Especies de consulta popular

Jueves, 24 de noviembre de 2005

Especies de consulta popular

Por: Dr. Rafael Oyarte Martínez
Asesor del Tribunal Constitucional
Profesor de la PUCE y de la USFQ

El plebiscito

Gladio Gemma lo define como "una votación popular sobre temas de relevancia popular y es, en consecuencia, un instrumento de democracia directa", pero que, a diferencia del referéndum, sirve para indicar "ya sea pronunciamientos populares precedidos por actos estatales, y sobre todo sobre hechos, o ya sea sucesos (no actos normativos) que debido a su excepcionalidad no encuentran una disciplina constitucional".2 Como lo señala Hernán Salgado, el plebiscito se refiere "a una consulta extraña, sobre todo, un voto de desconfianza a la acción de un gobernante; aquí no se somete a la aprobación un texto de ley",3 sino a hechos concernientes sobre el Estado y su Gobierno aunque, como lo señala Biscaretti, pueden tener incidencia jurídica y tomar esa forma.4

Lo dicho no excluye que, mediante plebiscito se propongan a la ciudadanía "ideas de legislar" sobre determinada materia, es decir, no se consulta sobre un texto normativo concreto, sino iniciativas genéricas que, de aprobarse por el pueblo, deben ser transformados en actos normativos por parte de la Legislatura, "interpretando con fidelidad el querer ciudadano", en términos de Hernán Salgado.5 Como se revisará más adelante, para el caso de la consulta popular en la que se plantea una reforma constitucional, nuestro Código Político veda la posibilidad de realizar consultas de carácter plebiscitario, pues ordena que se propongan textos concretos de reforma constitucional.6

El referéndum

Como se ha señalado, a través de este mecanismo se pone a consideración de la ciudadanía un acto normativo concreto, para que sea aprobado o rechazado. Según Gladio Gemma, el referéndum implica una votación popular que se diferencia del plebiscito por una mayor regularidad, y por lo tanto por ser objeto de disciplina constitucional".7 El referéndum, entonces, puede ser de carácter legislativo, si de aprobar una ley o reforma legal se trata; constituyente, si tiene por objeto aprobar una Constitución; o constitucional si se refiere a una enmienda o reforma constitucional.8

La revocatoria de mandato

Si bien, el objeto primordial de este ensayo es la consulta popular definida en el artículo 104 de la Constitución, es decir, las de carácter plebiscitario y de referéndum, estimo pertinente hacer referencia a otras especies de consulta que tienen relevancia constitucional.

La revocatoria de mandato se fundamenta en el principio de soberanía popular y la representación que el pueblo otorga a sus mandatarios para que ejerzan el poder político. La revocatoria de mandato pueden ser de dos especies: el recall de origen inglés, a través del cual se retira el poder de modo individual a un determinado funcionario que ostenta una dignidad de elección popular, y el abberufungsrecht, a través del cual se revoca el mandato de la totalidad de una asamblea elegida por voto popular.9

Esta especie de consulta popular representa un "arma de doble filo", pues si bien, por una parte, obliga al mandatario a ser más eficiente, al candidato a ser más responsable frente a la tentación de realizar ofrecimientos demagógicos en su campaña y tiende a proteger al pueblo de equivocaciones electorales frente a personajes que cometen actos de corrupción traicionando la confianza de sus electores, por otra parte esta institución se encuentra con algunos inconvenientes por la relatividad del contenido del mandato político, la tendencia a confundir la representación política con el mandato imperativo y la inestabilidad política que se puede generar por la inmadurez política, recurrente en América Latina, además de la generalizada pérdida de legitimidad de los gobernantes que suele ser bastante acelerada, causa y consecuencia, a la vez, de las tantas veces señalada ingobernabilidad.

Además de la Constitución ecuatoriana, la revocatoria de mandato se encuentra recogida, en América Latina, en los Códigos Políticos de Colombia, Perú y Venezuela.

En el caso colombiano, esta institución se consagra con suma amplitud en el texto constitucional de 1991, dentro de las formas de participación democrática, pues no distingue las autoridades a las que puede afectar, eventualmente, aunque somete, de modo expreso, su desarrollo a la ley. 10 La Ley No. 134 de 1994, sobre voto Programático, limitan la revocatoria de mandato respecto d dos tipos de autoridades seccionales: los alcaldes (municipales) y los gobernadores (departamentales), con el objeto de que cumplan con el mandato político que se traduce en el programa de gobierno que se presentó al momento de inscribir la correspondiente candidatura, de conformidad con lo que dispones al momento de inscribir la correspondiente candidatura, de conformidad con lo que dispone el artículo 259 de la Constitución colombiana. Esta limitación de autoridades sometidas a revocatoria de mandato por las leyes reseñadas fue declarada conforme a la Constitución por parte de la Corte Constitucional.11

En el caso peruano, la Constitución de 1993 reconoce el derecho de revocación de autoridades, la que se limita a las autoridades municipales.12 Del mismo modo, la Constitución venezolana de 1999, instituye en ese ordenamiento la revocación del mandato como derecho político, aunque de modo más amplio que las anteriores, pues, de modo expreso, señala que todos los cargos y magistraturas de elección popular son revocables.13 En nuestro caso, si bien se aprobó la idea de la revocatoria de mandato en la consulta de 1997, sin limitaciones, la Asamblea Nacional que aprobó la codificación constitucional de 1998 la limitó a los diputados, alcaldes y prefectos.

La consulta popular se encuentra prevista en gran parte de las constituciones latinoamericanas, mas no sucede lo mismo con la revocatoria de mandato. Es más, el único país en el que existe revocatoria de mandato contra el Presidente de la República es en el caso de Venezuela. La revocatoria de mandato, en todo caso, por su importancia y especificidad, deberá ser motivo de otro ensayo.
Otras especies de consulta popular

Bajo la denominación de "consulta popular" la Constitución colombiana instituye el mecanismo mediante el cual los alcaldes y los gobernadores puede convocar al pueblo "para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio".14

Consultas de carácter seccional se encuentran consagradas, además de nuestro Código Político, en la Constitución chilena que prevé el sometimiento a plebiscito los asuntos de carácter comunal (municipal) que determine la respectiva ley orgánica constitucional. 15 De este modo, la Ley No. 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades, prevé como atribución del Alcalde la convocatoria a plebiscito comunal, con acuerdo del concejo o a requerimiento ciudadano, en el que se someten asuntos en materia de administración local relativos a inversiones específicas de desarrollo comunal. 16

La Constitución venezolana también prevé la convocatoria de referendo consultivo a nivel estatal, municipal y parroquial para resolver asuntos de especial trascendencia para cada uno de esos niveles territoriales.17
Otras especies de consulta popular es aquella que no tiene carácter vinculante, mecanismo que se encuentra previsto en la Constitución argentina, la que dispone que, tanto el Congreso como e Presidente de la Nación pueden convocar a "consulta popular no vinculante", dentro de sus respectivas competencias.
18 Difícil resulta determinar la utilidad de una consulta cuyo resultado no tiene carácter obligatorio, pues la decisión no generaría consecuencias jurídicas respecto de los órganos de poder público, aunque, como lo señalan Gaspar Caballero y Marcela Anzola, "más que un valor jurídico propiamente dicho, posee un valor político, por cuanto el gobernante no puede desconocer la opinión y la voluntad del soberano".19

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1 Fragmento del artículo publicado en la obra "Temas de Derecho Constitucional" de la Academia Ecuatoriana de Derecho Constitucional, Quito, USFQ, 2003
2 Norberto Bobbio, Incola Mateucci y Gianfranco Pasquino, Diccionario de Política, 10 ed., Vol. 2, México, Siglo Veintinuno Editores, 1997, p. 1183
3 Hernán Salgado Pesantez, Instituciones Políticas y Constitución del Ecuador, Quito, ILDIS, 1987, p. 127.
4 Cfr. Paolo Biscaretti di Ruffia, Derecho Constitucional, Madrid, Tecnos, 1965, p. 425
5 Galo Chiriboga y Hernán Salgado, Derechos Fundamentales en la Constitución Ecuatoriana, cit., p.107
6 Constitución Política del Ecuador, art. 283, inciso segundo
7 Bobbio, et. al., Diccionario de Política, p. 1347
8 Cfr. Bobbio, et. al., Diccionario de Política, p. 1347
9 Cfr. Gaspar Caballero Sierra y Marcela Anzola Gil, Teoría Constitucional, Bogotá, Temis, p. 141
10 Constitución Política de Colombia, art. 103, inciso primero
11 Corte Constitucional de Colombia, sentencia c-11 de 1994. Vid. Caballero y Anzola, Teoría Constitucional, cit., p. 141-143
12 Constitución Política del Perú, art. 2, número 17 y 31
13 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, arts. 70 y 72
14 Constitución Colombiana, art. 105
15 Constitución de Chile, arts. 107, inciso tercero
16 Ley No. 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades, arts. 56, letra n, y 117
17 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, art. 171, inciso segundo
18 Constitución Política de la Nación Argentina, art. 40
19 Caballero y Anzola, Teoría Constitucional, cit., p. 162

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