Autor: Ab. Andrés Moreta

¿Qué son los órganos administrativos?

El Código Orgánico Administrativo (COA) define al órgano como “la unidad básica de organización de las administraciones públicas” (Art. 49 COA) que se concatena al definir a una entidad pública (o administración pública), como “el conjunto de órganos administrativos con una única misión institucional.” (Art. 50 COA).

Así, se parte de la idea que la administración pública al ser una ficción jurídica no puede sino actuar a través de personas físicas que la representen (aunque este no sea el término más acertado según explico más adelante). Con acierto dice el COA que las competencias de los órganos las ejercen los servidores públicos y CARRÉ DE MALBERG citado por Efraín PÉREZ define al órgano como: “los hombres que, sea individual o corporativamente, están habilitados por la Constitución para querer en nombre de la colectividad y cuya voluntad vale, por medio de esa habilitación estatutaria, como la voluntad legal de la colectividad.”[1]

Señalaba que el uso del término representar es impreciso porque justamente es la crítica que recibió aquella teoría de la representación por cuanto no se tratan de dos voluntades (representante y representado) sino más bien de una sola y, parece más preciso considerar que cada administración pública es una “persona” y como tal esta compuesta de órganos que cumplen una función única (Art. 52 COA)[2] tal como sucede en el cuerpo humano de una persona física.

¿Cuál es la utilidad de la teoría del órgano?

La teoría del órgano tiene como primera función la imputabilidad de las decisiones de los órganos a la persona jurídica a la cual pertenecen. Así, regresando a la analogía con el cuerpo humano, aunque Juan suscriba un contrato con su mano (órgano) aquello no implica que el contratista sea la mano de Juan, sino él. Evidentemente, Juan no es siempre un servidor público sino que también tiene su vida privada, por lo que estar en funciones o en ejercicio del cargo es indispensable para considerar que ha actuado el órgano administrativo y no el servidor público en su esfera particular, como sería cuando adquiere sus propiedades, ejerce su libertad de expresión en una esfera ajena a sus funciones, o hasta cuando celebra su matrimonio, por ser extremos en la ejemplificación.

No es indispensable la legitimidad o ilegitimidad de las actuaciones, pues en esa virtud el artículo 11 de la Constitución de la República parece resguardar esta propiedad de la teoría del órgano (la imputación) sin hacer distinción, y más bien resguardando el derecho a repetir en caso de la actuación ilegítima:

El Estado, sus delegatarios, concesionarios y toda persona que actúe en ejercicio de una potestad pública, estarán obligados a reparar las violaciones a los derechos de los particulares por la falta o deficiencia en la prestación de los servicios públicos, o por las acciones u omisiones de sus funcionarias y funcionarios, y empleadas y empleados públicos en el desempeño de sus cargos. (Art. 11.9 CRE)

Advierte Efraín PÉREZ[3] que de esta disposición se desprende que no todo servidor público tiene calidad de órgano administrativo, y en la misma línea se pronuncia David BLANQUER para quien “esa calificación sólo corresponde a los que tienen atribuido el ejercicio de funciones y potestades con eficacia jurídica “ad extra” o frente a terceros.”[4] Así, por ejemplo los conductores o secretarias administrativas de una entidad aunque son servidores públicos no tendrían la calidad de órganos administrativos.

Es meritorio, distinguir aquello que llamamos la actividad formal de la administración, de aquella a la que llamamos actividad material y se reduce a las actuaciones o hechos administrativos.[5] Pues la primera está reservada a los órganos administrativos, en cambio la actividad material sí puede ser ejercida tanto por ellos como por las simples unidades administrativas que no tienen esta categoría. Así por ejemplo encontramos el trabajo de los bomberos, policías, etc.[6]

En todo caso esta actividad material también es imputable a la administración a la que pertenecen estos servidores públicos.

En segundo lugar, la teoría del órgano permite la permanencia de las decisiones o la continuidad de los procesos independientemente del servidor público que ostente determinado puesto; ya que es irrelevante la persona física, sino que la competencia se radica en el órgano. Dice Andrés MORETA que “Al separar a la persona que ejerce dicha dignidad del órgano administrativo, no se sujeta el funcionamiento de la administración pública a los funcionarios que son pasajeros, mientras ella (la administración pública) es permanente.[7]”

Finalmente, la teoría del órgano y como una consecuencia de la primera característica (la imputabilidad) provoca que la responsabilidad de los servidores públicos tenga matices. Tratándose de responsabilidad patrimonial la misma es indirecta, es decir, solo se puede accionar en contra del servidor público si se ha declarado su dolo o culpa grave y procede un juicio de repetición; por su parte, la responsabilidad disciplinaria sí es directa, y en el caso de la responsabilidad penal es directa pero también puede resultar indirecta (como sucede en la responsabilidad civil subsidiaria de la Administración Pública, derivada de la comisión de un delito por una autoridad o servidor público[8]), como el asesinato que comete un policía con el arma de servicio.

Clases de órganos administrativos

Los órganos administrativos pueden clasificarse según los siguientes criterios:

• Territorio (centrales y desconcentrados)
• Función (ejecutivos, consultivos y de control)
• Composición (unipersonales y colegiados)

En cuanto al territorio las administraciones centrales pueden desconcentrarse “…bajo el criterio de distribución objetiva de funciones, privilegia la delegación de la repartición de funciones entre los órganos de una misma administración pública, para descongestionar y acercar las administraciones a las personas.” (Art. 7 COA)

En cuanto a la función Roberto DROMI nos recuerda que puede ser activa, consultiva o de control.

a) Activa. – Es la actividad decisoria, resolutoria, ejecutiva, directiva u operativa de la Administración, también llamada función administrativa propiamente dicha. (…)

b) Consultiva. – Es la actividad administrativa desplegada por órganos competentes que, por medio de dictámenes, informes, opiniones y pareceres técnico-jurídicos, asesoran a los órganos que ejercen la función administrativa activa, facilitándoles elementos de juicio para la preparación y formación de la voluntad administrativa. (…)

c) De Control. – (…) Aquella que tiene por objeto verificar la legalidad de la actividad administrativa.[9]

Dice David BLANQUER que: “Aunque la regla no es uniforme, en líneas generales los órganos ejecutivos tienden a ser unipersonales (para facilitar una actuación expeditiva), y los órganos consultivos suelen ser órganos colegiados (para potenciar la deliberación y el intercambio de argumentos).”[10]

Así en cuanto a su composición los órganos pueden ser unipersonales o colegiados. Particular relevancia tiene el tema que no toda organización plural tiene la categoría de órgano administrativo sino aquellos que tienen competencia “…decisoria, de control de otros órganos, o aquellos que emiten informes preceptivos; los demás son «grupos o comisiones de trabajo».[11]” Justamente el COA regula de forma subsidiaria el régimen jurídico de dichos órganos administrativos colegiados, advirtiendo entonces que el contravenir las reglas para la formación de su voluntad anula la decisión, pues la misma no se ha conformado, por ejemplo por faltar el quórum, la convocatoria, los votos, etc.

Bibliografía

• Blanquer, David, Introducción al Derecho Administrativo, Teoría y 100 Casos Prácticos, 4°Ed, Tirant lo Blanch, Valencia, 2018.
• Carré de Malberg R, Contribution a la Theoríe General de L’Etat, Sirey, Paris, 1920 (Reimpresión del CNRS, París, 1962)
• Dromi, Roberto, Derecho Administrativo, 7° Edición, Editorial Ciudad Argentina, Buenos Aires 1998.
• Moreta, Andrés, Procedimiento Administrativo y Sancionador en el COA, Tendencia Legal, Quito, 2019.
• Pérez, Efraín, Derecho Administrativo, quinta edición, Corporación de Estudios y Publicaciones, Quito, 2021.

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[1] Carré de Malberg R, Contribution a la Theoríe General de L’Etat, Sirey, Paris, 1920 (Reimpresión del CNRS, París, 1962) t. II. Pág. 286 en Pérez, Efraín, Derecho Administrativo, quinta edición, Corporación de Estudios y Publicaciones, Quito, 2021, Vol. I., Pág. 114.

[2] Dice Andrés Moreta que la prohibición de la duplicación de competencias tiene por objeto evitar los conflictos de competencias y optimizar los recursos del Estado en Moreta, Andrés, Procedimiento Administrativo y Sancionador en el COA, Tendencia Legal, Quito, 2019, Pág. 26.

[3] Pérez, Efraín, Ob. Cit. 2021. Vol. I., Pág. 116.

[4] Blanquer, David, Introducción al Derecho Administrativo, Teoría y 100 Casos Prácticos, 4°Ed, Tirant lo Blanch, Valencia, 2018, Pág. 127.

[5] Art. 127.- Hecho administrativo. Es toda actividad material, traducida en operaciones técnicas o actuaciones físicas, ejecutadas en ejercicio de la función administrativa, productora de efectos jurídicos directos o indirectos, sea que exista o no un acto administrativo previo.

[6] Blanquer, David, Ob. Cit. 2018, Pág. 129.

[7] Moreta, Andrés, Procedimiento Administrativo y Sancionador en el COA, Tendencia Legal, Quito, 2019, Pág. 25.

[8] Ídem. Pág. 130.

[9] Dromi, Roberto, Derecho Administrativo, 7° Edición, Editorial Ciudad Argentina, Buenos Aires 1998, Pág. 164-175.

[10] Blanquer, David, Introducción al Derecho Administrativo, Teoría y 100 Casos Prácticos, 4°Ed, Tirant lo Blanch, Valencia, 2018, Pág. 131.

[11] Idém.