PROYECTO DE LEY DE EXTINCIÓN DE DOMINIO

Autores: Ab. José Sebastián Cornejo y Ab. Santiago Pazmiño González

 

Previo a realizar un análisis de este proyecto de Ley Orgánica de Extinción de Dominio, presentado por parte de la Fiscalía General del Estado, el 20 de diciembre de 2017 a la Asamblea Nacional,  en el cual el Fiscal General del Estado, conforme lo establece el artículo 194 de la Constitución de la República, en concordancia con el numeral 10 del artículo 284 Código Orgánico de la Función Judicial, ha indicado que tiene plena competencia para preparar proyectos de ley o de reglamento en las materias relacionadas con el ejercicio de las funciones institucionales y presentarlas a la Asamblea Nacional.

Es necesario enfatizar varios aspectos no solo la facultad que por obvias razones tiene el Fiscal General para presentar el referido proyecto de ley como se ha evidenciado; sino más bien es interesante deducir si este proyecto cumple o no con el reconocimiento de un sistema garantista que pregona la Constitución de la República.

La cual a partir del año 2008 define al Ecuador con un cambio de paradigma constitucional dejando a un lado el Estado social de Derecho y convirtiéndose en un Estado constitucional de derechos y justicia, donde se maximiza los derechos y garantías de los justiciables y se minimiza el derecho penal subjetivo comúnmente denominado ius puniendi.

Argumento que inevitablemente nos lleva a pensar si es o no necesaria una forma adicional de combatir la corrupción de cuello blanco que en estos días azota a nuestro país, con conductas penalmente relevantes que vulneran el interés general de nuestra sociedad mediante la perpetración de tipos penales como: asociación ilícita, tráfico de influencias, delincuencia organizada, peculado, lavado de activos, concusión, entre otros los cuales han reflejado que aparentemente no es suficiente castigo la aplicación de las penas privativas de libertad establecidas en cada uno de estos tipos penales.

 

Es por ello que tomando como base lo signado en los artículos 194 y 195 de la Constitución de la República mismos que regulan la misión y visión de la Fiscalía General del Estado, como órgano autónomo de la Función Judicial, con fuerte apego al  derecho de las víctimas y especial atención al interés público,[1] se ha optado por tomar una posición jurídica bastante interesante la cual refiere el artículo 88 de la norma iusfundamental, misma que indica que todo ciudadano ecuatoriano debe tener presente sobre la importancia  de nuestros pueblos y nacionalidades indígenas y de respetar el  “ama killa, ama llulla, ama shwa. No ser ocioso, no mentir, no robar[2]. El delito a más de ser una conducta típica antijurídica y culpable[3], es per se, la infracción del deber cívico de cooperar al mantenimiento de dicho Estado de libertades, por consiguiente, en palabras de PAWLIK, la pena no es un medio de protección preventiva de bienes jurídicos, sino que sirve a la retribución de una agresión contra el Estado de libertades preexistente y jurídicamente configurado.[4]

Propuesta de la Fiscalía

En la cual la Fiscalía ha propuesto un proyecto de Ley Orgánica de Extinción de Dominio, que permita como herramienta útil, tanto a la Fiscalía General del Estado, Procuraduría General del Estado y a los órganos jurisdiccionales en materia civil, strictu sensu, apegados al debido proceso, identificar, localizar y recuperar bienes provenientes de origen y actividades ilícitas, bajo premisa de que el Estado Ecuatoriano debe garantizar a todos sus habitantes el derecho a vivir en una cultura de paz, y tener derecho a la seguridad integral y libre de corrupción[5]

La lucha contra la corrupción que se logrará fortalecer con esta Ley Orgánica de Extinción de Dominio, tomando en consideración que esta Ley, trae consigo un conjunto de artículos que regulan acciones tendientes a extinguir el dominio de bienes provenientes de actividades ilícitas situados tanto en el Ecuador como en el extranjero en sujeción a la Constitución, convenios y tratados internacionales vigentes.

 Comentarios a la Ley de Extinción de Dominio

No se trata de una propuesta nueva, ya que si hacemos un análisis comparado, nos topamos con el decreto número 55-2010, en donde en la República de Guatemala se puso en vigencia la ley de Extinción de Dominio, en donde tomando como consideración que en los últimos años se ha incrementado, de manera alarmante, el número de delitos que atentan contra el patrimonio del Estado y de los particulares, así como los que ocasionan grave daño a la vida, la integridad, la libertad y la salud de los habitantes de Guatemala, relacionados con la delincuencia organizada, así como otras formas de actividades ilícitas o delictivas y considerando que mediante actos de corrupción, tráfico de influencias y otros ilícitos, cada vez más personas individuales y jurídicas, han acumulado bienes con recursos provenientes de actividades ilícitas o delictivas, se tornó necesario la implementación de una ley de Extinción de Dominio que permita recuperar, a favor del Estado, sin condena penal previa ni contraprestación alguna, los bienes, las ganancias, productos y frutos generados por las actividades ilícitas o delictivas.

Algo similar se suscitó en Colombia, en donde la Constitución Política de 1991 introdujo dos importantes cambios en el contenido y alcance del derecho a la propiedad en Colombia: en primer lugar, atribuyó a la propiedad privada una relación estrecha con los valores y principios ético-sociales que fundamentan el Estado, y en segundo lugar, asignó a este derecho una función social que lo enmarca. Ambas modificaciones son esenciales para entender la naturaleza y el alcance de la extinción de dominio la misma que se materializó posteriormente en la Ley No. 1848, de 19 de julio de 2017, en donde se modifica y adiciona a la Ley 1708 de 2014 el Código de Extinción de Dominio.

Hay que destacar que en el Ecuador tampoco es nuevo este proyecto de Ley, ya que el 01 de diciembre de 2008, se remitió al Presidente de la Comisión Legislativa y Fiscalización un trabajo Interinstitucional realizado por parte de la Fiscalía, la Procuraduría, el Ministerio de Justicia, el CONSEP, Policía Nacional, Tribunal Constitucional, Secretaria Nacional Anticorrupción, AGD, Banco Central del Ecuador y Unidad de Inteligencia Financiera, tomando como argumento que es imprescindible en el Ecuador luchar efectivamente contra la corrupción.

La extinción de dominio es un instituto jurídico dirigido contra los bienes de origen o destinación ilícita, lo cual nos da entender que esta es un instrumento de política criminal, dejando en claro que no se trata de una expropiación, ya que el Estado no dará contraprestación o compensación alguna a los corruptos. Es una respuesta eficaz contra el crimen organizado; ya que su núcleo radica en la persecución de toda clase de activos que integren la riqueza derivada de la actividad criminal, esta ley, en palabras de SILVA SANCHEZ, proporcionará a los jueces los criterios básicos para administrar los castigos, de modo que, la ley penal no solo se dirige a los jueces como destinatarios, sino también a los ciudadanos, así al juez le dicen expresamente que castigue a quien robe a otro. Al ciudadano, en cambio le dicen implícitamente que en nuestra sociedad existe la regla de no robar.[6]

La extinción de dominio es una consecuencia jurídico-patrimonial de actividades ilícitas consistente en la declaración de titularidad a favor del Estado de los bienes a que se refiere la ley, por sentencia de autoridad judicial, sin contraprestación ni compensación de naturaleza alguna.

Contenido del Proyecto de Ley de Extinción de Dominio

a) Con el nuevo paradigma Constitucional, ahora el Derecho se interpreta y aplica conforme a la Constitución y a los Instrumentos Internacionales, por lo tanto es evidente que los principios que rigen esta ley obrantes desde el articulo 4 hasta el artículo 18 deben estar apegados a la norma suprema y al debido proceso, en tal sentido se habla del reconocimiento de principios y garantías procesales como: Derecho a la propiedad; debido proceso; motivación; contradicción; concentración; oralidad; publicidad y reserva; prescripción; retrospectividad; nulidad ab initio; presunción legal; prevalencia; derechos al afectado; y, derechos de terceros.

b) Cabe destacar adicionalmente que las 11 causales de la extinción de dominio del artículo 20 consideramos que son taxativas y de fácil comprensión para cualquier persona ya que describen de manera adecuada cuando se extingue el dominio.

c) Esta ley regulará un proceso de 4 fases donde intervienen: Fiscalía, Procuraduría, Jueces del fuero civil y la Administración de Gestión Inmobiliaria, lo cual denota que es imperiosa la necesidad de trabajar de manera concatenada, específicamente con la Procuraduría General del Estado a fin de que máximo en el plazo de un año, la Fiscalía pueda remitir este requisito sine qua non de procedibilidad que sustente la demanda.

d) El artículo 22 enseña las atribuciones de la Fiscalía General del Estado, en donde una de aquellas es asegurar los bienes objeto de las acción de extinción de dominio, adoptando las medidas cautelares que sean procedentes, es harto conocido que el proceso penal propiamente dicho, nace con la instrucción fiscal, donde de hallar mérito el fiscal solicita las medidas cautelares personales, reales y de protección para asegurar los 4 fines establecidos en el artículo 519 del Código Orgánico Integral Penal, por consiguiente, es procedente la reforma a dicha normativa, agregado una atribución más al fiscal, las mismas que recoge el artículo 444 ibídem y así de esta manera guardará  congruencia la ley de extinción de dominio con el Código Orgánico Integral Penal.

e) En cuanto al artículo 34 que refiere a la protección de la identidad de los testigos, agentes investigadores, durante la fase pre procesal, es evidente que existirá más demanda de personas que deseen ingresar al Sistema Nacional de Protección a Víctimas, Testigos y otros Participantes en el Proceso Penal, por consiguiente, la Fiscalía General del Estado deberá estar capacitada y contar con los respectivos recursos humanos, administrativos y económicos.

f) El artículo 41 del referido proyecto de ley refiere a una audiencia única y establece los parámetros de la sustanciación con dos fases, la primera que versa sobre el saneamiento y una eventual conciliación, dicho mecanismo alternativo de solución de conflictos al tratarse de bienes de origen ilícito no se debería aplicar ya que no se puede mediar con bienes objeto de una actividad ilícita.

Diferencia entre extinción, confiscación y expropiación.

La extinción de dominio tiene grandes similitudes con otras instituciones jurídicas, como la expropiación y la confiscación, las cuales pueden inducir en confusión, pero no son lo mismo, ya que lo que marca la diferencia entre ellas es la razón o justificación última que tiene la decisión judicial, para ordenar el paso de la titularidad del derecho de dominio sobre los bienes al Estado, así como la obligatoriedad de reconocer o no al individuo una indemnización.

Tomando en consideración que la expropiación se da por razones de utilidad pública o interés social, hay que decir que se trata de un evento en el que se satisfacen las exigencias relacionadas con la licitud del título originario de la propiedad; mientras que la confiscación es entendida como la pérdida del derecho de propiedad sobre bienes de origen ilícito a título de pena.

Finalmente hay que destacar que el delito ya no debe entenderse como un subproducto del desarrollo social, sino como una amenaza a “el” orden social.[7] Aquí es necesario advertir que en el Ecuador existe un sentimiento de nosotros contra ellos, en lugar que el mismo Estado cumpla su rol de garantizar sin discriminación alguna el efectivo goce de los derechos establecidos en la norma suprema entre ellos, garantizar a sus habitantes el derecho a una cultura de paz, a la seguridad integral y a vivir en una sociedad democrática libre de corrupción.[8]

 

[1] Constitución de la República del Ecuador.RO 449: 20-oct-2008. Arts. 194-195

[2] Constitución de la República del Ecuador.RO 449: 20-oct-2008. Art. 88

[3] Código Orgánico Integral Penal. RO-S 180:10 de feb.2014. Art. 18

[4] Michael Pawlik, Ciudadanía y Derecho penal. Fundamentos de la teoría de la pena y del delito en un Estado de libertades, Barcelona,2016 Atelier, p. 19

[5] Constitución de la República del Ecuador.RO 449: 20-oct-2008. Art. 3 numeral 8

[6] Jesús María Silva Sánchez. En busca del Derecho penal. Esbozos de una teoría realista del delito y de la pena. Editorial B de F. Buenos Aires, 2016. p.9-10

[7] Rene van Swaaningen. Criminología Crítica. Editorial B de F. Buenos Aires 2011,p. 335

[8] Constitución de la República del Ecuador.RO 449: 20-oct-2008. Art. 3 numeral 8

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