Motivaciones para la reforma al sistema de la Seguridad Social en el Ecuador

Jueves, 24 de noviembre de 2005

Motivaciones para la reforma al sistema de la Seguridad Social en el Ecuador

Por: Dr. Manual Posso Zumárraga
Consultor Privado en calidad,
productividad y seguros sociales
drposso@yahoo.com
drposso@homail.com

 

EL CARÁCTER NACIONAL, esta cobrando el debate sobre la reforma al sistema de pensiones y de salud y el vendaval de cambios que proponen varios sectores, unos defendiendo el estatismo y otros la privatización del sistema, Estos cambios buenos o malos pretenden motivar a la búsqueda de respuestas claras a las tres siguientes interrogantes:

1. Por qué modificar el marco legislativo del Seguro Social

2. Qué esperan los gobiernos y la sociedad en general lograr con el cambio propuesto

3. Si el cambio es posible o deseable como puede alcanzarse sin transformar el orden social y financiero de un país

Los reformadores contemporáneos seguidores de las privatizaciones y/o del estatismo de los programas del seguro social a nivel internacional, antes de reformar cualquier sistema contestan a las interrogantes anteriores manifestando, que cambiar los incipientes programas y sistemas de un seguro social a una seguridad social integral no es taré fácil, y conlleva a que se den en el país ciertas condiciones para el cambio antes de las Reformas, y después de ellas, convertirlas en metas.
Estas condiciones y metas son:

1. La aceptabilidad social

2. la viabilidad financiera

3. La factibilidad política

4. La coherencia con las realidades del mercado económico y del laboral

5. Una gestión administrativa orientada al cliente o usuario

6. Las cúpulas debe ser diferentes a las causantes de la crisis

7. El desvío de los objetivos fundamentales de la Seguridad Social (pensiones y salud) a una institución inversora o con fines privados.

Motivaciones para la reforma

En la realidad, al implementar cualquier cambio, camino a un sistema de seguridad social ideal, se tropieza con serias dificultades de índole ideológica, con factores culturales y tradicionales muy arraigadas, con condiciones socioeconómicas distintas, con inestabilidad política, etc., y los Reformistas, han debido conformarse con el cumplimiento de una, dos y hasta 3 metas, porque la factibilidad política, imposible en el Ecuador, propende a restringir las ambiciones de satisfacer plenamente las otras cuatro metas.

Esta limitación por ejemplo, es lo que ocurre con Ecuador, nuestra inestabilidad política, produce inseguridad jurídica y perjudica enormemente al proceso de iniciar Reformas estructurales que consigan la mayoría de las metas.

Un examen internacional y un análisis a los acontecimientos y novedades ligadas a los sistemas de seguridad social, ayudan a entender porque las respuestas a las tres preguntas citadas pueden variar de un país a otro, es decir, no es lo mismo implementar Reformas en el Ecuador, que el Chile, en Rusia o Suecia, y. aún varían de un periodo a otro.

Sin embargo, a pesar de la especificidad de cada país, en materia de seguros sociales, existe una notable similitud de propósitos en lo que respecta a las metas fundamentales que cada país reconoce e intenta alcanzar.

Estas motivaciones de similar propósito son las dificultades crónicas que se presentan en el manejo de los sistemas de pensiones y de salud.

Es decir, las clásicas recetas de la subida de las cotizaciones o la exigencia al Estado de más subsidios ya no era ni es racional ni conveniente utilizarlas para salvar las crisis del sistema.

Identificadas las similitudes de propósitos, (salud y pensiones) las motivaciones que impulsan a los actores públicos y privados a iniciar y llevar adelante un proceso de Reforma de las pensiones y en salud, son:

La preocupación por el desbalance financiero del sistema

La primera gran justificación, que esgrimen los países que iniciaron con Reformas drásticas, es el temor de que el equilibrio económico financiero de la previsión estatal esté en peligro. Es decir, los consabidos déficit de los sistemas de los seguros de Invalidez, Vejez, Cesantía etc., se vengan abajo y no se pueda servir pensiones regulares en el corto plazo

Este desbalance financiero, o bien es una amenaza inmediata, o bien es un acontecimiento indeseable, o ambas cosas.

En algunos países, cuando se presenta este desbalance financiero, en forma inmediata, los Gobiernos estables, toman sin demora las medidas para remediarla, en unos casos recurriendo a las rentas generales, para lograr el equilibrio de los presupuestos de las pensiones publicas o con el restablecimiento de una política fiscal sólida y de la estabilidad macroeconómica.
Para mencionar ejemplos, Chile, Argentina, Hungría, Méjico, Polonia, Perú sus propuestas de reforma al sistema de pensiones, tuvieron que poner sobre el tapete, las razones de la urgencia de cambiar el sistema de reparto por el de capitalización individual, a causa del fuerte impacto de una situación financiera insostenible, utilizando, medios de acción acordes a su especificidad de país, o sea el modo de estructurar, organizar, implementar su Reforma y claro está con resultados diferentes.

Por ejemplo en el Canadá, en 1.998, se abandonó la propuesta de Reforma, destinada a reemplazar en sistema de reparto por un sistema de capitalización individual, porque, reducir las prestaciones sujeta al examen de recursos y libre de impuestos, parecía una acción equivocada, porque el Gobierno demostró que existía superávit

Entonces, hay que tener claro el panorama cuando algunos países disfrazan la insostenibilidad del sistema de reparto para Reformar sus sistemas, a pretexto de capitalizar y corregir desequilibrios financieros, o quieren lucrar con las cotizaciones de los asegurados, o simplemente otras son las causas de la crisis.

La brecha de la credibilidad

Otra de las motivaciones difundida o satanizada en algunos países como el Ecuador, para iniciar con la Reforma, es la perdida de credibilidad en las instituciones proveedoras de pensiones publicas, ante los ojos de los usuarios internos y externos.

La pérdida de credibilidad institucional esta ligada directamente a la mala administración de los programas públicos que, a la vez que han cobrado muchas formas, el comportamiento de los individuos o la incapacidad colectiva de los encargados de hacer frente a desafíos específicos son causas comunes.

Por ejemplo, los problemas que no han resuelto eficazmente en el Ecuador, es el fracaso en enfrentarse a las devastadoras consecuencias de las elevadas tasas de inflación sobre las pensiones (dolarización) sobre las pensiones en curso de pago, la incompetencia para manejar técnicamente los cuantiosos activos acumulados sin generación de inversión productiva, o la incapacidad de los Gobiernos o Instituciones aseguradoras, para ejercer con eficiencia una gestión transparente de los regímenes previsionales.

En caso contrario, cuando la brecha en la credibilidad institucional no está presente, en general, la opinión pública no reclama Reformas, es el poder de turno, el que tiene que hallar argumentos para persuadir a la sociedad civil, que es inevitable una reforma orientada hacia la austeridad.

En Europa occidental, Francia y Alemania son claros ejemplos de lo que hay que imitar con "campañas de concientización" que tal o cual reforma estructural es imperiosa, porque, no es justificativo alguno que a falta de credibilidad Institucional, el Gobierno se cruce de brazos y acepte propuestas de desarticulación de los programas de seguridad social, sin contar con los elementos intrínsecos a ella, como son estudios técnicos actuariales confiables, Reforma legal, o credibilidad en el servicio o uso transparente de los recursos.

La postura ideológica

Motivo poderoso a favor de la defensa y promoción de la Reforma de las pensiones y de la salud, se funda en la ideología y en la fe doctrinal.

Se trata de un estimulo importante y peligroso a la vez. Es importante, porque cuestiona las bases reales establecidas, y exige a la sociedad civil a un considerable esfuerzo por comprender por que el marco doctrinal previo o ya establecido es erróneo y debe Reformarlo.

Es peligroso, porque el suministro de pensiones por ejemplo, constituye una operación a largo plazo, que lleva a mas de 50 años y que se prolonga a través de la solidaridad intergeneracional, mas no así las ideologías que cambian con relativa frecuencia.

Con este enfoque, la postura ideológica neoliberal que da al mercado la prioridad sobre el Estado, en todos los campos de la vida económica o pública, aboga por la desregulación y la privatización de los sistemas de aseguramiento.

En criterio de ideologías opuestas en cambio, es que los bienes y servicios sociales no pueden ser suministrados por el mercado en forma equitativa y eficaz y justifica la intervención estatal. Es decir, si el mercado no garantiza el crecimiento económico, especialmente el empleo, la protección social básica y buenas pensiones para todas las edades y sectores, el Estado tiene el deber de intervenir

Por qué no despega la reforma ecuatoriana prevista en la Ley 55

A pesar de que se tuvo al frente las experiencias de los procesos de Reforma de varios países de América y Europa, los autores del cambio legal, financiero y económico, produjeron una ley que contiene un sistema mixto, mitad público y mitad privado, con la participación de la iniciativa privada en los Regímenes complementarios, con serios vacíos legales y de procedimiento.

Es decir, no se visualiza ni analizo las metas de cualquier Reforma estructural, a pesar de que se identificaron plenamente las causas de la crisis del sistema, que fueron el desequilibrio Financiero de los sistemas, la brecha de incredibilidad de sus Administraciones y las presiones que ejercían varios sectores en favor de la Privatización del sistema.

En tros términos, al proyectar la Reforma no se detuvieron a analizar en profundidad a donde querían llegar con el cambio, es decir, los ideólogos de la Reforma a la Ley 55 de seguridad social, no visualizaron las metas y condiciones básicas del país y de la Institución aseguradora siguientes:

1. Aceptabilidad social para iniciar con la reforma

2. El análisis de la viabilidad financiera fue coyuntural.

3. No existió la factibilidad política.

4. El análisis no alcanzó la coherencia entre las realidades del mercado económico y el laboral

5. La reforma de la gestión administrativa no fue orientada al cliente o usuario, sino pensando en entregar el manejo económico financiero a favor de administradoras privadas denominadas Edaps

6. La estructura administrativa y sus nuevos cuadros son rezagos de los causantes de la crisis y de la misma Comisión Interventora.

7. La política de capacitación sigue considerada como un gasto superfluo y no como una inversión rentable.

Este proceso de falta de visión en sus ideólogos produjeron una Ley antitécnica, con falta de estudios actuariales y financieros contables, 50% inaplicable, bloqueada en el Tribunal Constitucional, agravada con sectores que lucran de la crisis, que presentan propuestas de cambio inviables, dirigidas a la desarticulación del sistema del seguro social, que han desencadenado que la Reforma prevista en la Ley No 55 de seguridad social, que si bien tiene grandes falencias, también contiene, instituciones saludables que pueden ser salvadas con decisión política de sus nuevos Administradores, y en especial, debe darse primacía al cumplimiento de los mandatos Constitucionales, caso contrario, las corrientes que defienden la lógica del libre mercado, persistirán en los procesos de desregulación y/ o privatización del sistema, utilizando el buen pretexto de que no se ven cambios estructurales por ningún lado.

"De qué sirve el dinero en la mano
del necio para comprar sabiduría,
si no tiene entendimiento"

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