La
Nacionalidad Ecuatoriana
Autor: Oscar Valenzuela Morales[1]
Introducción
Abordaré en este artÃculo dos aspectos bastante
controvertidos que están relacionados con la nacionalidad ecuatoriana señalados
en la Constitución de la República, vigente en el paÃs desde el 20 de octubre
del 2008.
El primero es el Art. 8, numeral 4, y el segundo es el
Art. 7, numeral 2, cuyos análisis son importantes por las consecuencias que han
traÃdo y podrÃan manifestarse en la sociedad ecuatoriana.
Lo que pretendemos suscitar con esta entrega es una
reflexión sobre la nacionalidad y sus caracterÃsticas, las cuales tienen profundas
raÃces de orden social, cultural e incluso históricas que tendrÃan que manifestarse
en el sujeto cuya nacionalidad o naturalización ecuatoriana aspira ser reconocida
o entregada en relación con las personas del paÃs que brinda esa acogida.
El hecho de adquirir una nacionalidad deberÃa ir mucho
más allá de un simple trámite administrativo realizado por un individuo en una
dependencia pública, para obtener una cédula de ciudadanÃa o un pasaporte que
le permita viajar a otras regiones del mundo con más facilidad que si lo
hiciera con un documento de viaje otorgado por su paÃs de origen.
Digo esto, porque ?la
nacionalidad
ecuatoriana es el vÃnculo jurÃdico polÃtico de las personas con el Estado, sin
perjuicio de su pertenencia a alguna de las nacionalidades indÃgenas que
coexisten en el Ecuador.
Nacionalidad: vÃnculo
jurÃdico – polÃtico
La nacionalidad
ecuatoriana se obtendrá por nacimiento o por naturalización y no se perderá por
el matrimonio o su disolución, ni por la adquisición de otra nacionalidad,? tal como se define en el Art. 6 de la Constitución de
la República.
En lo esencial, en igual tónica se define el concepto en
el Compendio de Derecho Civil (Quito, 1968) del tratadista Juan Larrea HolguÃn:
?La nacionalidad es un vÃnculo jurÃdico y
polÃtico que relaciona las personas (y por una ficción, ciertas cosas
personalizadas) con un Estado de tal modo que origina un estatuto que les
distingue de la situación de las demás personas, que por contraposición de
llaman extranjeros.?
Por un lado, se encuentra el vÃnculo jurÃdico generado
con el otorgamiento de la nacionalidad que une a las personas con un Estado, el
cual genera un conjunto de obligaciones y derechos recÃprocos de diverso tipo, los
que incluso rebasan el simple hecho de un registro como nacional efectuado en
una entidad pública.
Mientras, el vÃnculo polÃtico permite diferenciar claramente
a los nacionales de los extranjeros, porque, en primer lugar, la nacionalidad permite
gozar plenamente del ejercicio de los derechos polÃticos, que no alcanzan a los
extranjeros, los cuales se encuentran limitados en el goce de esos derechos, tal
como destaca el doctor Jorge Endara Moncayo en su libro Derecho Internacional
Privado (Quito 2005).
Irregularidades
en el proceso de naturalización
Con relación al relato que intentamos estructurar, el
asunto controversial que identificamos en la Carta Fundamental y que está vinculado
con la nacionalidad ecuatoriana posibilitó la ejecución de algunos hechos
bochornosos para la República, al haberle entregado el Estado la Carta de
Naturalización a personas que obtuvieron esa gracia a través del fraude y de la
estafa a la fe pública. En efecto, en el 2010 muchos extranjeros con la
complicidad de algunos notarios y abogados obtuvieron el reconocimiento de la
nacionalidad ecuatoriana mediante actos fraudulentos, caso en el que se vio
involucrado el entonces Subsecretario de Relaciones Exteriores del Litoral de
la época, razón por la cual durante algún tiempo ellos tuvieron que ir a parar
a la cárcel.
Ellos se aprovecharon que el Art. 8, numeral 4 de la
Carta Fundamental expresa que ?Son
ecuatorianas y ecuatorianos por naturalización las siguientes personas: 4.- Las
que contraigan matrimonio o mantengan unión de hecho con una ecuatoriana o
ecuatoriano, de acuerdo con la ley?.
Los extranjeros involucrados habÃan realizado
declaraciones juramentadas falsas sobre el tiempo de estadÃa en el Ecuador para
poder acceder a la unión de hecho o se casaron con personas ecuatorianas a las que
solo vieron una vez en el Registro Civil.
Obtención
de la nacionalidad por uniones de hecho y matrimonios arreglados
Tanto fue el escándalo generado por el caso del
reconocimiento de la nacionalidad por uniones de hecho o matrimonios arreglados,
que el 11 de enero del 2011 entró en vigencia el Acuerdo Ministerial N° 00004
del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integración, como una forma
de parar el alboroto causado, de evitar al máximo los platos rotos y enderezar
un poco las cosas, aunque haya sido contra derecho reglamentar la Constitución
de la República y, de paso, reformar de manera indebida la Ley de Naturalización.
En ese instrumento público redactado y revisado por unos
cuatro o cinco funcionarios de la dependencia estatal mencionada, para el
reconocimiento de la nacionalidad ecuatoriana por matrimonio o unión de hecho en
el punto 3, numeral 3.2.5. se incluyó como requisito que el extranjero tuviera una
estadÃa legal mÃnima de tres años en el paÃs a partir de la expedición de la
cédula de identidad ecuatoriana, exigencia que es omitida si la unión de hecho
o el matrimonio tienen una antigüedad mayor a tres años.
Si el extranjero que se casa en el Registro Civil o
reconoce su unión de hecho ante notario no tiene una permanencia mÃnima de
residencia (domicilio polÃtico) de tres años en el paÃs está imposibilitado de
acceder a la nacionalidad ecuatoriana por matrimonio o unión de hecho. Pero si
llega al Ecuador un extranjero con su cónyuge ecuatoriana con la que ha estado casado
desde hace más de tres años, puede solicitar el mismo dÃa de su arribo el
reconocimiento de su nacionalidad, aunque ni siquiera conozca el idioma
castellano.
En la disposición acotada surgen algunas dudas. Al determinarse
que el tiempo de tres años es a partir de la fecha de la expedición de la
cédula de identidad ecuatoriana se entiende que el extranjero es residente en
el paÃs, es decir, tiene una visa de inmigrante en cualquiera de las siete
categorÃas del Art. 9 de la Ley de ExtranjerÃa (Registro Oficial N° 454 del 4
de noviembre de 2004). Por la experiencia, conozco que en realidad se pide tres
años de casados o en unión de hecho para el reconocimiento de la nacionalidad.
Esta norma del Acuerdo Ministerial es a todas luces confusa y tendrÃa que ser
aclarada.
Aunque lo aconsejable, porque asà manda la propia
Carta Fundamental, es que la Asamblea Nacional dicte una Ley Orgánica para
cumplir con la disposición constitucional. Jamás debió haberse reglamentado la Constitución
a través de un Acuerdo Ministerial, porque este se encuentra ubicado dentro de
las más bajas categorÃas dentro de la jerarquÃa normativa de un paÃs. Sin
embargo, entendemos el apuro porque el cual fue redactado.
De otra parte, estimo que es inconveniente que la
nacionalidad sea adquirida a partir del matrimonio o de la unión de hecho con
un nacional, simplemente porque el matrimonio o esa unión de hecho puede ser
transitorio y acabarse al dÃa siguiente que se otorgó la nacionalidad, la cual
persiste después de que aquel o aquella haya concluido.
HabrÃa que preguntarse dónde queda ese vÃnculo jurÃdico
polÃtico con el paÃs señalado en la Constitución o del que hablan los
tratadistas del derecho internacional Privado luego del matrimonio o de la unión
de hecho.
Por los hechos, podrÃamos pensar que los AsambleÃstas
Constituyentes observaron la persistencia constitucional (Constituciones de
1845, 1851, 1852 y 1929) con la que se permitÃa a las mujeres adquirir la
nacionalidad ecuatoriana si estaban casadas con un nacional y decidieron
agrandar la salida del embudo ante la demanda insatisfecha de derechos que
pululaba el año 2008 por Montecristi, el lugar donde sesionaron para redactar
la nueva Carta Fundamental del paÃs. Sin embargo, nadie que yo recuerde pidió o
clamó por el reconocimiento de la nacionalidad ecuatoriana por matrimonio o por
unión de hecho.
Reformas
a la Ley de Naturalización
Como si fuera poco lo que hemos relatado, el Acuerdo
Ministerial mencionado reformó la Ley de Naturalización vigente (Registro
Oficial N° 66 del 14 de abril 1976) al eliminar de manera tácita los requisitos del Art. 4, numerales 5 y 6
de ese cuerpo legal: ?5.- Hablar y escribir el idioma castellano; 6.- Tener
conocimientos generales de Historia y GeografÃa del Ecuador; asà como de la
Constitución PolÃtica de la República, vigente a la fecha de presentación de la
solicitud de naturalización?. Un alumno de primer año de derecho
conoce que si se quiere reformar la Ley, ésta tarea debe hacerla la Asamblea
Nacional, aunque haya sido dictada a través de un Decreto Supremo, el número 276 (era época de dictadura cuando se
dictó ese cuerpo normativo), como fue el caso in comento.
Producto de ese Acuerdo Ministerial, en la actualidad a ninguna de las personas que aspiran a la
nacionalidad ecuatoriana se les exige los conocimientos mÃnimos sobre el paÃs o
que hablen el idioma castellano; solo a la Dirección de ExtranjerÃa y a algunos
abogados del Ministerio del Relaciones Exteriores pareciera que solo les
interesara que quienes aspiran a ser ciudadanos del Ecuador tengan el dinero
suficiente para vivir aquÃ, aunque aquella persona demuestre que vivió en estas
tierras tres, 10, 20, 30 o 40 años, hecho por el cual se podrÃa asegurar con mucha
certeza que se ha generado un vÃnculo social y cultural profundo entre él y los
ciudadanos ecuatorianos.
Además de importarle a los funcionarios del Ministerio
de Relaciones Exteriores exclusivamente la economÃa de los futuros nuevos nacionales,
tal como se indica en el Art. 4, numeral 2 de la Ley de Naturalización (?Poseer patrimonio, industria, profesión u oficio
lÃcitos que le permitan vivir independientemente?), también deberÃa ser prioritario para ellos que el
extranjero demuestre conocimientos elementales sobre el paÃs, partiendo por la
historia, pasando por la geografÃa hasta llegar a la Constitución de la
República. Si eso fuera poco, las personas que aspiran a la nacionalidad
ecuatoriana por naturalización deberÃan evidenciar un vÃnculo con la sociedad
local donde viven en Ecuador.
Todo lo que hemos traÃdo a colación en este artÃculo deja
un sabor amargo hasta aquà sobre la falta de prolijidad de los asambleÃstas
constituyentes y de sus asesores al estudiar la disposición acotada, pues al
parecer fueron incapaces de prever lo que sucederÃa con el paso de cortos años
al entregarse cartas de naturalización a muchos extranjeros que, en el mejor de
los casos, habÃan permanecido en el paÃs poco tiempo antes de volverse a
marchar con la Carta de Naturalización bajo el brazo, sin que hayan siquiera
intentado crear ese vÃnculo jurÃdico polÃtico con el Ecuador. Hecho al que se
sumó la actitud de los funcionarios del Ministerio de Relaciones que reglamentaron
la Constitución de la Republica y reformaron una Ley mediante un simple Acuerdo
Ministerial.
Caso
práctico de naturalización de un extranjero
El segundo artÃculo constitucional que analizaremos es
el Art. 7, numeral 2, que señala: ?Son
Ecuatorianas y ecuatorianos por nacimiento: 2.- Las personas nacidas en el
extranjero de padre o madre nacidos en el Ecuador; y sus descendientes hasta el
tercer grado de consanguinidad?.
Grafico el hecho con un ejemplo. Llega al Ecuador el
señor Otto Fritz, ciudadano alemán que viene por primera vez a estas tierras,
quien es, además, absolutamente
ignorante en el idioma castellano. El ilustre caballero trae bajo el brazo varios
instrumentos públicos debidamente traducidos al castellano y apostillados, que
son: Una partida de nacimiento de su bisabuelo, de nacionalidad alemana, en la que
consta que ese señor nació en el Ecuador; una partida de nacimiento de su abuelo, también alemán, en la que se
evidencia el nombre de su papá nacido en Ecuador; una partida de nacimiento de su
padre, también alemán, en la que está escrito el nombre de su abuelo; y una
partida suya en la que aparece el nombre de su padre, hechos con los que demuestra
la filiación del señor: bisnieto, nieto e hijo de los señores Fritz.
A la mañana siguiente de su llegada, el ciudadano Fritz
concurre a las oficinas de naturalización del Ministerio de Relaciones
Exteriores del Ecuador, donde pide el reconocimiento de su nacionalidad
ecuatoriana por nacimiento, al momento de entregar todas las partidas de
nacimiento nombradas arriba. Paga US$ 10 por concepto de tasa. Pasan dos meses
y recibe la nacionalidad ecuatoriana por nacimiento, por lo cual cancela US$ 20
para completar el total de la tasa. Saca su cédula de ciudadanÃa y el señor Fritz
se transforma en ecuatoriano por nacimiento con todos los derechos, incluso con
el de poder presentarse a elecciones como candidato a Presidente de la
República.
¿Cómo obtuvo el señor Fritz la ciudadanÃa ecuatoriana?
Muy fácil, su tatara abuelo habÃa sido diplomático alemán en Ecuador, paÃs
donde nació su bisabuelo. Al poco tiempo se acabó su nombramiento de Embajador
alemán en estas tierras ecuatoriales y
toda la familia regresó a Europa. El bisabuelo del señor Fritz nunca fue
inscrito como ecuatoriano ni en Quito ni en ninguna parte, porque la
nacionalidad de los hijos de los diplomáticos alemanes son alemanes por
nacimiento. Tampoco el bisabuelo del señor Fritz nunca manifestó su voluntad de
ser ecuatoriano, y es más, se murió sin conocer realmente el Ecuador. Pero su
bisnieto llegó al paÃs e hizo el reconocimiento de su nacionalidad ecuatoriana
por nacimiento, gracias a la Constitución de Montecristi.
¿Es justo que alguien que nunca tuvo un vÃnculo
jurÃdico polÃtico con el Ecuador obtenga la nacionalidad ecuatoriana por
nacimiento sin mayor trámite gracias a que los Constituyentes redactaron mal un
artÃculo de la Carta Fundamental o simplemente porque ese era su deseo?
Para mi demuestra una torpeza o una falta de cuidado lo
transcrito en el Art. 7, numeral 2 de la Carta Fundamental, pues al menos
aquellas personas extranjeras que nacieron en territorio ecuatoriano por un
hecho circunstancial, ya sea porque sus progenitores eran diplomáticos foráneos
o simplemente porque estaban de tránsito por el paÃs, en algún momento de su
vida debieron haber manifestado su voluntad de ser ecuatorianos y haberse
inscrito como tales, para que sus descendientes puedan acceder a igual gracia. Eso
es lo menos que puede pedirse a quien inicia la secuencia hasta el tercer grado
de consanguinidad. Pero no, se obvió ese claro requisito en la Carta
Fundamental. HabrÃa bastado que la disposición constitucional diga que ?son ecuatorianos por nacimiento las
personas nacidas en el extranjero los hijos de padre o madre ecuatorianos, y
sus descendientes hasta el tercer grado de consanguinidad?.
Conclusiones
El Acuerdo Ministerial N° 00004, dictado por el
Ministerio de Relaciones Exteriores, jamás debió haber reglamento la
Constitución de la República, como tampoco pudo reformar de manera expresa ni
tácita la Ley de Naturalización.
Considero que el matrimonio o la unión de hecho son
inadecuados como mecanismos para acceder a la nacionalidad ecuatoriana, razón
por la cual deberÃa eliminarse el Art. 8, numeral 4 de la Constitución de la
República, porque el matrimonio o la unión de hecho puede acabarse o se pueden
generar nuevamente hechos como los sucedidos en el 2010..
Estimo que los AsambleÃstas Constituyentes no
revisaron con prolijidad el Art. 7, numeral 2, caso contrario habrÃan escrito,
por lo menos, que el extranjero que da origen al derecho de la nacionalidad
hasta la tercera generación haya sido ecuatoriano.
Estos dos casos presentados deben motivarnos a
reflexionar sobre la importancia que deberÃa tener para un paÃs compartir la
nacionalidad de sus habitantes con ciudadanos extranjeros que buscan
nacionalizarse ecuatorianos.
Adicionalmente, las reglas para el reconocimiento de
la nacionalidad o para la naturalización deben estar absolutamente claras para
aquellas personas que buscan ser ecuatorianos.
Es importante restaurar el Art. 4, numerales 5 y 6 de
la Ley de Naturalización, mutilada por el Acuerdo Ministerial N° 00004 del
Ministerio de Relaciones Exteriores, aunque a decir verdad, mucho más adecuado
serÃa legislar una nueva ley, pues de la original, por distintos motivos, casi
nada queda en pié, lo cual podrÃa ser motivo para otro análisis.
[1] Abogado, Magister (c) en Ciencias Internacionales,
Universidad Central del Ecuador. Secretario Ejecutivo del Instituto Ecuatoriano
de Estudios Internacionales.