Autor: Mgs. Carlos Vásquez Jaramillo.
La nulidad de adjudicación por existir un legítimo título de dominio previo como lo ha denominado la autoridad agraria nacional, se refiere a un procedimiento administrativo, en el cual se puede solicitar la declaración de nulidad de un acto administrativo (providencia de adjudicación de tierras) mismo que es emitido en la actualidad por el Ministerio de Agricultura y Ganadería a través de la Subsecretaría de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales conforme la delegación otorgada por la autoridad agraria nacional.
En este sentido, si existe un título de propiedad legítimo previamente registrado[1] sobre el bien inmueble adjudicado, sería procedente presentar por cualquier persona natural o jurídica este figura, la cual se contempla en el Acuerdo Ministerial 051 de 04 de abril de 2019 emitido por el Ministerio de Agricultura y Ganadería, es decir esta autoridad administrativa mediante un acto normativo ha creado una figura que no está prevista en la ley de la materia, lo cual será materia de análisis en un próximo artículo de si tenía o no la competencia para crear e implementar esta figura.
Naturaleza de la figura de “nulidad de adjudicación por existir un legítimo título de dominio previo sobre el predio adjudicado”
Esta figura pese a la extensión de su nombre básicamente radica en la potestad de autotutela que tiene la administración para verificar la legalidad de sus actos, es decir, no es otra cosa que una revisión de oficio,[2] a la cual se le ha delimitado su margen de acción, ya que para que la administración pueda avocar conocimiento y revisar la adjudicación que se está solicitando se declare nula, se necesita que la persona interesada en su insinuación, justifique la nulidad de este acto, teniendo como base y requisito esencial que sobre el mismo bien inmueble ya existe un título de propiedad obtenido de forma previa a la adjudicación realizada por parte del Estado.
La autoridad agraria nacional, ha creado esta figura la cual se encuentra contemplada en el acuerdo ministerial citado ut supra, sin embargo, de la redacción del mismo, en su artículo 2 se señala en su parte pertinente lo siguiente:
“(…) las solicitudes de nulidad de adjudicación por existir un legítimo título de dominio previo sobre el predio adjudicado, las cuales se sustanciarán y resolverán conforme las reglas que para el efecto determina el Código Orgánico Administrativo y el Estatuto de Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, observando, tanto en el proceso como en la motivación al momento de resolver, los principios de seguridad jurídica y de jerarquía normativa consagrados en los artículos 82 y 425 de la Constitución de la República”.
Del citado artículo se desprende que de manera obligatoria su sustanciación se la realizará de conformidad a lo determinado en el Código Orgánico Administrativo (COA) es decir, al procedimiento determinado desde el artículo 183 y siguientes, lo cual reafirma mi enunciado de que esta figura no es otra cosa que una revisión de oficio.
Ahora bien, como ya he señalado, el requisito principal para la presentación e implementación de este procedimiento administrativo, radica en que exista un título de propiedad previo a la emisión del acto administrativo de adjudicación ya que como es evidente la autoridad agraria nacional de conformidad a lo determinado en el Ley Orgánica de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales, solo puede adjudicar tierras baldías, de propiedad estatal, predios que no tengan historial de dominio previo o predios privados que hayan sido debidamente expropiados por el Estado.[3]
Es necesario indicar que la Constitución de la República del Ecuador, reconoce y garantiza el derecho a la propiedad en sus diversas formas,[4] por lo que, si el Estado a través de la Subsecretaría de Tierras o el ente correspondiente, ha emitido una adjudicación respecto de un bien inmueble que tiene un legítimo título de propiedad obtenido de forma previa, la administración habría actuado sin competencia y vulnerado varios derechos constitucionales de la persona natural o jurídica afectada, especialmente el de la propiedad .
La competencia, según lo señala el artículo 99 del Código Orgánico Administrativo es un requisito sine qua non para la validez de un acto administrativo, requisitos que los he analizado a profundidad en mi artículo académico el cual lo pueden encontrar en el siguiente link: https://bit.ly/3r3IxdH.
De lo señalado, es evidente que la adjudicación de tierras emitida respecto de un predio que ya tenía un título de propiedad con anterioridad sería nula y estaría inmersa en las causales 1 y 3 del artículo 105 del Código Orgánico Administrativo, por lo cual la administración luego de seguir el procedimiento ordinario y respetando las garantías constitucionales del debido proceso y seguridad jurídica, deberá declarar la nulidad de este acto administrativo “adjudicación”, el cual debe ser puesto en conocimiento de las autoridades que ejecutaron dicho acto entiéndase notarios, gobiernos autónomos descentralizados (municipios) y registradores de la propiedad según corresponda, para que marginen en sus registros y archivos la declaratoria de nulidad y con ello cesen los efectos del acto administrativo que ha sido declarado nulo.
Límites para presentar esta acción
Si bien a primera vista se podría señalar que la figura de “nulidad de adjudicación por existir un legítimo título de dominio previo sobre el predio adjudicado”, se la podría presentar en cualquier momento, la propia normativa y la jurisprudencia ya ha establecido límites para la aplicación de esta potestad.
En primer lugar, como ya lo indiqué en líneas anteriores, esta figura es en el fondo una revisión de oficio conforme lo determina el artículo 132 del Código Orgánico Administrativo, para el efecto el Procurador General del Estado y el propio COA han establecido límites para esta potestad, la cual cabe únicamente respecto de actos administrativos que han causado estado y no contra los actos firmes, análisis que lo pueden revisar en mi publicación que se encuentra en este link: https://bit.ly/3VtKoVP.
En segundo lugar, de conformidad a la disposición general cuarta de la Ley Orgánica de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales,[5] no son susceptibles de revisión en sede administrativa las adjudicaciones de tierras rurales del Estado expedidas con anterioridad al día veintiocho de mayo de dos mil diez, lo cual ha sido ratificado por la Corte Nacional de Justicia, Sala de lo Contencioso Administrativo en su Resolución 963-2018 de 26 de noviembre de 2018, que en su parte pertinente señala:
“El Ministro de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca ya no tenía competencia para dictar las reversiones en sede administrativa de las adjudicaciones otorgadas con anterioridad al 28 de mayo de 2010, y tampoco para conocer ni resolver el recurso de revisión, al estar caducado el ejercicio de esta potestad conforme lo dispone el artículo 171 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva (…)”. (énfasis añadido)
Conclusión
De lo dicho se puede inferir que en la actualidad solo podría presentarse la “nulidad de adjudicación por existir un legítimo título de dominio previo sobre el predio adjudicado” respecto a las “providencias de adjudicación” que hayan sido emitidas con posterioridad al 28 de mayo del 2010 y que de manera adicional la potestad de revisión no haya caducado, recordando que no procede esta revisión respecto de actos administrativos firmes o cuando la nulidad del respectivo acto administrativo, hubiese sido ya materia resuelta por la justicia ordinaria.
Finalmente, es necesario recordar que las adjudicaciones realizadas por el ex IERAC e INDA, que fueron expedidas con anterioridad al 28 de mayo del 2010, no pueden ser revisadas por la figura aquí analizada, ya que ello está prohibido por mandato expreso de la ley, recalcando que estos actos administrativos se encuentran en firme.
Mgs. Carlos Vásquez Jaramillo
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[1] Código Civil. – “Art. 702.- Se efectuará la tradición del dominio de bienes raíces por la inscripción del título en el libro correspondiente del Registro de la Propiedad. De la misma manera se efectuará la tradición de los derechos de usufructo o de uso, de habitación o de servidumbre constituidos en bienes raíces, y del derecho de hipoteca”.
[2] Código Orgánico Administrativo. – “Art. 132.- Revisión de oficio. Con independencia de los recursos previstos en este Código, el acto administrativo nulo puede ser anulado por la máxima autoridad administrativa, en cualquier momento, a iniciativa propia o por insinuación de persona interesada. El trámite aplicable es el procedimiento administrativo. El transcurso del plazo de dos meses desde el día siguiente al inicio del procedimiento de revisión de oficio sin dictarse acto administrativo, produce la caducidad del procedimiento”.
[3] Ley Orgánica de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales. Artículo 32 indica: “De la Autoridad Agraria Nacional. La Autoridad Agraria Nacional será el ministerio de ramo, instancia rectora, coordinadora y reguladora de las políticas públicas en materia de tierras rurales en relación con la producción agropecuaria y la garantía de la soberanía alimentaria”, en su literal i) “Adjudicar con fines de producción agropecuaria, las tierras rurales de propiedad estatal y las privadas que han sido expropiadas por el Estado, de acuerdo con los programas de redistribución o en función de la posesión agraria de tierras rurales, de conformidad con esta Ley (…)”.
[4] Constitución de la Republica del Ecuador. – Artículo 321 señala: “El Estado reconoce y garantiza el derecho a la propiedad en sus formas pública, privada, comunitaria, estatal, asociativa, cooperativa, mixta, y que deberá cumplir su función social y ambiental”
[5] Ley Orgánica de Tierras Rurales y Tierras Ancestrales. “Disposición General Cuarta. – Las adjudicaciones de tierras rurales del Estado o las denominadas tierras baldías, rústicas o agrarias, otorgadas por la autoridad competente con anterioridad al día veintiocho de mayo de dos mil diez, fecha en la cual se declaró la extinción del Instituto Nacional de Desarrollo Agrario, no son susceptibles de reversión en sede administrativa”.