplicación de las leyes y reglamentos
relacionados con migración, extranjería y naturalizaciones.
La
ley de Naturalización promulgada en 1976, de Extranjería y de Migración,
promulgadas por primera vez en el Registro Oficial Nº 382 del 30 de diciembre
de 1971 necesitan ser reemplazadas por uno o varios cuerpos legales para que
estén acordes con la realidad constitucional del Ecuador y con los Convenios
internacionales suscritos por el país relacionados con la movilidad humana.
A
pesar de esas expectativas, el documento legislativo carece de los aspectos
técnicos que requiere un cuerpo legal de estas características, lo cual se
demuestra, por ejemplo, en que a los ecuatorianos que se encuentran fuera del
país se los califica de emigrantes, al tiempo que los no ecuatorianos
continuarán manteniendo esa calidad en el Ecuador, incluso habiéndose
naturalizados ecuatorianos, en abierta vulneración de principios
constitucionales; en el mal manejo del idioma castellano y en las constantes
tautologías y pleonasmos que dificultan
a un lector atento la lectura y el entendimiento de la normas jurídicas que
contiene la iniciativa.
Por todas las
inconsistencias que evidencia el Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana,
propongo que se archive y que se promueva una amplia discusión con todos los
actores que trabajan en asuntos migratorios y con aquellos que son parte de los
procesos de migración, sobre la base de una nueva propuesta que elabore la
entidad estatal pertinente.
2.- Es la Época de los Derechos.-
Antes
de analizar el Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana, hago unas
disgregaciones sobre algunos aspectos que considero graves, porque violan
derechos de las personas.
El desarrollo
social del Ecuador ha llegado a un grado tal, que nadie en el país se atrevería
a poner en duda la vigencia de los derechos fundamentales plasmados en la
Constitución o a pedir que algunos de ellos sean excluidos de la norma
constitucional.
Este
hecho pone en un nivel de igualdad a todas las personas en el Ecuador,
independiente de la situación socioeconómica o de la instrucción educacional
que posean.
Incluso,
en el contexto nacional, los ciudadanos de otras nacionales que viven en el
Ecuador tienen algunos derechos constitucionales nuevos, como el derecho a voto
para los inmigrantes, el derecho a la participación ciudadana para todos y el
resto de derechos y obligaciones, con las limitaciones pertinentes, del que
gozan los ecuatorianos.
En
el cuerpo legal en estudio se evidencia la vulneración de derechos
fundamentales de las personas, hecho que altera de forma negativa la dinámica
constitucional y los procesos de integración regional en que se encuentran
inmersos los países sudamericanos.
2.1.- Los Ciudadanos Ecuatorianos.-
En
el Proyecto de Ley se otorga una condición migratoria a algunos ciudadanos de
nacionalidad ecuatoriana, lo cual representa un elemento nuevo en la historia
del derecho migratorio, al tiempo que vulnera los principios constitucionales
de igualdad y de no discriminación.
Recuerdo
que los Arts. 7 y 8 de la Constitución de la República establecen quienes son
ecuatorianos por nacimiento y quienes lo son por naturalización, sin que en
ninguna otra norma constitucional se vuelva a insistir sobre ese tópico.
Aunque
parezca reiterativo, transcribo las normas constitucionales aludidas, para que
exista meridiana claridad sobre el asunto que estoy tratando;
?Art. 7.- Son ecuatorianas y
ecuatorianos por nacimiento:
1. Las personas nacidas en
el Ecuador. 2. Las personas nacidas en el extranjero de madre o padre nacidos
en el Ecuador; y sus descendientes hasta el tercer grado de consanguinidad. 3.
Las personas pertenecientes a comunidades, pueblos o nacionalidades reconocidos
por el Ecuador con presencia en las zonas de frontera.
Art. 8.- Son ecuatorianas y
ecuatorianos por naturalización las siguientes personas:
1. Las que obtengan la carta
de naturalización.
2. Las extranjeras menores
de edad adoptadas por una ecuatoriana o ecuatoriano, que conservarán la
nacionalidad ecuatoriana mientras no expresen voluntad contraria.
3. Las nacidas en el
exterior de madre o padre ecuatorianos por naturalización, mientras aquéllas
sean menores de edad; conservarán la nacionalidad ecuatoriana si no expresan
voluntad contraria.
4. Las que contraigan
matrimonio o mantengan unión de hecho con una ecuatoriana o un ecuatoriano, de
acuerdo con la ley.
5. Las que obtengan la
nacionalidad ecuatoriana por haber prestado servicios relevantes al país con su
talento o esfuerzo individual.
Quienes adquieran la
nacionalidad ecuatoriana no estarán obligados a renunciar a su nacionalidad de
origen.
La nacionalidad ecuatoriana
adquirida por naturalización se perderá por renuncia expresa?.
Las
personas que cumplan con las condiciones constitucionales señaladas son
ecuatorianos por nacimiento o por naturalización, tanto dentro del país como
afuera de las fronteras nacionales, sin que aquella calificación permita
agregar ninguna distinción o categoría adicional por parte del Estado
ecuatoriano. Así de simple.
En
la carta constitucional no se establecen categorías para las personas de
nacionalidad ecuatoriana que viven en el extranjero. Por tanto, las personas
ecuatorianas que se encuentran por cualquier circunstancia fuera del país deberían seguir gozando de los mismos derechos y cumpliendo
las mismas obligaciones que sus compatriotas que se encuentran en su país de
origen o de adopción.
Por norma de general aceptación en el mundo del derecho, con
rarísimas excepciones, me acuerdo solo de Cuba y quizás algunas monarquías del
Medio Oriente o de Asia, las categorías migratorias las fija el Estado
receptor, por razones de control, por necesidad de registro o por cualquier
otro motivo. Es por eso que resulta sumamente extraño que un Estado emisor fije
categorías migratorias a sus nacionales, con plazos incluidos, por cualquier
motivo que permanezcan fuera del país.
Nos referimos específicamente al Título V de la ley, sobre la
Comunidad ecuatoriana en el exterior, de nueve artículos.
?Art.
43.- Emigrantes
ecuatorianos.- Se reconoce como emigrante a toda persona ecuatoriana que se
encuentre fuera del territorio nacional, cualquiera sea su situación
migratoria?.
Semejante artículo con tremendo dislate de este artículo
que pretende ser aprobado por la Asamblea Nacional del Ecuador. Aún estamos a
tiempo para que los asambleístas caigan en razón que esa norma jurídica es
falsa, porque todos los ecuatorianos son iguales en todas partes del mundo, y
discriminatoria a todas luces, porque de ninguna manera el Estado emisor,
Ecuador, debiera categorizar a sus nacionales.
De manera adicional, la norma del Art. 43 demuestra falta
de lógica y de técnica jurídica, al tiempo que de ninguna manera el texto fue
sometido al necesario análisis necesario de la hermenéutica jurídica.
Este es el caso del Art. 43, sobre el cual afirmamos, sin
temor alguno a equivocarnos, que la conclusión de las premisas es falta.
Veamos. Para que sea verdadero el texto propuesto debería
cumplirse el enunciado legal en su totalidad, es decir, que todo ecuatoriano
que se encuentre fuera del país es emigrante, sin excepción.
A pesar que en los considerandos de la ley se habla de
?situaciones migratorias? al referirse a lo que en realidad son categorías
migratorias, como los inmigrantes, emigrantes, etc. en la norma en estudio se
califica de emigrante al ecuatoriano que se encuentre fuera del país,
independiente de su situación migratoria.
Al calificar el Estado ecuatoriano de ?emigrantes? a sus
ciudadanos ecuatorianos que se hallan fuera del país, se les está otorgando una
categoría migratoria, aunque se disfrace eufemísticamente de ?situación
migratoria?.
Demostraremos que es una gran mentira que todo ecuatoriano
que se encuentre fuera del país es emigrante. En consecuencia, evidenciaremos
que es falsa la conclusión a la que llega la norma, porque no todo ecuatoriano
que se encuentra fuera del país es emigrante.
Para demostrar el embuste intelectual, señalo que el
Ecuador tiene disperso a lo largo y ancho del mundo una serie de
representaciones diplomáticas y consulares que son atendidas por funcionarios
ecuatorianos que forman parte del servicio exterior del país y por funcionarios
auxiliares de la misma nacionalidad, quienes de ninguna manera son emigrantes,
a excepción de alguno que otro funcionario auxiliar.
Tampoco son emigrantes los funcionarios de nacionalidad
ecuatoriana que representan al país ante organismos internacionales, como la
Organización de Naciones Unidas, tanto en Nueva York como en Ginebra, en la
Comisión Económica para América Latina, en la Organización Mundial de la Salud,
en la Organización de Aviación Civil
Internacional, en la Organización Mundial del Trabajo, en la Organización de Estados
Americanos, etc., etc.
Ni son emigrantes los miembros de la unidad militar
ecuatoriana que forma parte del contingente de Cascos Azules que desde hace
algunos años cumple sus tareas en la República de Haití.
De ninguna manera son emigrantes los estudiantes que se
encuentran estudiando becados por el propio Estado ecuatoriano en universidades
extranjeras, fundamentalmente europeas.
Todas estas personas permanecen, por lo general, fuera
del territorio ecuatoriano durante largos períodos, incluso durante años, con
distintas categorías migratorias, menos de emigrantes.
Demostrada la falsedad de la conclusión de las premisas
que forman el Art. 43 de la propuesta legal. Ahora, analizaremos el fondo de la
disposición.
Desconozco el interés que tiene el Ejecutivo al otorgar
una categoría migratoria a los
ecuatorianos que viven en el exterior como emigrantes, independiente de
cualquier ?situación migratoria?, como señala la norma.
Al margen de los motivos que tenga la Función Ejecutiva,
debería ser preocupante que el Estado ecuatoriano califique y otorgue
categorías migratorias a sus nacionales, más allá de las circunstancias
migratorias que viven en los Estados receptores.
Desde el punto de vista del Estado ecuatoriano, y por
mandato constitucional, todos los ecuatorianos son iguales ante la ley, pues
tienen los mismos derechos y obligaciones, sin distinción ni categoría de
ninguna especie.
Por lo expresado, la norma, tal como está escrita, es
discriminatoria, pues a través de la ley a los ciudadanos ecuatorianos que se
encuentran en el exterior se identifica, se distingue, se separa, se segrega
del resto de sus compatriotas que viven en Ecuador.
Ese grupo de ecuatorianos que vive fuera de las fronteras
del Ecuador es tan ecuatoriano como el que vive en algunas de las provincias
del país, a pesar que efectivamente una gran mayoría de ellos sean emigrantes
en otros Estados que les otorgaron la condición migratoria de inmigrante.
Los nacionales del Ecuador que viven fuera del país
deberían poder ingresar y salir del territorio ecuatoriano las veces que lo
estimen conveniente, sin otra condición que portar su documento de viaje,
trátese de su cédula de ciudadanía o de su pasaporte, según corresponda.
Igual análisis de la categoría de inmigrante valdría para
la de retornado, señalada en el Título VII del Proyecto de ley.
Si a los ecuatorianos se les garantiza los derechos y
obligaciones señalados en la Constitución de la República, resulta odioso hacer
distinciones que segreguen, caractericen o identifiquen a unos de otros, por
muy loable que sea la intención legislativa de otorgar beneficios a los
ciudadanos que debieron emigrar del país por situaciones de carácter económico
o de cualquier otra índole.
2.3.- El Certificado del
Emigrante y del Retornado.-
Otro
aspecto preocupante de la ley, porque solo enuncia y de ninguna manera señala
el fin de la medida, es la certificación de emigrante que se manda en el Art.
45 del cuerpo legal propuesto a la Asamblea:
?Art. 45.- De las normas
para reconocimiento del emigrante.- La
autoridad encargada de los asuntos de movilidad humana emitirá los
procedimientos para la certificación de la condición de emigrante. El Estado
adoptará medidas de acción afirmativa en favor de las personas que se
encuentren en esta condición?.
Inquieta,
porque al parecer la cédula de
ciudadanía o el pasaporte serían insuficientes para ingresar o salir del país,
pues se podría pasar a exigir el certificado en mención para que el ciudadano
demuestre la condición de emigrante. Si el Estado se obliga a entregar
certificados, debería encontrar un justificativo para haberlo requerido.
¿Para
qué se requeriría el certificado de emigrante (o el de retornado), cuando el
propio Proyecto de Ley establece en el Art. 170 la creación del ?Sistema
Nacional de Información de la Movilidad Humana, que deberá contener la
información de las personas en movilidad humana y la situación de los emigrantes, inmigrantes, refugiados,
apátridas, asilados, víctimas de delitos migratorios y transeúntes, así como
sus condiciones socio económicas en el Ecuador y en el exterior??.
También es pertinente recordar que el Ministerio del
Interior entrega, a través de la Dirección Nacional de Migración, el
instrumento denominado Movimiento Migratorio, en el cual se anotan los ingresos
y salidas del país tanto de los ecuatorianos como de los nacionales de otros
Estados, sin más requisito que mostrar la cédula de ciudadanía, la cédula de
identidad o el pasaporte vigente.
Con el Movimiento Migratorio, la persona ecuatoriana que
ha obtenido la calidad de inmigrante en algún Estado receptor, o el no nacional
ecuatoriano que vive en Ecuador, puede evidenciar las veces que ha ingresado o
salido del país, así como el tiempo que permaneció fuera de las fronteras
ecuatorianas.
Por lo señalado, queda demostrada la inutilidad de emitir
o de exigir el mentado certificado que otorga la calidad de emigrante, pues
sencillamente con el Movimiento Migratorio se constatará tal condición, para
probar en los trámites que se requiera el tiempo de estadía que un ciudadano
permaneció en otro Estado o para demandar la prestación de cualquier servicio.
3.- Ley Extraterritorial.-
El
segundo aspecto que llama la atención en el cuerpo legal presentado a la
Asamblea es el propósito concreto de hacer de la ley un conjunto de normas
de ámbito extraterritorial,
contraviniendo los principios del derecho y de la soberanía de los Estados
nacionales, según se desprende de lo que se lee en el Art. 2 del proyecto
legislativo.
?Art. 2.- Ámbito.- Se aplicará a las personas en movilidad humana
como sujetos de derechos y obligaciones: las y los ecuatorianos en el exterior
y las personas que viven directamente la migración internacional en el Ecuador.
Esta ley es de
cumplimiento obligatorio en el territorio ecuatoriano, en todas las funciones
del estado, en todos los niveles de gobierno, y en las misiones ecuatorianas y
oficinas consulares del Ecuador en el exterior?.
Semejante torpedo legal es el constante en el segundo
párrafo de la norma citada, por la innecesaria y lamentable exposición que
hiere el sentido común y el conocimiento de todos los habitantes de la
República.
Sobre esta materia, el Art. 13 del Código Civil, que se
estudia en primer año de la Escuela de Derecho, manda:
?Art. 13.- La ley
obliga a todos los habitantes de la República, con inclusión de los
extranjeros; y su ignorancia no excusa a persona alguna?.
Si es tal como indica el Código Civil, queda
meridianamente claro que también la ley es de cumplimiento obligatorio para
todas las funciones del Estado, sin exclusión de ninguna clase, por importante
que sea alguna de ella, así como, por considerarse una extensión del territorio ecuatoriano,
también debe ser acatada en las embajadas y consulados ecuatorianos (me
abstengo de decir en el exterior, aunque lo diga la ley, porque en las únicas
partes donde existen embajadas y consulados del Ecuador es fuera de las
fronteras nacionales). En Ecuador, señores asambleístas, no existen Embajadas
ni Consulados ecuatorianos.
Los ciudadanos, independiente
de su nacionalidad, sin excepción de ninguna clase, si se encuentran en el
Ecuador deben regirse por la Constitución y leyes ecuatorianas.
En conclusión, el
segundo inciso del Art. 2 de la Ley es absolutamente inútil, pues por principio
general del derecho la ley es esencialmente territorial, con algunas excepciones que corresponden al
derecho internacional privado, como las leyes que siguen a las personas,
independiente del lugar al que vayan, como la del estado civil, las que regulan
los bienes, la extinción de las personas y los contratos, entre otras.
Respecto a la observancia y obligatoriedad de la ley por
parte de los ecuatorianos en el exterior, indicada en el primer inciso de la
disposición legal, constituye otro cañonazo de similares proporciones al del
segundo inciso, porque su lectura ataca a los ojos y al cerebro del lector.
Resulta imposible entender que una ley nacional pueda ser
aplicada a los ecuatorianos en el exterior, quienes están sometidos a las
disposiciones legales del Estado receptor, es decir, del país donde se
encuentran. Fuera del Ecuador, el Estado ecuatoriano de ninguna manera puede
obligar a alguno de sus ciudadanos a someterse a una ley territorial del
Ecuador, como es la Orgánica de Movilidad Humana. Solo su pretensión resulta un
absurdo a todas luces.
Tampoco un funcionario del servicio exterior ecuatoriano,
como es el Cónsul, que es la autoridad que se encarga de atender a sus
nacionales, está facultado para exigir cumplimiento alguno de una ley de ámbito
territorial.
Las funciones del Cónsul están debidamente señaladas en
el Art. 5 de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares que se
encuentra publicada en el Registro Oficial 472 de 5 de abril de 1965, entre las
cuales no consta ninguna exigencia de hacer respetar la Ley del Estado emisor
que representa.
Todo lo anterior, por la extraña referencia al alcance de
la Ley de Movilidad Humana que hace el Art. 2 de ese cuerpo legal.
De igual manera me ha llamado la atención el tercer
inciso del Art. 24 del Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana, que manda:
?Los ecuatorianos y
ecuatorianas con doble nacionalidad que están en el Ecuador se someten a la
Constitución y leyes ecuatorianas?.
Tremenda frase del
proponente. Si la Ley dentro del territorio ecuatoriano es también de
cumplimiento obligatorio para los ciudadanos de distintas nacionalidades que
viven en Ecuador, es imposible dejar de imaginar que se evada el cumplimiento
obligatorio de los cuerpos legales por parte de los ecuatorianos con doble
nacionalidad que se encuentran en el país.
En el Ecuador, los
ecuatorianos son simplemente ecuatorianos, sin que les sea permitido alegar
otra nacionalidad en sus asuntos privados o públicos, y, aunque pretendan hacerlo, deben acatar y
someterse a la ley nacional, como el resto de personas que viven en el país.
La afirmación que hago
es de sentido común, por lo cual resulta muy antojadizo que se insista sobre el
particular, cuando a partir de la Constitución de la República, pasando por
todo el resto de la normativa legal, la ley es de cumplimiento obligatorio para
todas las personas que se encuentran en el territorio ecuatoriano, tal como
manda el Art. 13 del Código Civil.
[1] Abogado
en libre ejercicio, magister (a) en Ciencias Internacionales y especialista en
temas migratorios y de extranjería. Secretario Ejecutivo del Instituto
Ecuatoriano de Estudios Internacionales.