Por: Dr. Farith Simon
La educación en las constituciones ecuatorianas .
La educación es parte de aquellos derechos considerados de segunda generación o llamados económicos, sociales y culturales que se efectivizan a través de acciones concretas o de carácter positivo por parte del Estado, algunos autores lo caracterizan por ser de aquellos que generan una obligación de «deber-hacer»; en esta perspectiva estos derechos están ligados a la disponibilidad de recursos, por eso algunos autores consideraban que no eran exigibles de manera directa, sino tenÃan un valor programático, es decir de estándares a ser alcanzados.
Los derechos económicos, sociales y culturales entendidos asà se convierten en meras expresiones formales, ya que sin medios concretos para buscar su vigencia pierden todo su valor real y adquieren un sentido simbólico carente de efectividad.
La posibilidad de justiciabilidad se refiere a la posibilidad del titular del derecho ( o de los titulares en caso de los derechos colectivos como lo son los económicos, sociales y culturales) de exigir una respuesta oportuna a sus requerimientos de parte del Estado o los particulares responsables buscando evitar la violación (sea por acción u omisión) o dirigiéndose a la restitución del derecho.
Progresivamente se ha ido reconociendo que, tanto para los derechos económicos, sociales y culturales, como para los civiles y polÃticos, se deben establecer mecanismos para exigir su vigencia, ciertamente la satisfacción de estos derechos se encuentran ligados a los recursos disponibles, pero no puede soslayarse que en muchos casos el Estado asigna recursos para otros propósitos que no tienen la trascendencia e importancia del derecho a la salud o educación.
El presente documento presenta una visión general sobre el desarrollo del tratamiento constitucional al tema de la educación , únicamente aborda una perspectiva, la de los derechos.
La educación en las constituciones ecuatorianas.
La Educación como tema, no como derecho , aparece en la Constitución Ecuatoriana de 1830 como una de las atribuciones del Congreso: Promover la educación pública» (art. 26, núm. 7). La Constitución de 1835 amplÃa el sentido y el alcance de las atribuciones del Congreso en relación al tema de nuestro estudio, «Promover y fomentar la educación pública, y el progreso de las ciencias y de las artes» (art. 43, num. 8); la Carta Fundamental de 1843 (art. 37, numeral 6) reproduce de manera exacta la norma anterior, al igual que la de 1845 (art. 42, numeral 12). La Constitución de 1850 vuelve al texto de 1830 (art. 31. numeral 25). Las de 1852 , 1861 y 1869 reproducen el texto de 1845.
En la Constitución de 1878 se da un gran salto cuantitativo al introducir cinco grandes novedades: a) Se establece como una garantÃa de todos los ecuatorianos la «libertad de fundar establecimientos de enseñanza privada, con sujeción a las leyes generales de instrucción pública.» (art. 17) ; b) Se establece que la enseñanza primaria es obligatoria y gratuita, asà como la de artes y oficios, y que estas deben ser costeadas por los fondos públicos(art. 17); c) se aclara el rol del Congreso en relación a la educación, «Dictar leyes generales de enseñanza para los establecimientos de educación o instrucción pública» (art. 48, numeral 15); d) por primera vez se atribuye responsabilidades al Poder Ejecutivo en relación con la educación «…supervigilancia en el ramo de Instrucción Pública y en todos los objetos de policÃa de orden y seguridad» (Art. 76, numeral 17); y, e) se establece que es la ley que determina las atribuciones de «…las Cámaras provinciales…y Municipalidades… en todo lo concerniente a la policÃa, educación e instrucción de los habitantes de la localidad…» (art. 104).
Para 1883 se mantiene a la educación como una garantÃa de todos los ecuatorianos , asà como la libertad de fundar establecimientos de enseñanza ,siempre que se sujeten a las leyes de Instrucción Pública, se reitera que la primaria es gratuita y obligatoria – costeada por los fondos públicos- ,por primera vez se establece el derecho de los padres a dar a sus hijos la educación que «tuvieran a bien» (art. 34), desaparece toda referencia a las instituciones responsables de lo educativo (que en la Constitución de 1878 eran el Congreso, los gobiernos locales y el ejecutivo).
La Constitución de 1897 recoge todas las disposiciones de la de 1878, inclusive las referidas a las atribuciones del Congreso, Ejecutivo y las Municipalidades (ya no se habla de las Cámaras Provinciales).
La Constitución Liberal de 1906 caracteriza por primera vez a la enseñanza oficial como laica y establece que el Estado y los Municipios únicamente subvencionarán o auxiliarán a la educación oficial y municipal. Se mantiene los principios de obligatoriedad y gratuidad de la educación primaria (también es gratuita la enseñanza de artes y oficios) se reconoce que la enseñanza es libre, se mantiene el derecho de los padres respecto a decidir sobre la educación de sus hijos (art. 16). Se mantiene como atribución del Congreso el dictar leyes generales sobre la enseñanza, pero exclusivamente relacionadas a la educación e instrucción pública (art. 54, numeral 13), al igual que se otorga como facultad de supervigilar el «Ramo de la Instrucción Pública» (art. 80, numeral 14), y al igual que la de 1876 establece lo relativo a las Municipalidades (art. 113)
La efÃmera Constitución de 1945 crea una Sección completa sobre la Educación y la Cultura (Sección III), en esta se establece con claridad una serie de derechos y garantÃas totalmente innovadoras para el paÃs:
a) la educación es una función del Estado ,
b) reitera la obligatoriedad de la enseñanza primaria, se amplia la gratuidad a todos los grados y se establece que se entregarán los materiales gratuitamente en la educación pública;
c) garantiza la educación particular, y se mantiene la prohibición de subvencionar a la educación privada, pero los servicios sociales pueden ser prestados a todos los alumnos;
d) establece ciertas condiciones para la educación pública (unidad, cohesión, articulación y continuidad) se señalan que los métodos de enseñanza deben fundamentarse en la actividad del educando, el desarrollo de sus aptitudes y el respeto de su personalidad;
e) establece como objetivo de la educación (pública y privada) el que el educando sea «un elemento socialmente útil» y que deba inspirarse Âla educación- «en un espÃritu democrático de ecuatorianidad y solidaridad humana»;
f) garantiza la libertad de cátedra;
g) en las zonas de población india predominante se señala que además del castellano , se «usará el quechua o la lengua aborigen respectiva»;
h) reconoce el derecho de los estudiantes a participar en asuntos directivos y administrativos de los centros educativos, se reconoce la estabilidad de los trabajadores y el derecho de organización de maestros y estudiantes;
i) busca la eliminación del analfabetismo;
j) instituye la obligación del Estado de auxiliar a los estudiantes necesitados para que completen su educación, se establece la obligación de que en el presupuesto debe constar una partida presupuestaria para becas de hijos de obreros, artesanos y campesinos;
k) reconoce la autonomÃa universitaria y la necesidad de promocionar la educación técnica y agrÃcola.
En la Constitución de 1946 se reduce en calidad y extensión las normas sobre educación, se prioriza el principio de que la «educación de los hijos es deber y derecho primario de los padres o de quienes lo representen», al Estado se le atribuye la obligación de vigilar el cumplimiento del deber de los padres y facilitar el ejercicio de este derecho(lo que da clara cuenta de la importancia que cobra la educación). Se posibilita que los Municipios subvencionen a la educación particular gratuita hasta en el 20 % de las rentas destinadas a la educación, para la Función Ejecutiva se establece que el apoyo únicamente se podrá hacer con aprobación del Consejo de Ministros. Se limita la participación de los actores en la educación a que exista una representación en los organismos directivos de parte de las «fuerzas docentes». Otra novedad es la determinación de que en todos los niveles de educación se atenderá a la «formación moral y cÃvica de los estudiantes» .
En la Constitución 1967 se recoge la mayor parte de elementos de la Constitución de 1946, ampliando el sentido de las mismas, pero introduciendo algunas novedades: la determinación expresa de lo que se considera el derecho a la educación «disponer de iguales oportunidades para desarrollar las dotes naturales en una profesión, arte u oficio, y en el grado o nivel en que se encuentre la mejor garantÃa de bienestar para sà misma, para los que de ella dependan y para el servicio de los demás» (art. 33); se amplia como obligatorias y gratuitas la «educación elemental y básica» (art. 37); se «garantiza la estabilidad y la justa remuneración de los educadores en todos los estados: la ley regulará su designación, ascenso, traslado y separación, atendiendo a las caracterÃsticas de la educación pública y privada» (art. 46).
Las constituciones de 1978 y la codificación de 1996 (que introdujo algunas reformas ) tienen elementos muy parecidos: se reitera el principio de que «la educación es deber primordial del Estado y la sociedad, derecho fundamental de la persona y derecho y obligación de los padres» (art. 27 de la de 1979, en esta se encontraba únicamente como obligación del Estado y art. 40 de la de 1996); en la Constitución de 1979 se introdujo la obligación de que el presupuesto del Estado se destine al menos un 30 % de los ingresos corrientes al sector educativo; se mantuvo el carácter laico de la educación pública ( por supuesto no en un sentido anticlerical, sino en que el Estado no fomenta ni ataca ninguna religión); en la de 1979 se amplia el principio de la gratuidad de la educación a todos los niveles , inclusive el universitario; se garantiza la educación particular y se ofrece asistencia en caso de la particular gratuita; se mantiene la garantÃa de estabilidad y justa remuneración de los maestros; etc.
Los elementos de las dos constituciones sirvieron evidentemente de base para el trabajo de la Asamblea, muchos de los principios que se contenÃan en ellas han sido recogidos y ampliados en la Constitución de 1998, que a continuación será analizada.
La educación en la Constitución
La Asamblea Nacional Constituyente en el tema de la educación contó para su trabajo con una serie de insumos producidos en el paÃs como parte de los intentos de introducir reformas a la educación. Se habÃan desarrollado dos consultas nacionales, creado la Dirección Nacional de Educación IndÃgena Intercultural Bilingüe (1992) y se habÃa debatido ampliamente sobre el laicismo, a raÃz de la aprobación de la Ley de Libertad Religiosa.
Lo más importante de la nueva Constitución, para muchos autores, es el «…amplio tratamiento que da a los derechos humanos y al establecimiento de varios mecanismos dirigidos a proteger su ejercicio. AsÃ, en la parte dogmática ha incorporado prácticamente toda la gama de derechos: los civiles y polÃticos; los económicos, sociales y culturales; los de tercera generación (derechos colectivos); y, los de cuarta generación (los derechos de los pueblos) y expresamente ha incorporado a nuestra legislación las normas de los tratados y convenciones internacionales sobre derechos humanos…En relación a las garantÃas de los derechos, el nuevo texto Constitucional ha perfeccionado varias figuras ya existentes en la anterior Constitución…»
Como el desarrollo al derecho a la educación se enmarca en el proceso de fortalecimiento del tratamiento constitucional a los derechos y garantÃas, debemos considerar algunos principios constitucionales sobre el tema:
1. La Constitución establece que el «El más alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los derechos humanos» (art. 3, numeral 2 y artÃculo 16).
2. El Ecuador garantiza el libre y eficaz ejercicio y el goce de los derechos humanos establecidos en esta Constitución y en las declaraciones, pactos, convenios y más instrumentos internacionales vigentes «…todos sus habitantes, sin discriminación alguna», para lo que debe adoptar «mediante planes y programas permanentes y periódicos, medidas para el efectivo goce de estos derechos»(art. 18).
Es decir todos los derechos, sin considerar su naturaleza, son exigibles por parte de todos los habitantes, ya que el compromiso del Estado es el garantizar el «libre y eficaz ejercicio», que implica como el mismo artÃculo establece, la obligación de que se tomen acciones en función de esa efectividad (obligaciones de hacer) y no únicamente de abstención (no hacer).
3. Como resultado de lo anterior el artÃculo 18 de manera clara dispone que «Los derechos y garantÃas determinados en esta Constitución y en los instrumentos internacionales vigentes , serán directa e inmediatamente aplicables por y ante cualquier juez, tribunal o autoridad» añadiendo que «En materia de derechos y garantÃas constitucionales, se estará a la interpretación que más favorezca su efectiva vigencia. Ninguna autoridad podrá exigir condiciones o requisitos no establecidos en la Constitución o la ley, para el ejercicio de estos derechos» y como resultado de esto «No podrá alegarse falta de ley para justificar la violación o desconocimiento de los derechos establecidos en esta Constitución, para desechar la acción por esos hechos, o para negar el reconocimiento de tales derechos…Las leyes no podrán restringir el ejercicio de los derechos y garantÃas constitucionales».
4. La posibilidad de exigencia de todos los derechos contenidos en la Constitución se refuerza por lo prescrito en el capÃtulo referente a las GarantÃas Judiciales, especialmente en los referido al Amparo, en el que se establece que (art. 95)»Cualquier persona, por sus propios derechos o como representante legitimado de una colectividad, podrá proponer una acción de amparo ante el órgano de la Función Judicial designado por la ley. Mediante esta acción, que se tramitará en forma preferente y sumaria, se requerirá la adopción de medidas urgentes destinadas a cesar, evitar la comisión o remediar inmediatamente las consecuencias de un acto u omisión ilegÃtimos de una autoridad pública, que viole o pueda violar cualquier derecho consagrado en la Constitución o en un tratado o convenio internacional vigente, y que, de modo inminente, amenace con causar un daño grave.
También podrá interponerse la acción si el acto o la omisión hubieren sidorealizados por personas que presten servicios públicos o actúen por delegación o concesión de una autoridad pública….También se podrá presentar acción de amparo contra los particulares, cuando su conducta afecte grave y directamente un interés comunitario, colectivo o un derecho difuso (el subrayado es nuestro).
La educación en la Constitución ecuatoriana de 1998
En el marco anteriormente descrito debemos leer las disposiciones constitucionales sobre la educación, regulaciones que siguiendo la metodologÃa de presentación de los derechos que la actual Constitución utiliza se ubican (aunque existen algunas normas relacionadas en otras secciones) en la Sección octava (De la educación), CapÃtulo 4 (Derechos Económicos, Sociales y Culturales), TÃtulo III (Derechos GarantÃas y Deberes) .
Por el alcance del presente trabajo se excluye del análisis las disposiciones respecto a educación superior.
CaracterÃsticas generales de la educación
La educación es considerada derecho irrenunciable de las personas, deber inexcusable del Estado, la sociedad y la familia; área prioritaria de la inversión pública, requisito del desarrollo nacional y garantÃa de la equidad social.
La educación, pública y privada, debe inspirarse en principios éticos, pluralistas, democráticos, humanistas y cientÃficos.
El Estado es responsable de la definición y ejecución de las polÃticas que permitan alcanzar los objetivos indicados
Objetivos y principios en los que se basa la educación
De acuerdo a los disposiciones constitucionales la educación en todos lo niveles, modalidades y sistemas debe promover el respeto a los derechos humanos, desarrollar un pensamiento crÃtico, fomentar el civismo; proporcionar destrezas para la eficiencia en el trabajo y la producción; estimular la creatividad y el pleno desarrollo de la personalidad y las especiales habilidades de cada persona y debe impulsar la interculturalidad, la solidaridad y la paz.
Como un objetivo funcional se establece que la educación preparará a los ciudadanos para el trabajo y para producir conocimiento. Para lograr estos objetivos se establece que en todos los niveles del sistema educativo se debe procurar que los estudiantes realicen prácticas extracurriculares dirigidas a estimular el ejercicio y la producción de artesanÃas, oficios e industrias.
Se garantiza la libertad de enseñanza y cátedra, se prohÃbe todo tipo de discriminación y se reitera el reconocimiento del derecho que tienen los padres a escoger para sus hijos una educación acorde con sus principios y creencias. Se prohÃbe la propaganda y proselitismo polÃtico en los planteles educativos y se promueve la equidad de género y la coeducación
Sistema Nacional de Educación
Establece la existencia de un sistema nacional de educación, que cuenta con programas de enseñanza conforme a la diversidad del paÃs, en los cuales deben considerarse estrategias de descentralización y desconcentración administrativas, financieras y pedagógicas.
Garantiza la existencia del sistema de educación intercultural bilingüe, en la que se utilizará como lengua principal la de la cultura respectiva, y el castellano como idioma de relación intercultural.
El sistema educativo nacional debe contar con órganos y procedimientos para que rinda cuentas periódicamente a la sociedad sobre la calidad de la enseñanza y su relación con las necesidades del desarrollo nacional.
Establece que la educación fiscomisional, la particular gratuita, la especial y la artesanal, debidamente calificadas en los términos y condiciones que señale la ley, recibirán ayuda del Estado, igual apoyo podrÃan brindar los organismos del régimen seccional autónomo.
Se garantiza la educación particular
En el contexto del sistema de educación se reconoce el derecho de los padres de familia, la comunidad, los maestros y los educandos, a participar en el desarrollo de los procesos educativos. Especialmente relevante al respecto son las disposiciones del artÃculo 49 referidos a los derechos de la niñez y adolescencia que claramente establecen el derecho que tienen estos a ser consultados en los asuntos que les afectan y la obligación de garantizar sus derechos de expresión y asociación y como consecuencia de esto el funcionamiento libre de los consejos estudiantiles y demás formas asociativas.
Presupuesto para la educación
Se establece la obligación del Estado de asignar no menos del treinta por ciento de los ingresos corrientes totales del gobierno central, para la educación y la erradicación del analfabetismo.
Se reconoce la posibilidad de que las personas naturales y jurÃdicas realicen aportes económicos para la dotación de infraestructura, mobiliario y material didáctico del sector educativo, estas aportaciones pueden ser deducidas de las obligaciones tributarias.
Se garantiza la estabilidad, capacitación, promoción y justa remuneración de los educadores en todos los niveles y modalidades, pero se condiciona esta garantÃa a los resultados de la evaluación de su desempeño
Existe la obligación de entregar, de manera gratuita, en los establecimientos educativos públicos, servicios de carácter social a quienes los necesiten. Los estudiantes en situación de extrema pobreza recibirán subsidios especÃficos.
La Constitución asume una posición respecto de la educación, reafirmando su condición de derecho humano fundamental que habilita al ejercicio de otros derechos y como parte de las polÃticas sociales básicas (polÃticas públicas), en el sentido de «… su perspectiva universal. Es decir, por constituir un deber del Estado y derecho de todos los habitantes..» .
Las innovaciones de la Constitución respecto a la educación (la descentralización, el establecimiento del sistema de educación, la participación de los diferentes actores en el proceso educativo, el reconocimiento del sistema de educación intercultural bilingüe, etc.) son de una gran importancia, sin embargo el aporte más importante es el reconocimiento expreso de que la educación es un derecho exigible y que por lo tanto es factible utilizar las garantÃas del debido proceso establecidos en el instrumento, especialmente el «recurso de amparo».
Esto implica un salto cualitativo, ya que la posibilidad de la exigibilidad del derecho a la educación, es lo que marca la diferencia entre un derecho, en sentido estricto, y una declaración de buenas intenciones, o en otras palabras, la retórica.
BIBLIOGRAFIA
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Constitución PolÃtica de la República.
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