Autor: Ab. José Sebastián Cornejo Aguiar.
Lo trascendental de este artículo es el desarrollo teórico conceptual, de la necesidad de generar una separación entre la función instructora y la sancionadora, tomando en consideración el alcance de las atribuciones que deberán tener tanto el instructor como el sancionador.
En razón de que el instructor y el sancionador deberán durante el procedimiento, y al dictar la resolución de acuerdo corresponda a las funciones de cada uno de estos funcionarios abordar en profundidad y con sentido crítico los lineamientos del principio de la especialidad sobre la competencia de los órganos administrativos, en razón de las atribuciones de cada uno de ellos contemplados en la norma.
Dando sentido de esta manera al procedimiento administrativo sancionador, el cual formó parte del Derecho Penal, en un inicio sin lograr distinguir un procedimiento administrativo por sí mismo. Sin embargo, gracias al grado de desarrollo alcanzado por el Derecho Administrativo, especialmente a través de la interpretación jurisprudencial, en la actualidad resulta posible hablar de un procedimiento administrativo sancionador, el cual, se rige por principios y preceptos que le son propios, teniendo como finalidad determinar la verdad real de los hechos investigados.[1]
Conviene revisar entonces la problemática de los principios de legalidad, tipicidad o responsabilidad de los infractores y traer a colación la procedimentalidad, en donde se trata temas tales como la proporcionalidad de las sanciones, la prescripción, la prohibición del bis in ídem, así como los derechos del infractor a la presunción de inocencia y la prueba, principios que serán de conocimiento cotidiano tanto del instructor como del sancionador, dentro del marco de cada una de sus competencias.
Evidenciando así de esta manera que el procedimiento administrativo sancionador, cuando se refiere a la separación entre órgano instructor y sancionador, es un asimil al proceso penal, el cual efectúa la estricta separación entre los órganos que instruyen (Fiscalía) y los que han de resolver la causa, (Jueces); con la finalidad de garantizar plenamente el principio de imparcialidad y objetividad. Es decir esta separación realizada en el Código Orgánico Administrativo tiene su razón de ser como lo hemos visto, ya que sin ella, se vulneraria el principio acusatorio, que impide al órgano sancionador proponer pruebas o corregir la acusación propuesta por el instructor, calificando los hechos de otro modo. Pues bien, los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deberán establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a órganos distintos”; o sea, la separación no es sólo entre fases del procedimiento sino también orgánica. Pero claro es que el principio en cuestión, ahora administrativizado por obra de la Ley, sigue contando con las dificultades de base para ser aplicado a plenitud en esta esfera administrativa, razón por la que la aplicación al derecho sancionador de este principio acusatorio ha de efectuarse teniendo en todo momento presentes las diferencias estructurales del procedimiento establecido para su ejercicio, que no conoce una diferenciación orgánica tajante entre acusación, instrucción y sanción, ni una nítida frontera entre un periodo de preparación o instrucción y otro de enjuiciamiento o sanción.
En efecto, es evidente la quiebra que para el principio acusatorio supone la estructura jerarquizada de la Administración y la posibilidad de que el órgano superior, “sancionador” del procedimiento, asuma ciertos papeles correctores de la labor instructora.
Respecto al numeral dos del artículo 248 del Código Orgánico Administrativo, cuando indica que: En ningún caso se impondrá una sanción sin que se haya tramitado el necesario procedimiento.
Es una expresión clara del derecho al debido proceso, el cual podríamos decir a partir de la Constitución de la República publicada en el Registro Oficial No. 449, de 20 de octubre de 2008, el ejercicio de los derechos fundamentales en Ecuador y su consecuente aplicación por parte de las autoridades públicas, quedó supeditado a los principios enunciados en la misma carta magna. El número 6 del artículo 168 de la carta fundamental dispone, “la sustanciación de los procesos en todas las materias, instancias, etapas y diligencias se llevará a cabo mediante el sistema oral, de acuerdo a los principios de concentración, contradicción y dispositivo»; y, el artículo 169 del mismo texto constitucional señala que, “El sistema procesal es un medio para la realización de la justicia. Las normas procesales consagrarán los principios de simplificación, uniformidad, eficacia, inmediación, celeridad y economía procesal, y harán efectivas las normas del debido proceso […]”.
Evolución Normativa Procesal Administrativa
Por ello, parecería indiscutible que un elemento esencial en la transformación del sistema de justicia en Ecuador, ha sido la evolución normativa procesal, la cual buscando preferentemente simplificar nuestro sistema procesal vigente. Ha buscado garantizar la implementación de la oralidad en el sistema, la cual aparece como un eje o pilar fundamental para garantizar materialmente el derecho a la defensa, la inmediación procesal y la interacción adecuada entre los sujetos procesales, en un entorno de total transparencia que facilite, además, la presentación y valoración de las pruebas y la contradicción procesal y, acelere la resolución del proceso, simplificándolo, es por eso que en el Código Orgánico Administrativo ya se habla de actuaciones orales y audiencias.
No obstante, es preciso indicar que el concepto de procedimiento administrativo al que se refiere el referido numeral podría decirse coincide con lo manifestado por Eduardo Ortiz, jurista costarricense, quien otorgó la siguiente definición sobre el procedimiento administrativo:
“[…] es el conjunto de actos preparatorios concatenados según un orden cronológico y funcional, para verificar la existencia de la necesidad pública a satisfacer y de los hechos que lo crean, así como para oír a los posibles afectados y voceros de intereses conexos, tanto públicos como privados, especialmente estos últimos, con el fin de conformar la decisión en la forma que mejor los armonice con el fin público a cumplir.”[2]
Por su parte, Agustín Gordillo define al procedimiento administrativo como “la parte del Derecho administrativo que estudia las reglas y principios que rigen la intervención de los interesados en la preparación de impugnación de la voluntad administrativa.”[3]
Definiciones que permiten entender que el procedimiento administrativo, es una actividad de carácter instrumental que busca la satisfacción adecuada del interés público. Asimismo, resulta que el procedimiento administrativo de naturaleza tiene como principal propósito el dictado de un acto administrativo final que resuelva la petición de la parte interesada, ya sea en un sentido favorable o en uno desfavorable; así como también concede la posibilidad de recursar o impugnar el acto final que fue dictado en el marco del procedimiento constitutivo. Para ello, el administrado tiene a su disposición una serie de recursos establecidos en el Código Orgánico Administrativo.
Respecto al numeral tres del artículo 248 del Código Orgánico Administrativo, cuando indica que: El presunto responsable por ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se le pueda imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia.
Como es de conocimiento el ejercicio de la potestad sancionadora requerirá procedimiento legal o reglamentariamente establecido, en el cual se delimita que el procedimiento administrativo sancionador que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deberán establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a órganos distintos, como ya lo hemos indicado.
En tal sentido es necesario precisar que en ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el necesario procedimiento administrativo sancionador. No obstante, en ese orden de ideas siempre se buscara garantizar los derechos del presunto responsable, en razón de que el administrado tiene derecho a ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia.
Lo cual implica que en el Procedimiento administrativo sancionador, el administrado podrá formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico que resulten procedentes. Toda vez que los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán por acuerdo del órgano competente y establecerán la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se encomendará a órganos distintos. Se considerará que un órgano es competente para iniciar el procedimiento cuando así lo determinen las normas reguladoras del mismo.
En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el oportuno procedimiento No se podrán iniciar nuevos procedimientos de carácter sancionador por hechos o conductas tipificadas como infracciones en cuya comisión el infractor persista de forma continuada, en tanto no haya recaído una primera resolución sancionadora, con carácter ejecutivo.
El acuerdo de iniciación se comunicará al instructor del procedimiento, con traslado de cuantas actuaciones existan al respecto, y se notificará a los interesados, entendiendo en todo caso por tal al inculpado. Asimismo, la incoación se comunicará al denunciante cuando las normas reguladoras del procedimiento así lo prevean, a fin de poder tutelar de manera efectiva el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador.
Estatus jurídico de inocencia
Respecto al numeral cuatro del artículo 248 del Código Orgánico Administrativo, cuando indica que: Toda persona mantiene su estatus jurídico de inocencia y debe ser tratada como tal, mientras no exista un acto administrativo firme que resuelva lo contrario.
Es necesario partir de lo manifestado en el año de 1764, por César Beccaria, quien publica su libro De los Delitos y de las Penas, que recoge todo lo que pensaba sobre tan delicado tema, delimitando en su libro, que este parte “[…] de una visión muy crítica del proceso de tipo inquisitivo, dentro del cual, el imputado es tratado como culpable de tal manera, que, sí quiere eludir la condena, se verá en la necesidad de probar su inocencia […]”[4]
El libro de Beccaria, causó un profundo impacto en toda Europa. Sus planteamientos ejercieron gran influencia, tanto así que el filósofo Voltaire ve en el tormento y en la prisión provisional las dos más importantes manifestaciones del fenómeno consistente en tratar al inculpado como si ya se hubiera declarado su culpabilidad.[5]
Posteriormente, el origen de la Presunción de Inocencia, se encuentra en la Revolución Francesa de 1879, con la “Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano”, por cuanto en ella se consagra por primera vez la presunción de inocencia como una garantía procesal para todos aquellos inculpados de hechos delictuosos.[6]
Es necesario indicar, previo a concentrarnos en el desarrollo de la presunción de inocencia, en materia administrativa que esta proviene de la raíz etimológica de la acepción “presunción” proviene del latín praesumptio-ónis, que quiere decir “idea anterior a toda experiencia”. Del mismo modo, “inocencia”, del latín innocens-entis, indica la calidad del alma de quien no ha cometido pecado.[7]
Concepto que de acuerdo al Diccionario de la Real Academia Española, “inocente” es aquél que no daña; el que no es nocivo. “Inocente” es definido como el estado del alma limpia de culpa; excepción de culpa en un delito o en una mala acción.
Es entonces, que el principio de inocencia constituye la máxima garantía a favor del imputado, siendo uno de los pilares de todo proceso, que permite a toda persona conservar el estado de no autor, coautor o participe, en tanto no se expida una resolución firme.
Lo cual implica que el imputado goza de una presunción Iuris tantum, por tanto en el proceso ha de realizarse una actividad necesaria y suficiente para convertir la acusación en verdad probada. Esta es, una presunción que admite prueba en contrario, ya que el hecho determinante de la presunción de inocencia es exclusivamente la cualidad de ser persona.
Por el simple hecho de ser persona hay que presumir, dentro de un proceso, que el acusado o presunto responsable es inocente, salvo que se pruebe lo contrario, en cuyo caso deja de tener a su favor esa presunción y puede llegar a ser sancionado.
Esta presunción se encuentra contemplada en nuestra Constitución de la República del Ecuador, en su artículo 76 núm.2 que manifiesta lo siguiente:
“Se presumirá la inocencia de toda persona, y será tratada como tal, mientras no se declare su responsabilidad mediante resolución firme o sentencia ejecutoriada.”
De este artículo, podemos determinar, que la estructura de toda presunción de inocencia consta de dos hechos y de su enlace lógico o causal, que tiene que ver con el hecho “base o conocido”, porque está probado o establecido en el proceso; y, el hecho “consecuencia”, que es el hecho desconocido, que se puede considerar como producido al ser consecuencia del hecho anterior.
De lo cual podría decirse que la presunción de inocencia, nos ayuda a tener en claro nuestro estatus jurídico, mientras se está llevando a cabo un proceso en el cual se debe respetar las garantías fundamentales de todo ser humano, conllevando a que se dé la aplicabilidad plena de un debido proceso.
[1] Escola Héctor, Compendio de Derecho Administrativo. Tomo I. (Buenos Aires: Desalma, 1984).
[2] Ortiz Ortiz Eduardo, Nulidades del acto administrativo en la ley general de administración pública (San José, Colegio de Abogados: Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, 1981).
[3] Gordillo A., Tratado de Derecho administrativo. Tomo 2. (Buenos Aires: Fundación de Derecho Administrativo, 1998).
[4] Vegas Torres, Jaime. Presunción de Inocencia y Prueba en el Proceso Penal. Editorial La Ley, Madrid (España) 1993, página 15, número 2.
[5] Carmignani, Giovanni. Elementos de Derecho Criminal. Editorial Temis, 1979. Bogotá, Colombia.
[6] Montañés Pardo, Miguel Ángel. “La presunción de Inocencia. Análisis doctrinal y jurisprudencial”, Pamplona, España, editorial Aranzadi, 1999.
[7] Martínez Cisneros, Germán, La Presunción de Inocencia. De la Declaración Universal de los Derechos Humanos.