LOS EXTRANJEROS INMIGRANTES

Martes, 04 de octubre de 2016

LOS EXTRANJEROS INMIGRANTES

 

Autor: Dr. Oscar Valenzuela Morales[1]

 

Es inmigrante el  extranjero que se interna legal y condicionalmente en el país (Ecuador) con el propósito de radicarse en él, según el Art. 9 de la Ley de Extranjería (Registro Oficial N° 454 de 4 de noviembre de 2004).

 

De acuerdo con el artículo citado de la Ley de Extranjería, en el país existen siete categorías de visas de inmigrantes identificadas a continuación, cada una con sus requisitos:

?I.- (visa 9-I).- Para vivir de sus depósitos, de las rentas que éstos produzcan o de cualquier otro ingreso permanente que se traslade al país.

 

II.- (visa 9-II).- Para invertir su capital en la adquisición de bienes raíces o en certificados, títulos o bonos del Estado o de instituciones nacionales de crédito.

 

III.- (visa 9-III).- Para invertir su capital en cualquier rama de la industria, agricultura, ganadería o del comercio de exportación, en forma estable y distinta a la de sociedad por acciones.

 

IV.- (visa 9-IV).- Para asumir indefinidamente funciones administrativas, técnicas o de especialización en empresas, instituciones o personas establecidas en el país.

 

V.- (visa 9-V).- Para ejercer una profesión liberal o una profesión técnica, con arreglo a las normas de la Ley de Educación Superior.

 

VI.- (visa 9-VI).- En caso de ser cónyuge, o pariente dentro del segundo grado de consanguinidad o de afinidad de un ciudadano ecuatoriano, o de un ciudadano extranjero con visa de inmigrante distinta a esta categoría; y,

 

VII.- (visa 9-VII).- Para llevar a cabo actividades lícitas que no estén contempladas dentro de las otras categorías descritas en este artículo, y que de conformidad con lo que requiera el reglamento correspondiente y previo dictamen favorable del Consejo Consultivo de Política Migratoria, garanticen ingresos suficientes y estables para el sustento económico del inmigrante y sus dependientes?.

 

El extranjero inmigrante adquiere el domicilio político en el Ecuador, siempre que sea legítimo poseedor de una visa en alguna de las categorías migratorias establecidas por la norma jurídica, lo cual le permite desarrollar libremente cualquier actividad laboral, económica o lucrativa lícita.

 

El domicilio ?consiste en la residencia, acompañada, real o presuntivamente, del ánimo de permanecer en ella?, según el Art. 45 del Código Civil,  que se complementa con la el adjetivo político, que es relativo al territorio del Estado. Pero, ?el que lo tiene o lo adquiere, es o se hace miembro de la sociedad ecuatoriana, aunque conserve la calidad de extranjero?, según se indica en el Art. 46 del citado cuerpo legal.

 

Importante definición, porque el extranjero que obtiene una visa de inmigrante no solamente se establece en el país con camas y petacas, sino que pasa a ser ciudadano de la colectividad ecuatoriana, con iguales derechos  y obligaciones que una persona ecuatoriana, excepto algunos derechos políticos, como el ser elegido para las dignidades de elección popular, aunque puede elegir tras cinco años de residencia en el país, según se preceptúa en el segundo inciso del Art. 63 de la Constitución de la República.

 

El tiempo desde el cual se considera al extranjero como inmigrante es desde el instante que obtuvo su cédula de identidad ecuatoriana, que de acuerdo con el Art. 18 de la Ley de Extranjería ?es el único documento que acreditará la legalización de su permanencia en el país?.

 

Y esto también es trascedente, pues el transcurso del tiempo le otorga algunos derechos al inmigrante, que fuera del derecho a votar, se agrega el derecho de adquirir la nacionalidad ecuatoriana por naturalización o el reconocimiento de ella por casamiento o unión de hecho.

 

 

Pérdida de la residencia

 

Sin embargo, así como el extranjero es considerado parte de la ciudadanía ecuatoriana, por el solo hecho de haberse radicado en el territorio nacional, también puede perder ese privilegio por el transcurso del tiempo.

 

En efecto, tal como dispone el Art. 36 del Reglamento a la Ley de Extranjería (Registro Oficial N° 473 de 7 de julio de 1986), ?todo inmigrante legalmente inscrito podrá ausentarse y regresar al país, pero no podrá permanecer en el exterior más de noventa días en cada año durante los dos primeros años a partir de la fecha de admisión en calidad de inmigrante o más de dieciocho meses consecutivos en cualquier tiempo, sin perder su calidad y categoría migratorias en cuyo caso se cancelará su documentación? (su visa de inmigrante y su cédula de identidad).

 

Si el inmigrante ha estado fuera del país un mayor número de días al indicado en el párrafo anterior, se considera que ya no está radicado en el Ecuador, que se llevó las camas y las petacas, es decir, trasladó su domicilio político a otro país.

 

En el caso que el inmigrante quiera optar por la nacionalidad ecuatoriana, por medio de la Carta de Naturalización, le será concedida si el solicitante ha residido ?ininterrumpidamente en la República por más de tres años, desde la fecha de expedición de la Cédula de Identidad ecuatoriana??, según se indica en el Art. 2 del Reglamento a la Ley de Naturalización (Registro Oficial N° 66 de 14 de abril de 1976)

 

De acuerdo con el tercer inciso de la norma reglamentaria citada, se interrumpe la residencia en el país si el extranjero se ausenta del Ecuador por más de noventa días consecutivos para el plazo señalado de tres años de residencia. Aparentemente habría una contradicción con el Art. 36 del Reglamento a la Ley de Extranjería, pero de ninguna manera es así.

 

En el caso que el inmigrante tenga más años de residencia que él señalado, por lógica y sindéresis jurídica, el plazo se interrumpe solamente cuando el extranjero ha estado fuera del país por más de dieciocho meses consecutivos en cualquier tiempo, como preceptúa  la norma del Reglamento a la Ley de Extranjería.

 

Sin embargo, la regla enunciada tiene dos excepciones por las cuales el Ministerio de Relaciones Exteriores ?podrá podrá considerar que tales ausencias no interrumpen dicho plazo de residencia, cuando éstas se deban a motivos graves de salud o de estudios? (Art-. 2, cuarto inciso del Reglamento a la ley de Naturalización).

 

Una nueva Ley de Extranjería

 

A partir de la Codificación de la Ley de Extranjería, las siete categorías de visas de inmigrantes señaladas en ese cuerpo legal perdieron de manera absoluta su razón de ser.

 

Aquellas categorías de visas se transformaron en innecesarias porque literalmente se esfumaron las razones por las cuales fueron establecidas, gracias al Art. 10 de la citada Ley, que  expresa: ?Los extranjeros inmigrantes que fueren legítimos titulares de una visa correspondiente a alguna de las categorías migratorias descritas en el artículo anterior, podrán desarrollar libremente cualquier actividad laboral, económica o lucrativa lícita, sin que implique cambio de categoría migratoria ni requiera de autorización laboral?.

 

Si ahora las personas que adquieren el domicilio político en Ecuador (residencia definitiva) pueden ?desarrollar libremente cualquier actividad laboral, económica o lucrativa lícita?, aunque se remita al artículo anterior, en realidad carece de sentido y dejó sin piso el Art. 9 de la misma Ley (antes Art. 10 en la publicada en el Registro Oficial N° 382 del 30 de diciembre de 1971): ?Considérase inmigrante a todo extranjero que se interna legal y condicionalmente en el país, con el propósito de radicarse y desarrollar las actividades autorizadas que en cada categoría se determina a continuación:? e identifica cada una de las visas.

 

 

Reducir número de visas

 

Amerita de manera urgente una reforma legal del mencionado cuerpo, o, mejor dicho, la redacción y aprobación de una nueva Ley de Extranjería, no tan solo para eliminar las siete categorías de visas para inmigrantes y la revisión profunda de las 11 visas para no inmigrantes, sino para poner esa ley a la altura de los tiempos de integración y de la ciudadanía universal promovidas a nivel constitucional.

 

En visas para inmigrantes bastaría con que existieran dos y punto. Una, para las personas que han vivido en el país al menos dos años con una visa de residencia temporal; la otra, para la persona casada o en un unión de hecho con un(a) ecuatoriano(a) o que tenga descendientes ecuatorianos.

 

El plazo de dos años está en concordancia con el ?Acuerdo sobre Residencia para Nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR, Bolivia y Chile? que fuera aprobado por la Asamblea Nacional del Ecuador el pasado 4 de diciembre y Ratificado por el Presidente de la República mediante Decreto Ejecutivo el 2 de enero de este año. El mencionado Instrumento Regional permite a los ciudadanos de los países miembros y adherentes del MERCOSUR solicitar una visa de residencia en cualquier otro de la región después de haber tenido la visa de residencia temporal por dos años.

En cuanto a la entrada en vigencia del Acuerdo, el Jefe de Tratados del MERCOSUR de la República del Paraguay, Sergio Daniel Riquelme, tuvo la gentileza de comunicarme el 17 de diciembre pasado que ese Acuerdo entró en vigencia para Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Bolivia y Chile el 28 de julio de 2009, para Perú el 28 de junio de 2011 y para Ecuador tendrá efectos una vez que este país entregue el Instrumento de Ratificación al Estado paraguayo, depositario de ese convenio. Venezuela, en cambio, está en el proceso de incorporación de las decisiones del MECOSUR.

Para los interesados en el referido Acuerdo, los invito a leer el artículo de este autor titulado ?Análisis Jurídico de la Situación de los Migrantes?, publicado en la Revista Judicial del diario La Hora el 16 de diciembre pasado.

Con toda seguridad, los nacionales de los Países Miembros y adherentes del MERCOSUR que opten en el Ecuador por una visa de residencia definitiva recibirán la visa 9-VII de las categorías de visas de inmigrantes, a las que nos referiremos más adelante.

 

Requisitos para las visas de inmigrantes

Nunca se dictó el Reglamento para aplicar la visa 9-VIl, por lo cual, por decisión de la Dirección General de Extranjería se dejó sin efecto aquella categoría. Sin embargo, se concede a nacionales cuyos países tienen convenios especiales con el Ecuador. La visa 9-VII es una visa muy versátil que podría acoger a muchos extranjeros que desean radicarse en el país, pero que no cumplen con los requisitos exigidos por las otras visas.

 

En cuanto a los requisitos, estos se encuentran detallados entre los Arts. 30 y 35 del Reglamento a la Ley de Extranjería, hecho que sería más que suficiente para que una persona obtenga su residencia en el país si cumple con aquellos.

 

Sin embargo, la realidad supera ampliamente los requisitos establecidos en el Reglamento citado, más los definidos en las Normas Reglamentarias de Extranjería y Migración (Registro Oficial N° 38 del primero de octubre de 2009), determinados por el Consejo Consultivo de Política Migratoria.

 

La paradoja de las Normas Reglamentarias citadas es que mientras en la resolución primera se sostiene el respeto del Art. 11, numeral dos de la Constitución de la República, que señala que nadie será discriminado, entre otras razones, por su pasado judicial, tiempo después se reforma esa resolución (Registro Oficial Suplemento N° 504 del 2 de agosto del 2011) y se incorpora la cláusula  Tercero-C, que expresa: ?Requerir previa la obtención de cualquier visa de inmigrante, que los ciudadanos extranjeros mayores de 18 años presenten el certificado de antecedentes judiciales debidamente legalizado o apostillados del país en donde residió los últimos 5 años.? La pregunta que queda en el ambiente es si se vulnera o no la garantía constitucional invocada.

 

Sin embargo, al tenor de lo resuelto en el Dictamen de la Corte Constitucional N° 20 publicado en el Registro Oficial Suplemento N° 64 de 22 de agosto de 2013 sobre el Acuerdo al que nos hemos referido en este artículo, la exigencia de los certificados judiciales o de salud es  justificable, porque contribuye ?con el mantenimiento de la paz y de la seguridad, y promover el bien común, anteponiendo el interés general por sobre intereses particulares, conforme lo dispuesto en el artículo 83, numerales 4 y 7 de la Constitución de la República?.

 

Por otro lado, también surgen requisitos al margen del Reglamento y de las Normas Reglamentarias de Extranjería y Migración enunciadas, los que son agregadas por funcionarios de la Dirección de Extranjería o de la Dirección de asuntos Migratorios Asuntos (para las visas de no inmigrantes) , amparados, como siempre afirman, en el Art. 22 del Reglamento a la Ley de Extranjería, que señala: ?Los funcionarios del servicio exterior ecuatoriano y del Departamento y de la Dirección General de Extranjería, tendrán amplias facultades para exigir la comprobación de las declaraciones expuestas en las solicitudes de visas y demás documentos migratorios y para cerciorarse e investigar la concurrencia de alguna de las causas de exclusión que establece la Ley de Migración?

 

De acuerdo con esta disposición legal, los funcionarios están facultados para exigir: 1) La comprobación de las declaraciones expuestas en las solicitudes de visas; 2) Para comprobar los documentos migratorios; y, 3) Para cerciorarse e investigar la aparición de las causas de exclusión señaladas en la Ley respectiva (Ley de Migración publicada en el Registro Oficial N° 563 de 12 de abril de 2005abr-2005, Capítulo IV Normas para la Exclusión de Extranjeros, Arts. 9 y siguientes).

 

Referido al celo del funcionario que muchas veces se excede en las facultades otorgadas por el Art. 22 del Reglamento in comento, salta a la vista en un caso real cuando  a un peticionario de una visa de amparo en hijo ecuatoriano se solicitó que agregue al expediente el ?certificado de nacido vivo? del amparante (se refiere al "informe estadístico de nacido vivo" que prueba el nacimiento señalado en el Art. 29 de la Ley General de Registro Civil Identificación y Cedulación publicada en el Registro Oficial N° 70 del 21 de abril de 1976).  La pregunta que surge es para qué el funcionario pidió ese certificado, si el solicitante de la visa comprobó el nacimiento de su hijo ecuatoriano con la partida íntegra de nacimiento debidamente legalizada por el propio Registro Civil (el nombre legal de ese instrumento público es Acta de Inscripción de Nacimiento) e incorporada al expediente de solicitud de visa  en el que constan todos los datos relacionados con el nacimiento del niño y la firma generalmente de ambos padres (Art. 32 de la Ley de Registro Civil Identificación y Cedulación).

 

En el caso relatado,  me parece que el funcionario se sobrepasó en las facultades precisadas en el Art. 22 del Reglamento a la Ley de Extranjería, porque en el país la nacionalidad ecuatoriana se prueba con la cédula de identidad y de ciudadanía, partida  o certificado de nacimiento y/o pasaporte, nada más.

 

La reflexión que es menester realizar es la siguiente: si se solicita a un ciudadano ecuatoriano el ?certificado de nacido vivo? entregado por el hospital donde se produjo el parto para la inscripción del nacimiento, bien podría exigirse el mismo papelito a un extranjero para comprobar su nacionalidad. Sobre este tema, consultada una abogada de la Dirección de Extranjería sobre qué pasaría si no era posible obtener el certificado de un nacimiento ocurrido hacía una década  en un determinado hospital público; la respuesta fue: ?entonces pediremos una información sumaria?. Finalmente se encontró el certificado.

 

Para este y otros casos similares sería muy aconsejable que los funcionarios de la Dirección de Extranjería, de Asuntos Migratorios y de otras entidades del Estado revisaran detenidamente el Art. 18 de la Ley de Modernización del Estado (Registro Oficial 349 del 31 de diciembre de 1993), para que conozcan las limitaciones que tienen los funcionarios públicos en el ejercicio de sus atribuciones.

 

Con relación a los cambios de categoría migratoria, si por circunstancias de la vida el inmigrante perdió la visa que tuvo durante años, pero nunca se preocupó de cambiar de categoría y siguió residiendo normalmente en el país, porque aquí obtuvo un título universitario, se casó, tuvo hijos o tiene sus negocios, pero cuando quiere optar por una nueva categoría le cancelan la visa anterior antes de aprobar su nueva visa, ese inmigrante pierde todos sus derechos adquiridos, lo cual es injusto, más aun cuando ya tiene por años toda su vida armada en el Ecuador.

Imagínense lo que significa esperar otros tres años para adquirir el derecho a la nacionalidad ecuatoriana o cinco años para participar en un proceso eleccionario, volver a ser no inmigrante o simplemente un irregular, aunque tenga derecho a otra visa, después de haber residido, por ejemplo, 30 años en el país.

Entonces, valdría la pena una nueva Ley de Extranjería y una mejor interpretación de las normas migratorias.

 

Conclusiones

Al obtener Los extranjeros la residencia definitiva en el país (domicilio político) pasan a ser miembros de la sociedad ecuatoriana, con todos sus derechos y obligaciones, menos algunos políticos y otros.

El inmigrante interrumpe su residencia y pierde sus derechos adquiridos, entre ellos el domicilio político y el que le permite obtener la Carta de Naturalización, si permanece fuera del Ecuador más allá del tiempo permitido por los reglamentos a la Ley de Extranjería y de Naturalización, los cuales se contabilizan según los años que ha residido en territorio ecuatoriano, período que se considera desde que obtuvo su cédula de identidad.

Los inmigrantes de ninguna manera deberían perder la residencia en el país, si por alguna razón se ven obligados a cambiar su categoría migratoria, porque vulneran derechos adquiridos por él.

Es imprescindible que en el país los funcionarios de las instituciones públicas tengan la confianza suficiente en los procedimientos e instrumentos públicos emitidos por otras dependencias del Estado ecuatoriano, para evitar la repetición de papeles que muchas veces resultan innecesarios y generan pérdida de tiempo para el trabajo de los empleados de esas entidades y de los usuarios que concurren a ella.

En los casos en que la Autoridad Administrativa tenga sospechas fundadas o comprobare que el usuario ha falsificado o utilizado instrumentos públicos de origen doloso o de documentos migratorios de iguales características está en la obligación de denunciar el hecho ante la Fiscalía para que se realicen las investigaciones del caso. 

 



[1] Abogado, Magister (c) en Ciencias Internacionales, Universidad Central del Ecuador.