Autor: Ab. Roberto Vaca
Resumen
No cabe duda que históricamente desde su creación, el Derecho Administrativo se enquista en una posición de Derecho único y peculiar, sobre el cual gira todo el andamiaje jurídico correspondiente a la Administración Pública; sin embargo, esta corriente no debe comprenderse de forma omnímoda; de lo contrario, ello significaría dejar en la estacada el efecto irradiante de los principios constitucionales que se presentan en toda actividad administrativa y en consecuencia en los diversos aspectos relacionados con el Derecho Administrativo.
De esta manera la influencia directa de los principios constitucionales se convierte en un revestimiento para cristalizar sus fines, los cuales se destacan en ser un límite al ejercicio del poder y garantizar los derechos de los ciudadanos, dentro de un Estado Constitucional de Derechos y Justicia, resaltando la importancia de los derechos reconocidos en la Carta Fundamental para la organización del Estado.
Antes de tomar rumbo a los distintos puntos de discusión del tema planteado, es menester cavilar sobre la convergencia del Derecho Administrativo y el Derecho Constitucional. Desde esta línea de análisis, es importante manifestar que dicha relación no constituye una superposición del uno con el otro, o alguna otra cuestión similar, puesto que tal esbozo emergería distintas contraposiciones y antinomias jurídicas en torno a la justicia ordinaria administrativa y la justicia constitucional; empero, es esencial comprender y aplicar el Derecho Administrativo a la luz de lo consagrado desde el orden constitucional; es decir, replanteando la peculiaridad y los matices estrictos del Derecho Administrativo a un campo de promoción de los derechos fundamentales de la persona
Problematización del tema
Conforme la doctrina plasmada con el paso de la historia, el Derecho Administrativo se sustenta de ciertas ramas del Derecho en torno a consideraciones que la propia legislación administrativa no puede abastecerse per se, tal es el beneficio que obtiene del Derecho Civil o Laboral, dicha relación se mantiene en el tiempo de forma arraigada; no obstante, en la práctica, tanto desde el entorno de la administración como del administrado, existen ciertos aspectos que al considerar al Derecho Administrativo como único y peculiar, resulta complejo abandonar el raigambre legalista, lo que ocasiona muchas veces una obstrucción para alcanzar los fines que persigue el Derecho Administrativo.
La problemática planteada aborda una necesidad imperante para progresar en este aspecto, poniendo de manifiesto la existencia de un panorama macro en ciertos principios consagrados en la Constitución, el cual es trascendental no perder de vista en el ámbito administrativo y de esta forma cumplir y hacer cumplir los fines del Derecho Administrativo, para impedir el exceso de poder y garantizar los derechos fundamentales.
La conquista histórica de los derechos fundamentales y su avance en la actualidad
La humanidad ha atravesado distintas luchas por sus derechos. La historia ha demostrado que el ser humano tiene una firme ambición de progreso y bienestar y por esta razón ha incursionado en distintos acontecimientos históricos en busca de la libertad, la paz, la dignidad y la justicia. De aquellas luchas sociales nació el reconocimiento de los derechos fundamentales; es decir, los derechos que le pertenecen a toda persona, inmanentes al ser humano, los cuales son indispensables para sus relaciones sociales y condiciones humanas; por ejemplo: la libertad, igualdad, identidad, vida, entre otros, y los cuales los Estados y las leyes humanas no pueden disolver o suprimir, debido a que estos derechos están por sobre los mismos, inclusive algunos perteneciendo a las normas de ius cogens. Los derechos fundamentales son la esencia de la democracia y el Estado de Derecho, lo que implica que se reconoce, protege y garantiza los derechos humanos y las libertades básicas de las personas.
La lucha de los pueblos por perseguir el reconocimiento de sus derechos fundamentales significó la imposición de límites al ejercicio del poder que ejercía un Estado Absolutista, se logró culminar con el poder absoluto de la autoridad pública para de esta forma evitar su intervención en la vida y en los derechos de los ciudadanos. Desde allí que, el Estado comenzó a reconocer los Derechos Humanos básicos en la Declaración de la Independencia de los Estados Unidos de América el 4 de julio de 1776 y en la Declaración Francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano en agosto de 1789. Desde estos acontecimientos históricos, los derechos fundamentales comenzaron a ser reconocidos en las Cartas Fundamentales de los Estados y en su orden infraconstitucional.
Posterior a estos eventos se inició un largo proceso de transformación del Estado de Derecho Legal hacia un Estado de Derecho Constitucional que aún se mantiene hasta la actualidad. Particularmente en el Ecuador su transformación fue más allá de esta comprensión, dejando atrás el denominado Estado Social de Derecho con su Constitución Política, para ser considerado actualmente como un Estado Constitucional de Derechos y Justicia con la ya conocida Constitución 2008, característica que sobresale de otras legislaciones constitucionales en América Latina por ser única hasta el momento.
Entonces, de acuerdo al epítome señalado, debemos situar al Estado Constitucional de Derechos, aspecto consagrado en la remozada Constitución de Montecristi, en el lugar que corresponde dentro del tema planteado. Y es que partiendo de este esquema se debe comprender que todo poder público y privado se encuentra estrictamente sometido a los derechos, por ser estos últimos, consideraciones históricas que se ubican por encima del Estado y que someten y limitan a todos los poderes. En la realidad jurídica de los Estados, la ley se intensifica como fuente formal del Derecho, abarcando por añadidura las demás fuentes restantes; en un Estado Constitucional de Derechos, los derechos toman mayor relevancia para la realización de sus fines, siendo la ley por si misma un elemento insuficiente para cumplir tales fines.
Por estas razones no solo se debe resaltar la posición que ocupa la Constitución en un Estado de Derechos en cuanto al ordenamiento jurídico, sino su medida de intervención en el Derecho a través de su contenido, particularmente mediante sus principios, cuestión que, en palabras de Santiago Nino constituyen “mandatos de optimización y maximización”[1] que han sido generosos en distintas ramas del Derecho; razón por la cual, no se podría excluir su importancia e influencia en el Derecho Administrativo.
¿Un Derecho Administrativo constitucionalizado?
Hoy en día son varios los ordenamientos jurídicos que van más allá de un orden infraconstitucional, tratando de plasmar ciertas instituciones y regulaciones jurídicas del Derecho Administrativo en el orden constitucional, otorgando a estas un rango de derecho fundamental hacia los ciudadanos, lo que conforme al pensamiento de Ricardo Guastini se conoce como la “constitucionalización del Derecho”[2] potenciando los cargos del Derecho Administrativo en la investidura constitucional a favor de los derechos de los administrados.
Es por esto que con la denominada constitucionalización del Derecho no solo se hace referencia a las bases constitucionales de la función pública acorde al Derecho Administrativo, sino que va orientada a la protección constitucional de la expresión de la voluntad administrativa; es decir, actos administrativos, hechos administrativos, contratos administrativos y toda actividad, procedimiento y responsabilidad administrativa y las consecuencias que estas expresiones pueden causar a los administrados.
Como se ha estudiado en la Academia, la Administración Pública es responsable de garantizar los derechos ciudadanos con base en el principio de juridicidad, lo que conlleva a destacar que las actuaciones de la Administración Pública deben estar acordes al Derecho, así lo ha manifestado Marco Morales Tobar indicando que: “La función administrativa ya no debe estar predispuesta únicamente al derecho positivado, sino al Derecho en su conjunto”[3]
Para llevar a cabo dicho cometido a la Administración se le ha dotado de un principio fundamental denominado el principio de autotutela administrativa lo que supone la imposición de sus decisiones sin recurrir a los Tribunales o Cortes de Justicia, siempre que se encuentren enmarcadas dentro de la dimensión del Derecho; empero, aquello no sucede, por lo que actualmente, para garantizar sus actuaciones al correcto sometimiento al Derecho, se ha de recurrir a principios de orden constitucional para garantizar los derechos de los ciudadanos.
Dicho entonces, es momento de destacar la existencia de un desplazamiento de los principios constitucionales en el Derecho Administrativo y la importancia y relación que tiene este salto de carácter cualitativo en beneficio de garantizar los derechos fundamentales. Para esta tarea se debe identificar los principios constitucionales consagrados en la Constitución del Ecuador que aterrizan inexorablemente en materia de Derecho Administrativo.
Principio de fuerza normativa en el Derecho Administrativo
Como ya se ha descrito en líneas anteriores, en un Estado Constitucional de Derechos como lo es el Ecuador, no influye la ley como único mecanismo interviniente en el Derecho, sino que actúa en conjunto con los mandatos constitucionales. Es aquí en donde es indispensable mencionar la influencia de los principios constitucionales en el Derecho Administrativo que son el cimiento, la estructura y el soporte dentro de la actividad administrativa acorde a sus finalidades, las cuales valga recordar, son garantizar los derechos de los ciudadanos y erigirse como un límite al ejercicio del poder. En este punto es prudente citar al maestro Eduardo García De Enterría, quien indica que los derechos fundamentales comprenden un límite de la discrecionalidad debido a que son “principios constitucionalmente consagrados como base entera de la organización comunitaria y del orden jurídico”[4] a este argumento también se lo debe entender respecto a que las normas que establecen derechos generalmente suelen expresarse en forma de principios, lo que hace de los principios constitucionales postulados de carácter vinculante en el ordenamiento jurídico.
Resulta evidente que la expansión de matices constitucionales hacia el Derecho Administrativo no es reciente; a lo largo de la historia se dieron diversos acontecimientos tales como la Revolución Francesa que dio paso a la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano en 1789; y, la Declaración Universal de los Derechos Humanos en el año de 1948, luego de la segunda guerra mundial, hechos que son citados en la historia y en el estudio del Derecho por haber marcado no solo una transformación social, sino también la expansión del respeto hacia los derechos fundamentales frente a la actividad administrativa, lo que significó en la sociedad una readaptación de la aplicación de la ley.
Dentro del texto constitucional se describen una serie de principios que se relacionan con el Derecho Administrativo; sin embargo, para efectos del presente trabajo se abordará uno en especial, la fuerza normativa de la Constitución. Para Konrad Hesse la fuerza normativa de la Constitución es: “el instituto dinamizador de fortalecimiento de los derechos fundamentales y de la transformación jurídica de la Constitución en una norma exigible judicialmente de su cumplimiento”[5] lo cual supone que todo el ordenamiento jurídico se encuentra enmarcado en la Constitución, obligando el respeto de la misma a toda la Administración Pública y sobre todas las normas administrativas que utiliza a fin de garantizar los derechos fundamentales.
Dicho principio se encuentra consagrado en la Constitución 2008 en su artículo 424 que indica: “La Constitución es la norma suprema y prevalece sobre cualquier otra del ordenamiento jurídico. Las normas y los actos del poder público deberán mantener conformidad con las disposiciones constitucionales; en caso contrario carecerán de eficacia jurídica. (…)”[6] de igual modo el artículo 11, número 3 de la Carta Fundamental consagra: “Los derechos y garantías establecidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales de derechos humanos serán de directa e inmediata aplicación por y ante cualquier servidora o servidor público, administrativo o judicial, de oficio o a petición de parte. (…)”[7] De lo que se deriva del texto constitucional es importante destacar que el ordenamiento jurídico, particularmente las normas de carácter administrativo, se fusionan con el texto constitucional para cumplir sus fines y garantizar los derechos de las personas, lo que para Martín Ibler sería “la norma administrativa como una concretización de la Constitución.”[8]
Esta fuerza normativa corresponde a un principio macro que compone una variable de principios para su ejercicio, así se ha indicado entre ellos los principios de legalidad, ponderación, motivación, seguridad jurídica, debido proceso y jurisprudencia vinculante, los cuales se encuentran revestidos de un blindaje constitucional y conforme a estos principios constitucionales – administrativos se busca garantizar los fines del Derecho Administrativo, así como también una correcta actuación de la Administración Pública actuando con un verdadero servicio a la colectividad.
De esta forma hay que apreciar el sentido y alcance de la Constitución en el Derecho Administrativo desde una interpretación constitucional, tarea que no únicamente le pertenece a la Corte Constitucional como máximo organismo de justicia constitucional en el país, sino que es también deber de toda autoridad pública; misión que a criterio del profesor Agustín Grijalva Jiménez corresponde a “un marco axiológico permanente y dinámico para garantizar los actos y normas por parte de múltiples operadores jurídicos”[9] argumento que es ratificado por Peter Häberle al mencionar que “en los procesos de interpretación constitucional están incluidos todos los órganos del Estado, poderes públicos y ciudadanos.”[10]
Este análisis finalmente recae en los esfuerzos que la Administración Pública no solo debe realizar desde el marco de legalidad contenido en las normas administrativas para garantizar los derechos de las personas, sino que este objetivo lo debe materializar sin dejar atrás el principio de fuerza normativa consagrado en la Constitución, en este punto es preciso indicar lo mencionado por Konrad Hesse: “las leyes emanadas bajo la vigencia de la ley fundamental deben ser interpretadas en consonancia con la Constitución”[11] para de esta manera despojarse de un cotidiano empoderamiento del Derecho Administrativo y comenzar a aplicar sus objetivos desde la fuente constitucional.
Conclusiones
De las consideraciones expuestas se rescata la importancia de la dimensión constitucional dentro del Derecho Administrativo. En la actualidad es vital adecuar los fines del Derecho Administrativo y de la Administración Pública a la realidad constitucional, tarea que exige un cumplimiento cabal y obligatorio, sin apegos innecesarios para conservar radicalmente instituciones, conceptos y fines de la forma clásica del Derecho Administrativo, cargos que hoy en día deben canalizarse no solo mediante un bloque de legalidad, sino más aun de constitucionalidad y desde un control de convencionalidad.
La influencia del principio de fuerza normativa que irradia desde el marco constitucional ecuatoriano hacia el Derecho Administrativo es trascendental, debido a que configura un Derecho Administrativo democrático, con visión al respeto y vigencia de los derechos fundamentales, lo que permite rediseñar aquellas potestades y prerrogativas de la Administración Pública, las cuales actualmente, en muchas ocasiones, no guardan armonía con la Constitución de la República.
La interpretación constitucional que se realiza dentro del Derecho Administrativo por parte de varios agentes, debe ser orientada a la real vigencia de los derechos fundamentales, interpretación que, como ya se ha dejado en claro, no le corresponde únicamente a la Corte Constitucional del Ecuador, sino que se distribuye entre distintos sujetos, sin excluir a la Administración Pública; no obstante, es preciso indicar que este argumento no puede ser entendido como una atribución que se le otorga a un órgano de la Administración para que se pronuncie sobre cuestiones que solamente le competen a la Corte Constitucional, como la vulneración de derechos constitucionales en actos administrativos o manifestarse sobre su inconstitucionalidad, ya que estas son atribuciones taxativas que le competen a la máxima instancia de justicia constitucional.
Bibliografía
Ecuador. «Constitución de la República del Ecuador.» 2008.
García De Enterría, Eduardo. Demoracia, Jueces y Control de la Administración. Madrid: Thomson-Civitas, 2005.
Grijalva Jiménez, Agustín. La Nueva Constitución del Ecuador: Estado, Derechos e Instituciones. Quito: Corporación Editora Nacional, 2009.
Guastini, Ricardo. Estudios de Teoría Constitucional . México D.F.: Distribuciones Fontamara, 2003.
Häberle, Peter. El Estado Constitucional. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú , 2003.
Hesse, Konrad. Escritos Constitucionales . Madrid: CEC, 1983.
—. Escritos de Derecho Constitucional . Madrid : Centro de Estudios Constitucionales , 1992.
Ibler, Martín. Derecho Administrativo como Derecho Constitucional concretizado. Respublica 2, 2010.
Morales Tobar, Marco. Acción de Habeas Data en Viabilidad de las Garantías Jurisdiccionales. Quito: Corporación de Estudios y Publicaciones, 2012.
Nino, Carlos Santiago. Introducción en Ética y Derechos Humanos . Buenos Aires : Astreza, 2005.
[1] Carlos Santiago Nino, Introducción en Ética y Derechos Humanos, (Buenos Aires: Astreza, 2005), 1-7
[2] Ricardo Guastini, Estudios de Teoría Constitucional, (México D.F.: Distribuciones Fontamara, 2003), 153-183
[3] Marco Morales Tobar, Acción de Habeas Data en Viabilidad de las Garantías Jurisdiccionales, (Quito: Corporación de Estudios y Publicaciones, 2012), 197-198
[4] Eduardo García De Enterría, Democracia, Jueces y Control de la Administración, (Madrid: Thomson-Civitas, 2005), 48
[5] Konrad Hesse, Escritos Constitucionales, (Madrid: CEC, 1983), 59-84
[6] Ecuador. Constitución de la República del Ecuador, Registro Oficial 449, 20 de octubre de 2008, art. 424.
[7] Íbid., art. 11.
[8] Martín Ibler, Derecho Administrativo como Derecho Constitucional concretizado, (Respublica 2, 2010), 59-84
[9] Agustín Grijalva Jiménez, La Nueva Constitución del Ecuador: Estado, Derechos e Instituciones, (Quito: Corporación Editora Nacional, 2009), 273
[10] Peter Häberle, El Estado Constitucional, (Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú, 2003), 150
[11] Konrad Hesse, Escritos Constitucionales, (Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1992), 51