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REGISTRO OFICIAL
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Administración del Señor Ec. Rafael Correa Delgado
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Presidente Constitucional de la República del Ecuador
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Viernes, 04 de Febrero de 2011 – R. O. No. 378
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SUPLEMENTO
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CORTE CONSTITUCIONAL para el Período de Transición.
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nSENTENCIA:
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n001-11-SIO-CC Niégase la acción de inconstitucionalidad por omisión planteada por el señor Johnny Ricardo Firmat Chang (Secretario General de la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas, AME).
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nORDENANZAS MUNICIPALES:
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nGobierno Municipal del Cantón Mera: Reformatoria a la Ordenanza Municipal que reglamenta el cobro de las tasas por servicios técnicos y administrativos.
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nGobierno Municipal Autónomo Descen-tralizado del Cantón Paute: Sustitutiva a la Ordenanza para el cobro de las contribuciones especiales de mejoras a beneficiarios de obras públicas ejecutadas en el cantón.
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Quito, D. M., 26 de enero del 2011
n n Sentencia N.º 001-11-SIO-CC n n CASO N.º 0005-10-IO n n LA CORTE CONSTITUCIONAL n para el período de transición: n n
Ponencia del Juez Constitucional: Dr. Patricio Herrera Betancourt
n n I. ANTECEDENTES n n Resumen de admisibilidad n n
La presente acción de inconstitucionalidad por omisión fue presentada por el señor Johnny Ricardo Firmat Chang (Secretario General de la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas, AME), con fecha 10 de noviembre del 2010, en contra de la Asamblea Nacional y el Ejecutivo, al incurrir en la omisión de desarrollar el precepto constitucional previsto en la Disposición Transitoria Primera, inciso primero, y numeral 3 del inciso segundo de la Constitución de la República, que ordena que el órgano legislativo en el plazo máximo de ciento veinte días aprobará la “Ley electoral” y, en trescientos sesenta días aprobará la “Ley que regule la participación ciudadana”.
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La Secretaría General de la Corte Constitucional, para el período de transición, en virtud de lo dispuesto en el artículo 17 del Reglamento de Sustanciación de Procesos de Competencia de la Corte Constitucional, publicado en el Suplemento del Registro Oficial N.º 127 del 10 de febrero del 2010, con fecha 10 de noviembre del 2010 ha certificado que esta acción signada con el N.º 0005-10-IO, tiene relación con el caso N.º 0004-10-IO, causa que ha esa fecha se encontraba en la Sala de Admisión.
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Con fecha 07 de diciembre del 2010 a las 17h55, la Sala de Admisión de la Corte Constitucional resolvió admitir a trámite la presente acción. De conformidad con el sorteo efectuado por el Pleno del Organismo, en sesión ordinaria del 11 de enero del 2011, el Secretario General de la Corte Constitucional remitió el expediente al Dr. Manuel Viteri Olvera, como juez constitucional sustanciador.
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El juez constitucional sustanciador avoca conocimiento de la presente causa con fecha 13 de enero del 2011, disponiendo entre otras circunstancias: “[…] 1.- Agréguese al proceso los escritos de contestación a la demanda y señalamiento de casillero constitucional presentados por el doctor Alexis Mera Giler, Secretario Nacional Jurídico de la presidencia de la República y la doctora Martha Escobar Koziel, Directora Nacional de patrocinio y Delegada del Procurador General del Estado, que serán considerados al momento de elaboración del respectivo proyecto; 2.- Tómese en cuenta las casillas constitucionales señaladas para futuras notificaciones; 3.- Por segunda ocasión y en relación con los numerales 1 y 2 del Considerando Cuarto del Auto de Admisión, de fecha 07 de diciembre del 2010, a las 17h55, dictado por la Sala de Admisión de la Corte Constitucional, para el periodo de transición, conformada por los Doctores Alfonso Luz Yunes, patricio Herrera Betancourt y Patricio Pazmiño Freire, Jueces Constitucionales, previo a resolver lo que corresponda, remítase atento oficio al Presidente de la Asamblea Nacional, a fin de que en el término de 48 horas de recibida la presente providencia, intervenga defendiendo o impugnando la constitucionalidad de la norma demandada y remita a esta Corte el expediente con los informes y demás documentos que dieron origen a las normas impugnadas; 4.- De conformidad con lo señalado en el primer inciso del artículo 85 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, se abre el término de diez días, para que cualquier persona pueda intervenir defendiendo o impugnando la constitucionalidad de las normas jurídicas demandadas; 5.- Intervenga como Actuario en la presente causa el abogado Tomás Jácome Benavides.- Cúmplase y Notifíquese”.
n n De la demanda y sus argumentos n n
El señor Johnny Ricardo Firmat Chang (Secretario General de la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas, AME), manifiesta que de conformidad con los artículos 61, 132, 133 y la Disposición Transitoria Primera de la Constitución de la República, el ejercicio de los derechos políticos, incluido el de revocar el mandato de las autoridades de elección popular, debe ser adecuado y suficientemente regulado en una ley orgánica, sea esta la que se refiere a los procesos electorales o bien la que determina el modo en que la participación ciudadana se hace efectiva.
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Señala que la revocatoria de mandato prevista en el artículo 105 de la Constitución de la República es una especie de género de consulta popular, según lo dispuesto en el artículo 75, numeral 3, literal e de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, y sin embargo, a criterio del accionante se la ha excluido del dictamen previo de control constitucional atribuido a la Corte Constitucional, por mandato expreso del último inciso del artículo 104 de la Constitución.
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En la Ley Orgánica Electoral, en el artículo 200 se realiza el único desarrollo normativo a los textos constitucionales, de manera incorrecta e incompleta, estableciendo un plazo menor al que establece el artículo 106 constitucional.
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La Ley Orgánica de Participación Ciudadana únicamente agrega en el artículo 27, un plazo para la recolección del respaldo ciudadano de ciento ochenta días, sin determinar más requisitos.
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Manifiesta que de las normas legales antes invocadas “[…] se desprende que aún cuando existe regulación, se ha omitido elementos normativos constitucionalmente relevantes que requieren ser subsanados por la Corte Constitucional”, ante lo cual el accionante consigna como requisitos sustantivos para la activación y conclusión del proceso de revocatoria los siguientes: “[…] ¿Qué cuestionamientos a la autoridad justifican un proceso de revocatoria del mandato a la luz de la aplicación sistemática y ponderada de los principios y reglas constitucionales?; ¿Cuál debe ser la pregunta que debe hacerse a la ciudadanía?; ¿Debe ser calificada la constitucionalidad de la pregunta de revocatoria por la Corte Constitucional?; ¿Qué requisitos debe cumplir el o los promotores y quienes respaldan la solicitud y cómo se los debe acreditar a efectos de la activación de un proceso de revocatoria de mandato?; ¿Existe diferencia de requisitos entre los participantes en el proceso electoral de revocatoria de mandato y quienes respaldan la solicitud de revocatoria?; ¿Se entiende que una solicitud desechada por el Consejo Nacional Electoral ha activado un proceso de revocatoria de mandato y, por tanto, no puede ser planteada nueva solicitud?; ¿Caben tantas solicitudes cuantas se llegaren a plantear, mientras no exista un proceso electoral?; ¿El Consejo Nacional Electoral puede o debe acumular solicitudes de revocatoria de mandato?; ¿La determinación de respaldo previsto para la presentación de una solicitud de revocatoria se efectúa en función de cada promotor?; ¿Se pueden sumar respaldos a efectos de consolidar una solicitud?; ¿Qué derechos tiene la ‘autoridad cuestionada’ […]”. Entre los requisitos de competencia y procedimiento que según el accionante se debe especificar: “¿Qué requisitos debe contener la solicitud?; ¿La Corte Constitucional, al amparo de la Constitución de la República, debe intervenir en estos procesos de revocatoria de mandato, emitiendo su dictamen de constitucionalidad respecto de la pregunta a ser formulada?; ¿Con qué procedimiento y en qué tiempos?; ¿En qué debe fundamentar el Consejo Nacional Electoral su eventual ‘aceptación’ de las solicitudes de revocatoria de mandato?; ¿Cuánto tiempo tiene el Consejo Nacional Electoral para evaluar y ‘aceptar’ la solicitud de la ciudadanía, antes de convocar al proceso electoral?; ¿Qué efectos se derivan del incumplimiento de plazos y procedimiento?, ¿Qué recursos se tienen?, ¿Qué efectos se producen en tanto se resuelven los recursos interpuestos?”.
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Agréguese al proceso el escrito presentado por el legitimado activo con fecha 19 de enero del 2011 a las 12h21, en donde, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 87 de la Constitución y 6 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, solicita que se dicte como medida cautelar la suspensión de los procesos de revocatoria de mandato iniciados y dispuestos por el Consejo Nacional Electoral, en razón de que violentan de manera flagrante derechos reconocidos constitucionalmente a las autoridades de elección popular de los gobiernos autónomos descentralizados.
n n Pretensión concreta n n
Por lo expuesto, el legitimado activo solicita que la Corte Constitucional declare la inconstitucionalidad en la que ha incurrido la Asamblea Nacional por omisión legislativa relativa del mandato constitucional, contenido en la Disposición Transitoria Primera de la Constitución de la República, dentro del plazo establecido en la precitada norma.
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Por tratarse de una omisión legislativa relativa es necesario que la Corte Constitucional formule, por vía jurisprudencial y hasta que efectivamente sea expedida la correspondiente ley, las reglas básicas correspondientes que sean indispensables para garantizar la debida aplicación de los mandatos constitucionales.
n n CONTESTACIÓN DE LOS LEGITIMADOS PASIVOS n n Contestación de la Presidencia de la República n n
A fs. 26 a 34 consta la contestación de la Presidencia de la República, por medio de la cual, el señor doctor Alexis Mera Giler, Secretario Nacional Jurídico de la Presidencia de la República, manifiesta en los siguientes términos:
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Respecto a la supuesta omisión legislativa, que la doctrina y la jurisprudencia en varios países latinoamericanos dividen a la inconstitucionalidad por omisión en total o formal y la parcial y material. Que la total o formal es cuando se omite por alguna autoridad la aplicación o disposición directa de una norma constitucional; mientras que la parcial o material es cuando la ley que se promulgó no contiene ciertos principios o normas constitucionales, por tanto en la presente acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa, el accionante no está claro si propone por omisión total o parcial; es por ello que da contestación en ambos sentidos.
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Que según el legitimado activo se incumplió con la Disposición Transitoria Primera de la Constitución de la República, es decir, el tiempo que se encontraba normado para la expedición de ciertas normas legales. Sin embargo, expresa que lo que obvió el accionante al interponer su escrito fue la Sentencia de la Corte Constitucional N.º 1 dentro del caso N.º 0019-09-IC, publicada en el Registro Oficial N.º 159 del 26 de febrero del 2010, en donde la facultad legislativa que tiene la Asamblea Nacional no se coarta con el plazo establecido en la Disposición Transitoria Primera, disposición que según la Presidencia de la República, ya no posee una vigencia normativa constitucional, por lo que no puede producir efecto alguno.
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Que en la antes mentada Disposición constitucional en ninguna parte de su contenido se regula algún tipo de sanción, en caso de incumplimiento del plazo señalado, y al haber una sentencia interpretativa de la Disposición Transitoria Primera, en donde se determina con claridad que el incumplimiento del plazo no atañe ninguna consecuencia en las leyes expedidas ni en la responsabilidad de la Asamblea Nacional en cumplir con el aludido plazo, por lo que de conformidad con el numeral 3 del artículo 2 de la Ley de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, que regula la obligatoriedad del precedente constitucional, los parámetros interpretativos de la Constitución fijados por la Corte Constitucional tienen fuerza vinculante; ante lo cual declarar la inconstitucionalidad por omisión legislativa total o formal en el presente caso “sería un absurdo”.
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Respecto a una posible inconstitucionalidad por omisión parcial o material, destaca con referencia a la supuesta necesidad del dictamen previo de la Corte Constitucional para la revocatoria de mandato, al afirmar el legitimado activo que de conformidad con el artículo 75, numeral 3, literal e de la Ley orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, la revocatoria de mandato está calificada como una especie de género de la “consulta popular”, y que no obstante, se ha excluido de la competencia de la Corte Constitucional la emisión de su dictamen previo de control constitucional.
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Manifiesta que este criterio es totalmente errado, ya que la consulta popular es la democratización directa que posee el país, porque da la facultad desde al presidente de la República hasta a un grupo de ciudadanos para consultar a la población sobre cualquier asunto; y que ante esta facultad tan amplia y de trascendencia que puede conllevar las preguntas a plantearse en la consulta, es que existe la necesidad de que un organismo institucional, en este caso la Corte Constitucional, vele por la constitucionalidad y legalidad de las preguntas que se fueran a formular. Que siguiendo esta línea, los constituyentes plasmaron en el artículo 104 de la Constitución, la necesidad de un dictamen previo de la Corte Constitucional para cualquier consulta popular. Que el proceso de revocatoria de mandato es para ver si la autoridad elegida por votación popular sigue o no en el cargo; que existirá una solo pregunta encaminada a lo mencionado con anterioridad, y en este sentido resulta inoportuno e impertinente que la Corte Constitucional entre a analizar si la pregunta de “si o no” es constitucional o legal, y es por eso que el literal e del numeral 3 del artículo 75 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, excluye el dictamen previo en los casos de revocatoria de mandato.
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Sobre el referente temporal desde que hay que contar el plazo en la revocatoria de mandato, manifiesta que el accionante inequívocamente señala que no se encuentra establecido con claridad en la Constitución de la República ni en las disposiciones legales. Sin embargo, manifiesta que en la propia Constitución, Ley Orgánica de Participación Ciudadana y Ley Orgánica Electoral se explica desde cuando se comienza a contar los plazos en la revocatoria de mandato.
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Finalmente, señala que la pretensión del accionante de poner requisitos o condiciones para solicitar la revocatoria del mandato, esto coartaría la democracia directa que posee cada ciudadano, y se estaría dando poder al Estado, cuando éste radica en el pueblo, sin ser pertinente normar procedimientos que “ya están regulados hasta la saciedad”. Que el artículo 106 de la Constitución determina el plazo de quince días, una vez aprobada la solicitud para iniciar el proceso de revocatoria de mandato; sin embargo, el artículo 200 de la Ley Orgánica Electoral y el artículo 27 de la Ley Orgánica de Participación ciudadana determinan el plazo de siete días, y ante la evidente inconstitucionalidad por el fondo de las normas invocadas, solicita que se declare la inconstitucionalidad en su parte pertinente, allanándose parcialmente a lo solicitado por el legitimado activo en este asunto.
n n Contestación de la Asamblea Nacional n n
Mediante escrito presentado el 12 de enero del 2011, el señor Fernando Cordero Cueva, Presidente de la Asamblea Nacional, sobre la demanda del legitimado activo expone:
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Que el accionante indica que el precepto constitucional, cuyo desarrollo normativo se ha omitido por parte de la Asamblea Nacional, es la Disposición Transitoria Primera, inciso primero y numeral 3 del inciso segundo de la Constitución; sin embargo, el representante de la Asamblea Nacional manifiesta que la Ley Orgánica Electoral, Código de la democracia fue aprobada y publicada en el Suplemento del Registro Oficial N.º 578 del 27 de abril del 2009; que la Ley Orgánica del Consejo de Participación Ciudadana fue aprobada y publicada en el Suplemento del Registro Oficial N.º 22 del 09 de agosto del 2009, y la Ley Orgánica de Participación Ciudadana fue aprobada y publicada en el Suplemento del Registro Oficial N.º 175 del 20 de abril del 2010.
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El accionante, de forma contradictoria, expresa: “d) Del análisis de las normas de desarrollo constitucional que debían ser emitidas de conformidad con la Disposición Transitoria Primera de la Constitución se desprende que aún cuando existe regulación, se han omitido elementos normativos constitucionalmente relevantes que requieren ser subsanados por la Corte Constitucional”. Esto es, que la Asamblea Nacional aprobó las leyes que menciona la Disposición Transitoria Primera de la Constitución, y lo que alega el accionante son elementos subjetivos que a su parecer debían constar en las leyes aprobadas, en especial sobre los mecanismos de la revocatoria del mandato.
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El accionante no ha planteado la inconstitucionalidad de las leyes orgánicas Electoral, del Consejo de Participación Ciudadana o de Participación Ciudadana, sino que las reconoce expresamente.
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Finalmente, alega la aplicación de los principios preconstitucional de la ley y de correspondencia y armonía, interpretando la Constitución como un cuerpo jurídico integral, por lo que ante la falta de sustento jurídico, solicita que se deseche por improcedente e infundada la demanda planteada.
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Mediante escrito presentado el 14 de enero del 2011, el Presidente de la Asamblea Nacional presenta un escrito en donde adjunta la certificación conferida por el señor Secretario General de la Asamblea Nacional, en donde consta que no existe omisión sobre la acción propuesta en virtud de que el Consejo de Administración Legislativa ha dado trámite a las normas legales materia de la demanda.
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La antes mencionada certificación hace constar que en sesión realizada el 12 de enero del 2011, el Consejo de Administración Legislativa adoptó la resolución en donde se resuelve:
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“Artículo 1.- Calificar posproyectos de Ley de Reformas a la Ley Orgánica de Participación Ciudadana y Control Social y a la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas, Código de la democracia, en virtud de que se cumplen todos los requisitos señalados en el artículo 56 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa: (Iniciativas presentadas por las asambleistas Rocío Valarezo Ordóñez y Nivea Vélez Palacio).
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Artículo 2.- Los proyectos de Ley referidos en el artículo 1 de esta resolución, son prioritarios para el Ecuador y por lo tanto se remiten a la Comisión Especializada Permanente de Gobiernos Autónomos, Descentralización, Competencias y Organización del Territorio, para el tratamiento correspondiente con el carácter de urgente a partir del 12 de enero de 2011.
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Artículo 3.- Disponer a la Comisión Especializada Permanente de Gobiernos Autónomos, Descentralización, Competencias y Organización del Territorio, analizar los proyectos de Ley citados en el artículo 1 de esta Resolución, en el menor tiempo posible y presente un solo articulado, para conocimiento del Pleno de la Asamblea Nacional, según lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Función Legislativa […]”.
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Texto de la norma cuya inconstitucionalidad por omisión se demanda
n n DISPOSICIONES TRANSITORIAS n n
PRIMERA.- El órgano legislativo, en el plazo máximo de ciento veinte días contados desde la entrada en vigencia de esta Constitución aprobará la ley que desarrolle el régimen de soberanía alimentaria, la ley electoral, la ley reguladora de la Función Judicial, del Consejo de la Judicatura y la que regula el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social.
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En el plazo máximo de trescientos sesenta días, se aprobarán las siguientes leyes:
n n 3. La ley que regule la participación ciudadana. n n II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS n n Competencia de la Corte n n
El Pleno de la Corte Constitucional, para el período de transición, es competente para conocer y resolver el presente caso, de conformidad con lo previsto en el artículo 27 del Régimen de Transición, publicado en la Constitución de la República del Ecuador, en el Registro Oficial N.º 449 del 20 de octubre del 2008, en concordancia con la Disposición Transitoria Tercera de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, publicada en el Segundo Suplemento del Registro Oficial N.º 52 del 22 de octubre del 2009.
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De conformidad con lo dispuesto en el artículo 436 numeral 10 de la Constitución de la República, la Corte Constitucional es competente para declarar la inconstitucionalidad en la que incurran las instituciones del Estado o autoridades públicas que por omisión inobserven, en forma total o parcial, los mandatos contenidos en normas constitucionales, dentro del plazo establecido en la Constitución o en el plazo considerado razonable por la Corte Constitucional. Si transcurrido el plazo la omisión persiste, la Corte, de manera provisional, expedirá la norma o ejecutará el acto omitido, de acuerdo con la ley, en concordancia con el artículo 128 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional y artículo 75 del Reglamento de Sustanciación de Procesos de Competencia de la Corte constitucional.
n n Determinación de los problemas jurídicos que se resolverán n n
Para resolver la presente causa, esta Corte procede a efectuar el análisis correspondiente, para lo cual se plantean los siguientes problemas jurídicos:
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1. ¿Cuál es la naturaleza y el objeto de la acción de inconstitucionalidad por omisión?
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2. ¿La Asamblea Nacional ha incurrido en inconstitucionalidad por omisión al no desarrollar normativamente los preceptos constitucionales contenidos en la Disposición Transitoria Primera de la Constitución de la República?
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3. ¿La Asamblea Nacional ha omitido elementos normativos constitucionalmente relevantes al no regular la revocatoria de mandato?
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1. ¿Cuál es la naturaleza y el objeto de la acción de inconstitucionalidad por omisión?
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Conforme lo determina el artículo 436, numeral 10 de la Constitución de la República del Ecuador, entre las competencias de la Corte Constitucional se encuentra: “declarar la inconstitucionalidad en que incurran las instituciones del Estado o autoridades públicas que por omisión inobserven, en forma total o parcial, los mandatos contenidos en normas constitucionales, dentro del plazo establecido en la Constitución o en el plazo considerado razonable por la Corte Constitucional. Si transcurrido el plazo la omisión persiste, la Corte de manera provisional, expedirá la norma o ejecutará el acto admitido, de acuerdo con la ley”.
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De la lectura del antes mentado precepto constitucional se puede colegir que la Constitución de la República establece la denominada inconstitucionalidad por omisión, como una institución del derecho constitucional asociada al denominado control abstracto de constitucionalidad, correspondiendo a los jueces constitucionales determinar si las instituciones estatales o las autoridades públicas por omisión han inobservado una disposición constitucional expresa, que contenga un deber claro y concreto de desarrollar normativamente los preceptos constitucionales.
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De ahí que un primer cuestionamiento a ser despejado es determinar ¿en qué consiste la denominada inconstitucionalidad por omisión? Para Gomes Canotilho, la inconstitucionalidad por omisión legislativa es: “el incumplimiento de mandatos constitucionales permanentes y concretos”1.
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La diferenciación que se produce entre la simple omisión – entendiéndose aquella como el dejar de hacer algo teniendo la obligación jurídica de hacerlo– y la omisión constitucional legislativa, radica en que esta última no consiste en el simple no hacer, sino que se hace extensiva al no hacer algo, que de forma concreta se estaba constitucionalmente obligado.
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En cuanto al elemento temporal, la inconstitucionalidad por omisión legislativa presupone la existencia de un universo temporal, en donde determinada disposición normativa debe ser implementada en el ordenamiento jurídico de un país; sin embargo, aquello puede verse relativizado por circunstancias ajenas a la voluntad del legislador.
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Para Gomes Canotilho “[…] el momento decisivo para la determinación de la inconstitucionalidad por omisión no es el de los plazos o límites temporales –ni tan siquiera aunque estuviesen estipulados por el constituyente–, sino el de la importancia e indispensabilidad de la mediación legislativa para el cumplimiento y exigibilidad de la norma constitucional […] así entendido habrá de ser el parámetro decisivo para precisar la razonabilidad del periodo de tiempo por el que se prolonga la inacción del legislador”2.
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A continuación observaremos cómo esta institución de la inconstitucionalidad por omisión guarda armonía con varios principios constitucionales; es así como bajo el paradigma del Estado Constitucional de Derechos y Justicia, se afirma el principio de supremacía constitucional, lo cual implica una
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1 José Joaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 4ta edición, Livraria Almedina, Coimbra, p. 829.
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2 Francisco Fernández Segado, La inconstitucionalidad por omisión: ¿cauce de tutela de los derechos de naturaleza socioeconómica?, en Inconstitucionalidad por omisión, Víctor Bazán, coordinador, Temis, Bogotá, 1997, pp. 13-14.
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aplicación material de los preceptos constitucionales y el sometimiento de todas las personas, autoridades e instituciones a la Constitución de la República; entre ellas del poder legislativo a través de su vinculación a lo establecido en el texto constitucional. Es así como se configura otro derecho como la primacía constitucional, siendo aquella una de las características relevantes del Estado Constitucional de Derechos y Justicia.
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En la acción de inconstitucionalidad por omisión se parte del supuesto de que las instituciones o autoridades públicas pueden errar al inobservar preceptos constitucionales en donde se les impone el deber de desarrollar normativamente aquellos preceptos.
n n Al respecto, Peña Freire sostiene: n n
“[…] Este derrumbe de la inatacabilidad y de la inhabilidad del legislador afecta a la comprensión de la soberanía en el Estado constitucional de derecho. A la soberanía del poder legislativo propia del Estado legislativo sucede ahora la soberanía de la constitución. Sólo la constitución es absolutamente soberana –si bien no se trata de una soberanía excluyente sino abierta, dúctil y que, más que imponerse incondicionalmente, pretende la máxima pluralidad política (Zagrebelsky, 1992, 12)- mientras que el resto de los poderes del Estado están vinculados a ella […]”3.
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Con aquello se busca que la Corte Constitucional, máximo órgano de interpretación y control constitucional en nuestro país, realice un control de constitucionalidad no solo de las leyes, sino que para garantizar la supremacía constitucional, aquel control también se hace extensivo al no cumplimiento de un deber constitucional expreso.
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Recordemos que la no producción legislativa que armonice el ordenamiento jurídico con el vigente texto constitucional puede generar una vulneración de derechos constitucionales; así, cuando no se han desarrollado normativamente los preceptos constitucionales, esta omisión adquiere un sentido restrictivo de derechos.
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La naturaleza jurídica de esta acción constitucional se encuentra asociada a la omisión jurídica. Para que opere la inconstitucionalidad por omisión los órganos competentes deben omitir un deber claro y concreto, siendo este deber, en el caso de omisión legislativa, el desarrollar normativamente los preceptos constitucionales.
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Es por ello que dentro del propio texto constitucional, esta obligación de hacer normativa debe estar señalada expresamente, así como las instituciones del Estado o autoridades públicas que deben dar cumplimiento a ese mandato constitucional, dentro de los plazos determinados en
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3 Antonio Manuel Peña Freire, La garantía en el Estado constitucional de derecho, Editorial Trotta, Madrid, 1997, p. 212.
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la propia Constitución, o de no existirlos, dentro del plazo considerado razonable por la Corte Constitucional.
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2. ¿La Asamblea Nacional ha incurrido en inconstitucionalidad por omisión al no desarrollar normativamente los preceptos constitucionales contenidos en la Disposición Transitoria Primera de la Constitución de la República?
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Conforme ya se ha destacado en líneas anteriores, de la supremacía de la Constitución se deriva un mandato general a todos los poderes y autoridades públicas y privadas, que les obliga a hacer efectivas todas las normas constitucionales, más aún cuando estos mandatos son disposiciones normativas constitucionales expresas, como en el caso de la Disposición Transitoria Primera de la Constitución de la Repú