Autor: Ab. José Sebastián Cornejo Aguiar.[1]
Caducidad
La caducidad para Roberto Dromi, es: “[…] un modo de extinción del acto administrativo en razón del incumplimiento por el interesado de las obligaciones que aquél le impone. […] Evidenciado que la posibilidad de declarar la caducidad es una competencia otorgada por la ley a la Administración Pública, para extinguir unilateralmente un acto administrativo […]”
Es decir la caducidad administrativa hace alusión, a un modo de extinción anormal de los actos administrativos en razón del transcurso de un determinado tiempo en el cual se ha configurado la inacción por parte de la administración pública.
En este sentido, se entiende por caducidad administrativa la extinción de ciertas situaciones activas que están acompañadas de la necesidad de cumplir con determinados deberes, cargas o modalidades, tanto así que en la caducidad administrativa no existe ilegalidad o vicio alguno en el acto administrativo, que habiliten a la Administración del Estado para volver sobre sus actos, sino que simplemente ocurre una circunstancia de hecho a la que el ordenamiento jurídico le atribuye el efecto de generar la extinción del acto administrativo.[1]
Lo cual provoca en palabras de Madariaga, que se entienda a la caducidad como: “[…] una sanción impuesta por el orden jurídico en vistas de resguardar el interés general de la colectividad, que sin lugar a dudas se encuentra comprometido en la ejecución de las actuaciones admitidas y facilitadas por un acto administrativo de efectos individuales. Si el titular de estas facultades no las ejerce dentro del tiempo previsto, debe la administración velar porque otro interesado pueda desarrollar la misma actividad lícita, en las mismas condiciones y con acceso a los mismos bienes de carácter público, generalmente escasos.”[2]
Dando como resultado que la caducidad sea una institución de difícil construcción en base de las similitudes y diferencias con otras figuras extintivas que utiliza la Administración del Estado, la misma que en este Código Orgánico Administrativo trae varios inconvenientes en razón de que el procedimiento administrativo sancionador caducará en el plazo previsto por este código, o al menos eso es lo que manifiesta el primer inciso del artículo 244, sin darse cuenta que existen varios plazos para la caducidad como son:
- Caducidad en Revisión de Oficio: El artículo 132 del Código Orgánico Administrativo, determina que en el transcurso del plazo de dos meses desde el día siguiente al inicio del procedimiento de revisión de oficio sin dictarse acto administrativo, produce la caducidad del procedimiento.
- Caducidad en Actuaciones Previas: El artículo 179 del Código Orgánico Administrativo, determina que una vez iniciadas las actuaciones previas sobre algún asunto determinado, la decisión de inicio del procedimiento administrativo se notificará a la persona interesada en el plazo de seis meses contados desde el acto administrativo con el que se ordenan las actuaciones previas, a cuyo término caduca el ejercicio de la potestad pública sancionadora, determinadora o cualquier otra, de carácter gravoso. La declaración de caducidad puede ser obtenida en vía administrativa o mediante procedimiento sumario.
- Caducidad por falta de resolución en procedimientos de oficio: El artículo 208 del Código Orgánico Administrativo, determina que en el caso de procedimientos de oficio de los que pueda derivarse el reconocimiento o, en su caso, la Constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hayan comparecido deben entender estimadas sus pretensiones, por silencio administrativo. En los procedimientos en que la administración pública ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se produce la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, evidenciando que conforme el artículo 207 del referido cuerpo legal determina que los reclamos, solicitudes o pedidos dirigidos a las administraciones públicas deberán ser resueltos en el término de treinta días, plazo el cual estaría sujeto la caducidad por falta de resolución en procedimientos de oficio.
- Caducidad del procedimiento de oficio: El artículo 213 del Código Orgánico Administrativo, determina que cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio se entienden caducados y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de la persona interesada o de oficio, en dos meses contados a partir de la expiración del plazo máximo para dictar el acto administrativo.
Lo cual nos permite evidenciar que el tema de caducidades en el Código Orgánico Administrativo se encuentra totalmente disperso, lo cual si no se efectúa una lectura a profundidad del texto normativo antes referido puede generar confusión.
Sin embargo como ya se ha manifestado la caducidad es un hecho jurídico procesal que se produce por la mera inactividad negligente de las partes dentro de los plazos previstos por la ley, originando la finalización anormal del proceso. Por consiguiente, cabe concluir, como regla general, que la caducidad sucede en el proceso administrativo como consecuencia de una paralización del procedimiento imputable al demandante, en donde dicha paralización le debe ser imputable al menos a título de culpa y nunca en los supuestos de fuerza mayor, ni por causas independientes de la voluntad de los litigantes dentro de las cuales hay que entender incluidas las dilaciones indebidas, provocadas por inusual funcionamiento anormal de la justicia.
En tal sentido de operar cualquiera de los presupuestos antes enunciados en los cuales opera la caducidad, el órgano competente emitirá, a solicitud del inculpado una certificación en la que conste que ha caducado el procedimiento y se ha procedido al archivo de las actuaciones, dejando constancia que si la administración se niega a emitir la correspondiente declaración de caducidad, el inculpado la puede obtener mediante procedimiento sumario contemplado en el Código Orgánico General de Procesos.
Prescripción
Con respecto a la prescripción es imperante dejar en claro que la necesidad de la emisión del Código Orgánico Administrativo, tiene su razón de ser, debido a que el artículo 1 de la Constitución de la República del Ecuador consagra al Estado como constitucional de derechos y justicia, por lo que es necesario realizar cambios normativos que respondan a su espíritu, y más aun teniendo en cuenta que la administración pública constituye un servicio a la colectividad que se rige por los principios proclamados expresamente en el artículo 227 de la norma antes enunciada.
No obstante es entonces que dicho ejercicio de la función administrativa exige coordinar acciones para el cumplimiento de los fines de las instituciones del Estado sus organismos y dependencias para hacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos reconocidos en la Constitución de la República de acuerdo con el artículo 226, buscando además la profesionalización del servicio público, garantizada en el artículo 234 de la norma en mención, a través de la formación y capacitación continua, que sin lugar a dudas requiere instrumentos simplificados y de fácil aplicación, optando por la búsqueda de lograr la simplificación de los trámites que deben efectuar los ciudadanos ante las administraciones públicas con el fin de desarrollar actividades productivas y tornar eficientes los mismos.
Para lo cual a fin de garantizar esta simplificación y buscar un mejor desarrollo de actividades productivas a cada uno de los ciudadanos, el Código Orgánico Administrativo, ha previsto un sin número de principios, denotando que el objeto en si es el regular el ejercicio de la función administrativa de los organismos que conforman el sector público; entidades que integran el régimen autónomo descentralizado; organismos y entidades creados por la Constitución o la ley para el ejercicio de la potestad estatal, para la prestación de servicios públicos o para desarrollar actividades económicas asumidas por el Estado; y, personas jurídicas creadas por acto normativo de los gobiernos autónomos descentralizados para la prestación de servicios públicos.
En tal sentido frente a tal trascendencia del Código Orgánico Administrativo es necesario explicar la prescripción del ejercicio de la potestad sancionadora, que aunque no existe duda respecto del origen de la prescripción en el ámbito del derecho privado, y de que el derecho administrativo ha venido incorporando la figura en su modalidad extintiva, por el contrario, su naturaleza jurídica es una cuestión que no ha sido ajena a la formulación de posiciones doctrinarias encontradas: por un lado están aquellos que entienden que su naturaleza es procesal (en cuanto un simple obstáculo para su persecución); mientras que otros se inclinan por su carácter sustantivo (en cuanto causa de extinción jurídico material del ilícito).[3]
Sin embargo, la tesis dominante es la sustantiva, ya que supone una renuncia del Estado al derecho de castigar basada en razones de política aunadas por el transcurso del tiempo, cuya incidencia es que la propia Administración considere extinguida la responsabilidad de la conducta infractora, y por consiguiente de la sanción, lo cual implica en palabras de Morón, que: “La consecuencia de la prescripción es tornar incompetente en razón del tiempo al órgano sancionador para abrir o proseguir con el procedimiento sancionador.”[4]
Definición que evidencia que la entidad mantiene la competencia y tiene la facultad de ejercer o no la potestad punitiva, sino que únicamente como efecto de la prescripción esta entidad deja de ser competente para sancionar en un determinado caso concreto.
Concepto que para Vergaray y Gómez implica que “La prescripción en materia administrativa consiste en la extinción de la responsabilidad por el transcurso del tiempo, lo que acarrea indefectiblemente la pérdida del ius puniendi del Estado y elimina con ello la posibilidad de que la autoridad administrativa pueda establecer la existencia de una conducta infractora y aplicar válidamente una sanción al responsable. […]”[5]
Es decir la prescripción administrativa converge en la motivación de razones de seguridad jurídica, representadas por la necesidad de que no se prolonguen indefinidamente situaciones expectantes de posible sanción; así como razones de oportunidad, pues se afirma que cuando pasa cierto tiempo se carece de razón para el castigo, porque en buena medida, al modificar el tiempo las circunstancias concurrentes, la adecuación entre el hecho y la sanción principal desaparece.
Es por ello que la existencia de una figura como la prescripción se encuentra justificada, en primer lugar en la medida en que se busca evitar situaciones contrarias al principio de seguridad jurídica. Asimismo, se atiende a la necesidad de que no se prolonguen indefinidamente situaciones expectantes de posible sanción y de permanencia en el Derecho administrativo sancionador.
Por otro lado, el objetivo de la prescripción está también vinculado con la situación jurídica del administrado, de manera que se garantice su derecho a un procedimiento debido y rápido. Asimismo, “por la incidencia que pueden tener determinadas actuaciones en la esfera del ciudadano, la existencia de plazos se convierte en esencial para garantizar adecuadamente esta esfera jurídica”[6]
Siendo entonces la prescripción una limitación al ejercicio tardío del derecho en beneficio de la seguridad jurídica; que se acoge en aquellos supuestos en los que la Administración, por inactividad deja transcurrir el plazo máximo legal para ejercitar su derecho a exigir o corregir las conductas ilícitas administrativas o interrumpe el procedimiento de persecución de la falta durante un lapso de tiempo previamente definido como es al año para las infracciones leves y las sanciones que por ellas se impongan; A los tres años para las infracciones graves y las sanciones que por ellas se impongan; y, A los cinco años para las infracciones muy graves y las sanciones que por ellas se impongan.
Infracciones Continuadas
No obstante es importante destacar además lo referido el artículo 245 del Código Orgánico Administrativo, respecto a las “infracciones continuadas”, las mismas que dentro de los principios rectores de la potestad sancionadora de la Administración Pública, se las nombra como principio de continuación de Infracciones, que infieren en que el legislador al incorporar este concepto busca frenar el accionar de la Administración Pública para que imponga sanciones, otorgando una garantía al ciudadano ante el ejercicio de la potestad sancionadora del Estado.
En donde la aplicación del Principio de Continuidad de Infracciones es válida, toda vez que se le permite al infractor una oportunidad para que subsane la omisión o cambie su estado. En este tipo de infracciones se requiere para lograr la subsanación de la misma que se produzca una acción o hecho posterior.
De igual manera otro concepto que está inmerso en el referido artículo 245 es el de “infracciones ocultas”, el cual debe ser entendido como aquellas infracciones que no se da a conocer a simple vista sino que producto de una actuación previa se evidencia que se ha cometido una infracción administrativa que debe ser sujeta a un proceso como tal.
[1] Bermúdez, J, Derecho Administrativo General , 2a edic (Santiago: Abeledo Perrot, 2011).; pág. 142- 143.
[2] Madariaga, M, Seguridad jurídica y administración pública en el siglo XXI , 2a edic. (Santiago: Editorial Jurídica de Chile, 1993).; pág. 103.
[3] Nieto, Alejandro, Derecho Administrativo Sancionad, 4ta Edición (Madrid: Ed. Tecnos, 2005).; pág. 543.
[4] Morón Urbina, y Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General., Octava Edición. (Lima: Editorial Gaceta Jurídica., 2009).; pág. 733.
[5] Vergaray Verónica y Hugo Gomez, La Potestad Sancionadora y los principios del Procedimiento Sancionador en “Sobre la Ley del Procedimiento Administrativo General” (Lima: Editorial UPC., 2009).
[6] Aguado I Códulá, V., Traytier Jimenez M, Derecho Administrativo Sancionador, Materiales (Barcelona: Ed. CEDECS, 1995).; pág.99