REFORMAS A LAS GARANTÍAS CONSTITUCIONALES

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Autor: Abg. Luis Fernando Ávila
Linzán

Es indispensable arreglar algunos
problemas procesales para el ejercicio de las garantías. Hago un repaso de los
más importantes:

El Rol Procesal Del Estado.

El texto constitucional de 2008
dispuso que para el ejercicio de las garantías, no es necesario ser la víctima
o su familiar. Aquello quiere decir que cualquier persona que conozca de una
violación puede activar una garantía, con lo cual se busca maximizar la
protección y estimular la exigibilidad de derechos y una ciudadanía activa para
la tutela constitucional. El problema es que ?cualquier persona? incluye
también al Estado, lo que provoca que aquel sea juez y parte. Esto ocurre
porque es el Estado uno de los obligados a la materialización de los derechos y
quien tiene el deber objetivo de proteger al mismo tiempo. Aquí debe quedar
claro en la normativa que el Estado puede promover una garantía, pero
únicamente respecto de derechos violados de personas y colectivos, pero no
respecto de sus intereses institucionales frente a los ciudadanos o entre las
instituciones, y que siempre debe contarse con la autorización de las personas
y colectivos para el ejercicio de una garantía.

Además,
es vicioso el hecho de que el Estado pueda apelar en vía constitucional.
Únicamente, la persona y colectivo afectado debe tener este derecho, puesto que
la idea es favorecer a la parte débil y quien intrínsecamente tiene el derecho.
El Estado en su relación pública con los ciudadanos no tiene derechos en sí
mismo, sino sólo obligaciones. Por su puesto, en sus relaciones privadas interpartes (contratos por ejemplo) debe
poder activar las acciones y recursos en el sistema ordinario de justicia. Un
mecanismo de este tipo provocaría una protección especial de personas y
colectivos, y empujaría al Estado a prevenir, acordar reparaciones o reparar en
caso de ser condenados.

En
el caso de la acción extraordinaria de protección debe haber prohibición
expresa por tratarse de un mecanismo excepcional y de alta exposición política,
y donde el deber objetivo de garantizar del Estado es más evidente. Aquella
acción involucra, además, un carácter personal de afectación por lo que el
Estado no debería poder activarlo en favor de nadie. La excepción sería el caso
de un organismo de defensa estatal de derechos como la Defensoría del Pueblo y
la Defensoría Pública en favor de personas o colectivos que expresamente lo
soliciten.

Jurisdicción Especializada o Genérica.

Uno de los temas menores que más cola trajo en
la Asamblea Constituyente fue el problema de la jurisdicción constitucional en
primera instancia. ¿O conocen todos los jueces como en Colombia o jueces
especializados en lo constitucional?, ¿sin son especializados, debería estar
controlados por el Consejo de la Judicatura o por la Corte Constitucional?
Finalmente, ganó la tesis de que cualquier juez ordinario de instancia conoce y
las cortes provinciales conocen de la apelación de las garantías. Se impuso
esta idea porque así se pensaba se maximizaba la protección y se ampliaba el
espectro de tutela judicial efectiva. Creo que debe mantenerse esta tesis, pero
debe profundizarse una gran reforma curricular en las facultades de derecho que
estén guiadas desde el pregrado al análisis constitucional como un eje
transversal de la formación de los abogados, y el Consejo de la Judicatura debe
fortalecer los programas de formación y capacitación para el Poder Judicial
sobre problematización y argumentación jurídica, práctica constitucional de la
prueba, teorías del precedente constitucional, interpretación constitucional, y
garantías constitucionales.

Admisión De Acciones De Garantía.

Es un caso especial en la acciones de
protección y extraordinaria de protección. Cuando teníamos amparo
constitucional, el problema era el reducido espectro de la garantía, pues tenía
un uso cautelar: sólo suspendía los actos violatorios o potencialmente violatorios
de derechos. No podía declarar las violaciones ni disponer la reparación. La
Constitución de 2008 la transformó el amparo en una acción de conocimiento, la
acción de protección. El juez adquiere un enorme poder de garantía frente a las
violaciones de los derechos constitucionales. También, era un problema del
amparo la admisión de casos y la prohibición de amparo sobre sentencias. En el
primer caso, los jueces de instancia y el Tribunal Constitucional, quien debía
conocer obligatoriamente todas las acciones que le llegaban por apelación, era
un desperdicio de recursos y una negación de toda tutela judicial efectiva.

Ante
el vacío, los jueces de instancia y el Tribunal Constitucional negaban los
amparos sin más o aludiendo que existían otras vías de solución. No era muy
clara la normativa y el Tribunal nunca asumió la creación de jurisprudencia por
la escaza experiencia institucional en ese sentido y por el formalismo y
ritualismo de nuestro foro jurídico. Con esto, el amparo se convertía en un
recurso subsidiario y residual.

El
modelo constitucional de 2008 y la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y
Control Constitucional de 2009 incorporaron al sistema jurídico ecuatoriano un
mecanismo de admisión necesario y discrecional, parecido al del Sistema
Interamericano de Derechos Humanos (SIDH) y de la Corte de Colombia. En el SIDH
el mecanismo es agotar el recurso interno. Con el tiempo, se han establecido,
por vía de jurisprudencia, algunas excepciones, por ejemplo, cuando las partes
o el Estado han obstaculizado, o no se ha cumplido un plazo razonable. Del
modelo colombiano, lastimosamente, no se tomó en cuenta que se eligieron
jurisprudencialmente criterios llamados ?vías de hecho? que se refieren a
violaciones al debido proceso para que la Corte conozca acciones
extraordinarias de tutela, y que no se refería a cualquier tipo de violaciones
de derechos. En Colombia se creyó que las únicas violaciones en la sentencia
pueden ser del debido proceso y que abrirla hacia otros casos, sería permitir a
la Corte conocer el conflicto jurídico ordinario y de fondo, y no el problema
constitucional.

En
consecuencia, en Ecuador la acción de amparo es posible cuando se haya agotado
el recurso idóneo y eficaz y no sea posible otra remedio legal, y la acción
extraordinaria de protección cuando se haya violado cualquier derecho
constitucional en la sentencia impugnada. Para el primer caso, la
jurisprudencia no establece qué significa agotar un recurso, qué es idóneo y
eficaz, y qué tipo de remedios legales hacen imposible la tutela constitucional
de un derecho; y, respecto de la acción extraordinaria de protección, también
se ha guardado silencio sobre cómo se ejecutoría una sentencia constitucional,
qué tipos de derechos forman parte del problema constitucional y que se
diferencie del problema de legalidad.

El
resultado: la acción de protección es negada sistemáticamente con lo cual sigue
siendo subsidiaria y residual; y, en la Corte Constitucional se admiten sin
motivación material las demandas de acción extraordinaria de protección.
Tampoco es un sistema que apunte a la generación de criterios jurisprudenciales
la rotación mensual de la sala de admisión de la Corte.

Otro
problema no menos grave es la conciliación entre el poder de corrección de la
Corte por sobre la judicatura ordinaria y la consolidación de la jurisdicción
constitucional en la acción extraordinaria de protección. Así, hay dos vías
para que lleguen casos a la Corte. Uno es el de las sentencias ordinarias y se
ejecutorían, y dos son las sentencias en vía constitucional en el ejercicio de
las garantías en los jueces de instancia. En ambos casos, la Corte declara la violación
de los derechos y devuelve a los jueces ordinarios y de instancia para que
reinicien en caso desde la vulneración del derecho. Esto tiene tres efectos
institucionales negativos para el sistema de garantías. Por una parte, debilita
a la Corte y su jurisdicción, no genera corrección jurídica en el sistema de
justicia ordinario, y condena a los usuarios del sistema a que se prolongue su
ya dilatado litigio innecesariamente.

La
Corte debe declarar, reparar y establecer los criterios jurisprudenciales obligatorios
(erga omnes, inter pares, inter comunis e inter partes), y para evitar
congestión en su gestión debe consolidar los criterios jurisprudenciales de
admisión de casos.

Dos
soluciones posibles a este problema: o se incluyen una mayor definición de
estos criterios de admisión en la ley y de administración de las jurisdicciones
o se espera que otra Corte con más especialización, independencia y compromiso
social haga una amplia reforma por vía de jurisprudencia. Lo uno está más de
acuerdo a nuestra cultura jurídica, lo otro es, no obstante, una esperanza de
tener jueces creadores de derecho. Cualquiera de ellas, sin embargo, debe
intentarse al menos.

Cumplimiento De Sentencias Y
Providencias Constitucionales
.

Uno de los problemas más graves
es el del cumplimiento de las sentencias y otras providencias de los jueces
constitucionales y la Corte. Nuestra Constitución dispuso de manera tajante que
un juez constitucional puede, incluso, destituir a una autoridad para asegurar
el cumplimiento de sus decisiones. La ley contempló amonestaciones y multas
también como posibilidades previas. Este es un instrumento sumamente poderoso y
necesita de criterios jurisprudenciales de la Corte para evitar abusos y
conflictos políticos innecesarios. Debe definirse claramente cuáles son los
actos de incumplimiento que tienen relevancia constitucional y su consecuencia
jurídica (amonestación verbal y escrita, multa y multa agravada, suspensión y
destitución).

Y es
muy importante establecer límites, especialmente, para el caso de destitución.
¿Cuáles? Imaginemos un círculo con varios círculos concéntricos más pequeños
contenidos en el más grande (como un tiro al blanco). El más pequeño es el
núcleo duro y representa a las autoridades elegidas directamente por el pueblo
y quienes son autoridades de control. Aquellas no pueden ser destituidas por
nadie y menos por la Corte, puesto que esto atenta contra el principio
democrático mismo. Además, se abriría una puerta para la inestabilidad política
y posibles estados de facto con una apariencia de derecho, una especie de
dictadura constitucional.

Luego,
tenemos un círculo externo más grande en el que constan todos los funcionarios
públicos con nombramiento y de libre remoción, del Estado central y de los
Gobiernos Autónomos Descentralizados. Estos funcionarios pueden ser destituidos
directamente.

Y,
finalmente, están los particulares a quienes hay que aplicar únicamente multas
y como la medida más grave la suspensión de los derechos políticos y la
interdicción para la realización de actos y negocios jurídicos.

Para
el tratamiento de estos casos, debe asegurarse un procedimiento sumario pero
con debido proceso para las autoridades cuestionadas, y un sistema de fueros o,
en todo caso, instancias de revisión de lo decidido por los jueces de
instancia. Si sólo la Corte tiene esta facultad, se debilita la jurisdicción
constitucional.

Por
otra parte, tenemos las acciones de incumplimiento y por incumplimiento. La Ley
Orgánica de Garantías Constitucionales y Control Constitucionales reguló ambas
acciones. Una es para las sentencias constitucionales, lo cual fue luego
ampliado por la Corte para las sentencias ordinarias. Y otra es para los
mandatos concretos dentro de las normas y sentencias internacionales. Lo
primero no tiene sentido y condena a los usuarios a prolongar su litigio. Era
más coherente regular la fase de ejecución y cumplimiento de las sentencias
para que el juez que decidió pueda arbitrar las medidas de cumplimiento. Y, lo
segundo debió incluirse como una causal especial de la acción de protección con
el fin de simplificar el litigio constitucional. Incluso, se ha generado una
especie de círculo vicioso del incumplimiento que afecta a las personas y
colectivos: la Corte conoce acciones de incumplimiento de sus propias
sentencias.

Reparación Integral, Responsabilidad Y
Repetición Procesal
.


Uno de los cambios cualitativos más
importantes que se esperaba de la reforma constitucional de 2008 era la
reparación integral en las sentencias constitucionales. Uno de los efectos más
importantes de que las acciones de garantía sean de conocimiento, es la
reparación integral de los derechos violados. Esto es radicalmente distinto a
la justicia ordinaria que busca, generalmente, el restablecimiento de las
condiciones de acuerdos inter partes o la aplicación de una sanción. Reparar
tiene que ver con regresar las cosas al estado anterior en la medida de lo
posible y de manera material e inmaterial. La ley no dispone reglas claras para
la reparación. A pesar de ello, la Corte ha regulado en una sentencia de 2015
el procedimiento para la reparación económica reenviando la cuestión a la
jurisdicción contencioso-administrativa, lo cual ha logrado un relativo éxito.
En el futuro debe pensarse en un procedimiento en sede constitucional para la
reparación con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva. También, debe
asegurarse que sea la Corte quien conozca las acciones de repetición en contra
de los funcionarios y el error judicial. En la actualidad el error judicial lo
conoce el mismo poder judicial (contencioso-administrativo). Hay que extender
el error judicial a una ley que desarrolle la responsabilidad estatal en la
violación de derecho con el fin de reparar integralmente el daño ocasionado por
la acción u omisión de la política estatal.