LA INTERPRETACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN
¿ANÁLISIS DE PRINCIPIOS O DE NORMAS?
Por: Dr. Carlos Polit
Contralor General del Estado
Uno de los elementos fundamentales del constitucionalismo moderno, es sin duda la definición de los métodos de interpretación de las normas constitucionales; y, muy ligado con aquello, definir los controles para garantizar la efectiva supremacía de los preceptos constitucionales y su aplicación directa.
Sin duda, los problemas de aplicabilidad o falta de aplicación de los preceptos fundamentales de la norma suprema, se generan no tanto por el desconocimiento de las normas constitucionales, sino por la dificultad de interpretar aquellas de una manera sistemática y concordante, ya por la inexistencia de tales normas de interpretación o, a su vez, por la dificultad de aquellas. De hecho, poco ha variado el concepto de constitución – desde las primarias constituciones modernas derivadas de las revoluciones liberales en Francia y en los Estados Unidos de América, incluso tampoco ha variado significativamente desde las primeras e incipientes cartas de la edad media-, por tanto la problemática no radica allí, mas no podemos decir lo mismo, respecto de la evolución del Estado que, desde el antiguo concepto feudal hasta el moderno estado de derecho, ha tenido sin duda una evolución gigantesca.
Resulta por tanto necesario entender el porqué y el cómo debe interpretarse el texto constitucional, que como refiere Carnota, comprende ?ni más ni menos que atribuir, asignar o desentrañar significados. Se trata de una labor de descodificación, en cuanto se intenta averiguar qué quiso decir el legislador constitucional?.[1]
La interpretación constitucional:
Desde luego, la interpretación constitucional va más allá del simple desentrañar gramatical de la norma, y comprende sin duda la determinación no solo del alcance de la terminología empleada por el legislador constituyente, en una norma en particular; sino también, el llegar, a ciencia cierta, a dilucidar su alcance y sentido específico en un caso en concreto, es decir, ir más allá del análisis de las palabras empleadas en la redacción de la norma constitucional.
Por tanto, el empleo del método semántico que recoge nuestra Constitución en su artículo cuatrocientos veinte y siete, cuando señala: ?Las normas constitucionales se interpretarán por el tenor literal que más se ajuste a la Constitución en su integralidad?[2], no es sino un punto de partida, jamás un fin en sí mismo. En el mismo sentido de la citada norma constitucional, el Art. 18 numeral primero del Código Civil, señala que cuando el sentido de la ley es claro, no se desatenderá su tenor literal, a pretexto de consultar su espíritu.
Sin embargo, y a diferencia de lo que sucede en la interpretación de una disposición de rango legal o reglamentario, cuando se trata de la Constitución, independientemente del método escogido y de quien lo aplique, no se trata simple y llanamente de resolver su aplicabilidad dentro de un litigio particular, sino sobre todo de ?definir un problema de puro derecho ?compatibilidad o incompatibilidad entre una norma constitucional y otra de grado inferior- para eliminarla del orden jurídico, decretando su inaplicabilidad absoluta, o inaplicarla en un caso concreto por esa razón?[3]. Allí surge precisamente la razón de ser del control de la constitucionalidad.
Ahora bien, ¿qué sentido tiene efectuar un análisis de este tipo, casi filosófico del derecho, en este caso, del derecho constitucional, en lugar de aplicar y entender la norma de conformidad con la regla aplicable para cualquier enunciado jurídico?, ¿cuál es el objeto de dicho control?
Aun cuando la respuesta pareciese obvia, no lo es, una norma de rango constitucional, no es un simple precepto jurídico, sino que es una concepto de base, es decir, aquel sobre el cual se asienta toda la estructura jurídica de un sistema de derecho; y, por tanto, al igual que cualquier cimiento de una obra física, no debe quedarle duda a nadie sobre cuál es su objeto, a efecto de que justamente se garantice la supremacía de la misma; de manera que, las normas de rango inferior que se aparten de dicha base, sean expulsadas del ordenamiento a través de los métodos previstos para el efecto en la propia constitución, es decir, con el fin de entender y garantizar ??el sentido que más favorezca a la plena vigencia de los derechos y que mejor respete la voluntad del constituyente, y de acuerdo con los principios generales de la interpretación constitucional.?[4]
La interpretación de la Constitución, debe ir por tanto más allá de la sola interpretación gramatical, vinculando de forma sistemática aquella, no solo con la norma examinada, sino en el contexto del texto constitucional.
Los principios y las reglas:
Así las cosas y partiendo de un punto simple del razonamiento jurídico, a manera de ejemplo, resulta imprescindible arrancar del análisis -aun cuando muy breve-, de las diferencias entre los principios y las reglas que puede recoger una norma de rango constitucional. Partamos para ello de lo que dispone el artículo 277 de la Constitución, en relación con la Administración Pública. Tal norma expresa: ?Las instituciones del Estado, sus organismos, dependencias, las servidoras y los servidores públicos y las personas que actúan en virtud de una potestad estatal ejercerán solamente las competencias y facultades que les sean atribuidas en la Constitución y en la Ley. Tendrán el deber de coordinar acciones para el cumplimiento de sus fines y hacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos reconocidos en la Constitución.?[5]
¿Cuáles son los principios que recoge dicha norma?: Sin duda, uno de ellos, quizá el principal, es el de que las conductas de los servidores públicos son regladas. Por su parte, contrastada con el principio referido, la norma del ejemplo -ya como regla-, dispone que quienes actúen en virtud de una potestad estatal ejercerán solamente las competencias previstas en normas constitucionales y legales; a diferencia de un privado que, actuando en tal ámbito, puede en general hacer todo excepto lo que esté expresamente prohibido.
En tal sentido, los principios pueden ser menos y a la vez más que las reglas, según el razonamiento jurídico que se emplee. Al respecto, y para tratar se sintetizar el problema de la interpretación, vale citar a Atienza, quien describe en resumen el problema planteado, de la siguiente manera: ??Ciñéndonos a su aspecto normativo, puede decirse que el papel de los principios contrasta con el de las reglas en cuanto a que, desde una cierta perspectiva, su contribución a la argumentación ?por tanto a la interpretación- es más modesta, mientras que, vistas las cosas desde otro punto de vista, cabría decir que los principios superan a las reglas?.[6]. Lo entrelineado es mío.
Siguiendo con la línea del autor citado y del ejemplo propuesto, en el caso de los principios, -en la especie el de que la conducta del servidor público es reglada-, tiene de inicio un menor valor que el de la norma constitucional referida, en tanto y en cuanto ésta última ?la norma-, al momento de adoptar una acción ?por ejemplo, decidir el inicio de un recurso en contra de un acto administrativo de un funcionario público-, limita el tiempo de decisión con respecto a la vía de reclamo, que se reduciría, por tanto, al análisis únicamente de la aplicabilidad o no de aquella al caso concreto; pero, por otra parte, justamente la ventaja antes citada inherente a la norma, produce desde otro punto de vista, a su vez un efecto de inferioridad con relación al principio; ya que, al ser éstos últimos generales, son aplicables a un mayor rango de situaciones distintas, las que no necesariamente van a encajar en una sola norma.
Siguiendo en el caso concreto, y a manera de ejemplo para comprender lo antes expuesto, tenemos que el principio enunciado ? la conducta del servidor público es reglada-, encaja con la norma constitucional que prevé que, así mismo a manera de ejemplo, compete a la Contraloría General del Estado, entre otras, ?Determinar responsabilidades administrativas y civiles culposas e indicios de responsabilidad penal?[7]; dicho principio encaja así mismo con otras normas aplicables a diferentes funcionarios o entidades públicas, tales como las siguientes: a) ?La representación judicial del Estado?[8] corresponde al Procurador General del Estado; b) Compete a la Corte Constitucional ?Conocer y resolver las acciones públicas de inconstitucionalidad, por el fondo o por la forma, contra actos de carácter general emitidos por órganos y autoridades del Estado?, según lo consagra el numeral segundo del artículo 436 de la Constitución; o, c) El defensor del pueblo será el encargado de ?Ejercer y promover la vigilancia del debido proceso, y prevenir, e impedir de inmediato la tortura, el trato cruel, inhumano y degradante??[9], entre muchas otras que podrían citarse.
¿Qué tienen en común aquellas normas, que atribuyen cada una a distintos funcionarios públicos, en el ámbito de las competencias de cada uno de ellos, posibilidades de actuación? pues que todas parten, o a todas se aplica, el principio general citado a manera de ejemplo, antes referido. Por tanto, en tal caso. el principio prevalece sobre la norma en tanto y en cuanto por sí mismo, se basta para servir como base argumentativa a esos casos y a muchos otros que podrían presentarse; más en el caso de las normas, aquellas no son sino aplicables a cada caso en concreto; y, por tanto, no podría pretenderse que el Contralor General del Estado ejerza la representación judicial del Estado, como de hecho varias veces se ha pretendido, al exigirse que la Contraloría General del Estado se presente, por ejemplo, como acusadora particular en los casos penales en los que se discute la existencia o no de un eventual delito contra el Estado, cuando tal atribución compete, por su propia naturaleza bien al mismo Procurador General del Estado, o bien a los representantes legales de las entidades públicas cuando están tienen personería jurídica.
El análisis efectuado a guisa de ejemplo nos revela que la interpretación de la Constitución, es sin duda una operación compleja que, como afirma García Amado, ?partiendo de las palabras de los enunciados legales, pero sin quedarse en ellos, capta, explícita y concreta el alcance del valor que a través del enunciado?[10] constitucional se prevé, como garantía de su propia vigencia.
No puede por tanto la interpretación de las normas constitucionales basarse solamente en un método previsto, a veces por la propia norma ?método semántico, en el caso de nuestra norma-, sino que deber corresponder a un ejercicio de reflexión jurídica ardua, sopesando los principios con el texto; y, adicionalmente a ello, con el contexto constitucional del cual forma parte la norma, aspecto que bajo ninguna consideración puede ser dejado de lado.
En efecto, e igualmente a manera de ejemplo citemos un caso para una mejor comprensión de lo expuesto: si bien la norma prevista en el numeral 9no., del artículo 19 de la codificación de la Constitución del Ecuador, publicada en el Registro Oficial No. 763 del 12 de junio de 1984, que preveía ?El derecho a transitar libremente por el territorio nacional y escoger su residencia. Los ecuatorianos gozan de libertad para entrar y salir del Ecuador. En cuanto a los extranjeros se estará a lo dispuesto en la ley.?[11]; consagra en lo básico el mismo principio que la actual norma suprema en su artículo 66, numeral 14, cuando dispone: ?El derecho a transitar libremente por el territorio nacional y a escoger su residencia, así como a entrar y salir libremente del país, cuyo ejercicio se regulará de acuerdo con la ley. La prohibición de salir del país sólo podrá ser ordenada por juez competente. Las personas extranjeras no podrán ser devueltas o expulsadas a un país donde su vida, libertad, seguridad o integridad o la de sus familiares peligren por causa de su étnia, religión, nacionalidad, ideología, pertenencia a determinado grupo social, o por sus opiniones políticas. Se prohíbe la expulsión de colectivos de extranjeros. Los procesos migratorios deberán ser singularizados.?[12], no puede la interpretación de la norma actualmente en vigencia limitarse a la simple lectura de aquella; que si bien es más completa y precisa que la de la codificación del año 2004, es más importante no tanto por el complemento en ella escrito, sino ante todo por los demás principios que orientan al cuerpo constitucional, partiendo de aquel recogido por el actual artículo 1, que señala que el Ecuador es un estado constitucional de derechos y justicia. A diferencia de aquel, el previsto en el mismo artículo primero, pero de la norma del año 1984, consagraba tan solo que: ?El Ecuador es un Estado soberano, independiente, democrático y unitario. Su gobierno es republicano, presidencial, electivo, representativo, responsable y alternativo.?.[13] La diferencia por tanto es radical.
Conclusión:
A manera de conclusión de este breve análisis entre los principios y las normas constitucionales, como parte de la interpretación constitucional, es claro que ésta -la interpretación de la norma constitucional- requiere un análisis de unos y otros ?principios y normas-, pero no aisladamente sino en el contexto del cuerpo constitucional del que forman parte, con el fin de procurar una correcta interpretación que, en definitiva, vigorice el texto, refuerce su sentido y se encarne en la sociedad; en caso contrario, si bien los principios permanecerán, la norma que los viabiliza se tornará inaplicable. Allí radica la importancia de una correcta interpretación de la norma, la que si bien como análisis reflexivo es enriquecedora, no surtiría efecto sino con un fuerte control de la constitucionalidad.
[1]CARNOTA, Walter F., Derecho Constitucional, Edit. La Ley., Bs. As., 2008, pág. 33
[2]Constitución de la República del Ecuador, Registro Oficial No. 449 de 20 de octubre de 2008, Editora Nacional, Quito, pág. 71
[3]SÁCHICA, Luis Carlos., Derecho Constitucional General., página 48., Edit. Témis, 4ta. Edición., Bogotá., 1999
[4]Constitución de la República del Ecuador, Cit., pág. 71
[5]Constitución de la República del Ecuador, Cit., pág. 44.
[6]ATIENZA, Manuel y Otro, Las piezas del Derecho. Teoría de los enunciados jurídicos. Editorial Ariel, página 44, Barcelona, 2004.
[7]Constitución de la República del Ecuador, Cit., pág. 42, artículo 212 numeral 2do.
[8]Constitución de la República del Ecuador, Cit., pág. 45, artículo 237 numeral 1ro.
[9]Constitución de la República del Ecuador, Cit., pág. 43, artículo 251 numeral 4to.
[10]GARCÍA MERINO, Fabiola y GÓMEZ SÁNCHEZ, Francisco., Ob. Cit., página 18.
[11]Codificación de la Constitución Política de la República del Ecuador, Registro Oficial No. 763 de 12 de junio de 1984, página 3.
[12]Constitución de la República del Ecuador, Cit., pág. 19, artículo 66 numeral 14to.
[13]Codificación de la Constitución Política de la República del Ecuador 1984, Ob. Cit., página 1