Autor: Ab. Luis Pallares Alzamora.

Las potestades administrativas son poderes que la ley confiere directamente a las administraciones públicas y que las facultan para realizar fines de interés general o público, entre otras son:  reglamentaria, planificación, organización, tributaria, sancionadora, expropiatoria, ejecución forzosa,  sanción, revisión de oficio de los actos administrativos. Por otro lado, la potestad sancionadora es la facultad que tiene la administración pública de imponer sanciones de tipo administrativo; ante conductas infractoras de las normas de esta naturaleza.

Principio de legalidad

La potestad sancionadora se conecta al principio de legalidad, puesto que solo la sanción anunciada en una ley establece sanción, equivale a la reserva de ley, que determina que las sanciones solo pueden encontrarse instituidas en una norma con categoría de ley.

Hace falta hacer un inventario de cuántas son las infracciones administrativas, en nuestro país, tal vez alguna persona alguien puede afirmar que no ha cometido una falta administrativa, ¿hace falta también contestar la preguntas porque las entidades de la administración pública pueden sancionar?, pues porque aquello se corresponde con el Estado de derecho y la Constitución a fin de preservar una sociedad que se someta a las leyes previamente preestablecidas.

Para Freddy Ponce, las normas jurídicas se encuentran estructuradas por principios que constituyen el fundamento del ordenamiento y actúan como directrices que permiten hacer efectivos los derechos reconocidos en la Constitución, actúan como fundamento, directriz, hermenéutica e integración del orden jurídico.

La nueva concepción del derecho postula que este ya no es solo un conjunto de reglas, sino que integra un conjunto de normas jurídicas que no son solo órdenes o mandatos, sino que se configuran en principios; para Dworkin, el derecho no solo se integra de reglas sino se integra también por principios contienen una gran carga axiológica y valores de peso o importancia al enunciar razones que incurren en una sola dirección.

 Estos principios se distinguen de las reglas por su aplicabilidad a un caso no solo a la cuestión de todo o nada, o es aplicable o no lo es, depende del peso relativo del principio. La distinción entre principios y reglas se traduce en diferentes elementos. Antes de que se aplique una regla la autoridad administrativa y judicial, aplica las reglas, cuando las reglas entran en conflicto con los principios las reglas pierden su validez dándose una mayor prioridad a una disposición por el principio de jerarquía, mientras que cuando los principios entran en colisión ninguno de estos pierde su validez, sino que en cuanto a su valoración del peso se da preferencia a uno de estos.

Principio de Juridicidad

Para García de Enterría “…la única posibilidad de una garantía individual y social efectiva frente a los formidables poderes de la Administración Pública de hoy, está en la técnica de los principios generales del Derecho…”.  Entre otros, los principios de la potestad sancionadora sea tutelada por los siguientes principios:

1.- El principio de juridicidad, parte de la legalidad, el primero absorbe al segundo, la convencionalidad debe ser tomada en cuenta para resolver un problema administrativo o jurisdiccional se considere en primera instancia los tratados internacionales de derechos humanos que sean más favorables a los administrados, las sentencias emitidas por la Corte CIDH, Constitución y las leyes pertinentes.

Los  principios en derecho administrativo tienen especificidades; pese a tratarse de reglas y actividades que permiten garantizar derechos, es fundamental que se consideren al momento de  resolver procesos que se refieran a derechos subjetivos, en el derecho administrativo, la juridicidad consiste en la necesidad de motivar los actos administrativos y de mera administración, considerando el bloque de constitucionalidad y otras fuentes de derecho, a más de  la ley formal, con énfasis en los derechos favorables para la persona (pro homine), parte de la juridicidad, es la tipicidad y reserva de ley; al respecto la Corte Constitucional (2021) en sentencia 34-17- IN/21, señala que por la naturaleza las relaciones administrativas, el legislador no puede regular todos aspectos que se relacionan con las infracciones y sanciones administrativas.

 Que en el derecho administrativo sancionador la reserva de ley permite la colaboración reglamentaria con el fin de que ciertos aspectos de las infracciones administrativas puedan encontrar un mayor nivel de concreción reglamentaria que disminuye la arbitrariedad en su aplicación. Agrega que la colaboración reglamentaria en la configuración de las distintas infracciones y sanciones no supone una excepción a la reserva de la ley, sino que esta permite concretizar la legalidad material, pero se enfatiza que esto no implica que toda colaboración reglamentaria en materia de infracciones y sanciones administrativas sea compatible con la Constitución, dado que el reglamento puede colaborar, pero no sustituir la labor del legislador; solo la infracción y la sanción prevista en una ley puede ser aplicable por la administración pública, por ello este principio limita el accionar de la Administración, se obliga a la autoridad administrativa a sancionar solo respecto a las infracciones y sanciones previamente tipificadas;  solo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades públicas, la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, excluyendo como sanción administrativa la privación de libertad; solo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades públicas, la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, excluyendo como sanción administrativa la privación de libertad; para Vargas,  “…el principio de legalidad, implica que la acción administrativa debe necesariamente, adecuarse a la totalidad del sistema normativo escrito o no escrito, o sea a lo que solemos llamar bloque de legalidad (…) en todo momento requiere de una habilitación normativa que a un propio tiempo justifique y autorice la conducta desplegada para que esta pueda considerarse lícita, y más que lícita, no prohibida”.

Es decir, el principio de legalidad obliga al Estado a sujetarse a las normas establecidas en el ordenamiento jurídico y a justificar cada una de sus decisiones en ellas.

Por tal motivo, se hace referencia a la frase conocida en el derecho público, que en la administración pública  solo se puede hacer lo que se encuentra permitido por la ley, lo que quiere decir, acerca de la administración pública, es que “no tiene autonomía para crear, modificar o extinguir una determinada situación jurídica, pues solo puede actuar en virtud de una expresa habilitación normativa, técnica de gran importancia para el derecho público.

 Tipicidad e Irretroactividad

Los artículos 29 y 30 del Código Orgánico Administrativo, respectivamente, se refieren al Procedimiento Administrativo Sancionador, estableciendo dos principios fundamentales que están plenamente descritos en dicho cuerpo legal, y son: Tipicidad e Irretroactividad; por lo que no se puede prescindir de ninguno al momento de procesar faltas administrativas.

 Respecto al principio de tipicidad este se refiere a una conducta que debe encuadrarse con lo que está escrito en el cuerpo legal, para posteriormente ser considerada antijurídica; el principio de tipicidad establece la condición siempre y cuando que exista una normativa previa al cometimiento de una infracción para que esta pueda ser procesada y sancionada, y el de irretroactividad dispone que la ley rige para lo venidero y la única forma de que se pueda aplicar una ley anterior a una infracción es cuando esta beneficie al administrado.

La superioridad de la ley arranca del hecho de ser «la expresión de la voluntad general», manifestada en forma de ley; la cual debe ser sometida a los límites y principios de la Constitución, el artículo 424 dispone que la Constitución está por encima de cualquier otra ley, que las leyes y demás normativas nacionales deberán estar en concordancia con la Constitución y de no ser el caso serán declaradas inconstitucionales. Los instrumentos internacionales ratificados por el Estado tendrán plena vigencia y podrán ser aplicados en resoluciones jurisdiccionales y administrativas según sea el caso.

El numeral 3 del art. 76 ibídem establece: “Nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un acto u omisión que, al momento de cometerse, no esté tipificado en la ley como infracción penal, administrativa o de otra naturaleza; ni se le aplicará una sanción no prevista por la Constitución o la ley. Solo se podrá juzgar a una persona ante un juez o autoridad competente y con observancia del trámite propio de cada procedimiento”.

De lo anteriormente expuesto podemos concluir que las resoluciones que emanen del Estado deberán ser emitidas conforme a lo que establece la norma Constitucional e Instrumentos Internacionales de los cuales el Ecuador es suscriptor, y de esta forma se respetarán las garantías básicas de procedimiento a la hora de sancionar o ratificar el estado de inocencia que gozamos las personas, por parte de la autoridad competente.

El artículo 29 del Código Orgánico Administrativo, sobre el Principio de tipicidad, dice: “Son infracciones administrativas las acciones u omisiones previstas en la ley. A cada infracción administrativa le corresponde una sanción administrativa.

Las normas que prevén infracciones y sanciones no son susceptibles de aplicación analógica, tampoco de interpretación extensiva”. Aunque el Código Orgánico Administrativo en su artículo 251, establece los puntos que debe contener el acto de inicio del procedimiento, no señala expresamente la estructura dogmática de la falta administrativa como conducta típica, antijurídica y culpable, por lo que no es expresa la consecuente obligación de motivación acorde con la técnica de análisis que conlleva esta estructura dogmática; sin embargo, se considera que al tratarse de un listado no taxativo, es decir, de un «contenido mínimo» que debe ser ajustado al mandato constitucional y a los instrumentos internacionales, es posible deducir la obligación de realización de un análisis dogmático de la falta administrativa imputada que incluya la motivación de su tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad. (Briones Diana, 2021); el Ecuador al definirse que es un Estado Constitucional, significa que la Constitución es la norma suprema y como tal prevalece sobre cualquier otra que forme parte del ordenamiento jurídico interno, conjuntamente con los tratados internacionales de derechos humanos, así las autoridades, servidores del Estado servidores públicos están supeditados a ella; el Estado al representar el interés de sus ciudadanos, administrados;

Debido procedimiento

No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento; los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas;

Razonabilidad

Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción; las sanciones deben ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, observando los siguientes criterios que se señalan a efectos de su graduación:

1. a) El beneficio ilícito resultante por la comisión de la infracción;
   b) La probabilidad de detección de la infracción;
   c) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido;
   d)El perjuicio económico causado;
   e) La reincidencia, por la comisión de la misma infracción;
   f) Las circunstancias de la comisión de la infracción; y
   g) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor;

Tipicidad

Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente taxativamente en normas con rango de ley, emitida conforme las reglas previstas en la Constitución que describa las infracciones, sin admitir interpretación extensiva o analogía.

Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley permita tipificar infracciones por norma reglamentaria.

A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda.  En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras;

Irretroactividad

Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables. Las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorecen al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición;

Concurso de Infracciones

Cuando una misma conducta califique como más de una infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que establezcan las leyes;

Continuación de infracciones

Para determinar la procedencia de la imposición de sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma continua,
Las entidades, bajo sanción de nulidad, no podrán atribuir el supuesto de continuidad y/o la imposición de la sanción respectiva, en los siguientes casos:

1. a) Cuando se encuentre en trámite un recurso administrativo interpuesto dentro del plazo contra el acto administrativo mediante el cual se impuso la última sanción administrativa.
2. b) Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recaído en acto administrativo firme.
3. c) Cuando la conducta que determinó la imposición de la sanción administrativa original haya perdido el carácter de infracción administrativa por modificación en el ordenamiento, sin perjuicio de la aplicación del principio de irretroactividad;

Causalidad

La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable.

Presunción de licitud

Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario;

Culpabilidad

La responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley se disponga la responsabilidad administrativa objetiva;

Non bis in ídem

No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.

Referencias:

-. Parejo Alfonso, Luciano: Lecciones de Derecho Administrativo, 6ª ed., Tirant lo Blanch, Madrid, 2013;

-. Ponce Posligua, El principio de juridicidad como garantía del procedimiento administrativo disciplinario, USG, Portoviejo, 2022;

-. Resabala María, La Proporcionalidad como garantía constitucional en el derecho disciplinario; Portoviejo,2022;

-. Santamaría Pastor Juan, Derecho Administrativo, Iustel, Madrid, 2009.