EL DERECHO CONSTITUCIONAL DE PETICIÓN

Jueves, 10 de febrero de 2011

 

Por: Dr. José García Falconí

BASE CONSTITUCIONAL

El Art. 66 de la Constitución de la República, en su parte pertinente dispone “Se reconoce y garantizará a las personas: …23. El derecho a dirigir quejas y peticiones individuales y colectivas a las autoridades y a recibir atención o respuestas motivadas. No se podrá dirigir peticiones a nombre del pueblo”.

 

Se trata de uno de los hechos fundamentales, cuya efectividad resulta indispensable para el logro de los fines esenciales del Estado, particularmente del servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía de los principios, derechos y obligaciones consagradas en la Constitución de la República, y fundamentalmente la participación de todos los ciudadanos, en las decisiones que nos afectan, así como para asegurar que las autoridades cumplan las funciones para las cuales han sido instituidas, pues solo de este modo se va hacer realidad el proceso de cambio en el país y la existencia del Estado Constitucional de Derechos y Justicia.

ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL DERECHO DE PETICIÓN

En el siglo XVIII, cuando reinaba el absolutismo en Europa, la presentación de peticiones, era considerado en muchos casos, como una injerencia ilícita de los súbditos en la jurisdicción de las autoridades públicas; más aún se consideraba como una especie de rebelión. Hoy en todas las constituciones de casi todos los países del mundo, existe este derecho de petición.

De tal manera que el derecho de petición es uno de los derechos más antiguos y clásicos, consagrados y reconocidos por los Estados en pro de los ciudadanos; y este derecho estaba garantizado en las anteriores constituciones de nuestro país, aún cuando hay que señalar no en la forma que está regulada actualmente en el Art. 66 numeral 23.

TRATADOS INTERNACIONALES QUE SE REFIEREN AL DERECHO DE PETICIÓN

Puedo citar los siguientes:

a) La Declaración Universal de Derechos Humanos recoge el derecho de petición en los Arts. 18 al 21, al tratar sobre el derecho a participar en los asuntos públicos;

b) El Art. 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, señala que toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y de obtener pronta resolución;

c) La Enmienda Primera de la Constitución de los Estados Unidos de América, que tiene siete artículos, señala en dicha Enmienda, que el Congreso de ese país no hará ley alguna que coarte a los ciudadanos para pedir al gobierno la reparación de agravios.

¿QUÉ ES EL DERECHO CONSTITUCIONAL DE PETICIÓN?

En mi trabajo sobre LA ACCIÓN CONSTITUCIONAL DE HÁBEAS DATA, señalo, que es aquella facultad, que tiene toda persona, para acudir a cualquier autoridad, para elevar solicitudes, las cuales deben tener pronta resolución, por parte del destinatario; pero según señala nuestra Constitución, en ningún caso la petición se la puede presentar en nombre del pueblo, pero si se la puede hacer en forma individual y/o colectiva, ya sea por motivos de interés general o ya de interés particular; y además el obtener una pronta resolución, luego de haberse dado el trámite correspondiente y como señalo en líneas posteriores la respuesta debe ser debidamente motivada.

De tal manera que el derecho de petición está constitucionalmente reconocido a toda persona en forma individual y también en forma colectiva, para formular solicitudes respetuosas ante las autoridades y a recibir atención o respuestas motivadas, pues de esta manera se garantiza la participación ciudadana y el control social, dentro del Estado constitucional de derechos y justicia.

NATURALEZA DEL DERECHO CONSTITUCIONAL DE PETICIÓN

Es un derecho fundamental, de origen constitucional, que posibilita el acceso de las personas a las autoridades públicas, y obligan a estas a responder motivadamente a lo requerido por el solicitante o los solicitantes. La Corte Constitucional de Colombia dice al respecto “Se trata de uno de los derechos fundamentales, cuya efectividad resulta indispensable, para el logro de los fines esenciales del Estado, particularmente el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, y la participación de todos en las decisiones que los afecten, así como para asegurar que las autoridades cumplan las funciones para las cuales han sido instituidas”.

FIN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL DE PETICIÓN

El derecho de petición, se ha constituido en fundamento de protección y de garantía para los administrados, quienes a través de dicho mecanismo, pueden exigir el cumplimiento de los deberes del Estado, solicitar protección para sus derechos, pero hay que señalar que si bien la Constitución de la República garantiza este derecho, no debe confundirse con el contenido de lo que se pide, ni con la respuesta de la administración, que son dos cosas completamente diferentes, debiendo anotar que el derecho de petición, no de ninguna manera es una prerrogativa que implica una decisión favorable de la administración, de tal manera que no debe entenderse conculcado este derecho, cuando la autoridad responde oportunamente al peticionario, aunque la respuesta sea negativa; pero se vulnera este derecho de petición, si bien la respuesta es tardía o no hay respuesta, conforme se señala en líneas posteriores.

En resumen puedo señalar, que el derecho de petición es una garantía constitucional, de clara estirpe democrática, que permite al ciudadano como titular de la soberanía, tener acceso directo a quienes administren los asuntos públicos y la obligación de estos de considerar las peticiones y de resolverlas oportunamente y en forma clara y motivada.

CARACTERISTICAS DEL DERECHO CONSTITUCIONAL DE PETICIÓN

Se dice en doctrina, que es uno de los derechos subjetivos del derecho público, es decir que tiene relación directa con los intereses y razones de la persona frente al Estado, y de las necesidades emanadas de la inevitable relación que se estructura en toda persona, por el solo hecho de habitar en un Estado, teniendo en consecuencia derechos y obligaciones; de este modo el derecho de petición, es un verdadero derecho político, y al estructurarse constitucionalmente, faculta a toda persona en forma individual y/o colectiva, para concurrir ante cualquier autoridad, solicitando de ella su actuación en general o el reconocimiento de un derecho de carácter subjetivo.

La doctrina señala, en resumen que este derecho tiene las siguientes características:

1. Es un derecho fundamental;

2. La efectividad del derecho de petición es esencial para el logro de los fines del Estado constitucional de derechos y justicia;

3. Se debe dar pronta resolución a las peticiones; y,

4. Es una obligación irrecusable del Estado; y corresponde al asambleísta nacional, fijar los términos para que las autoridades respondan en forma oportuna.

De lo anotado se colige, que el derecho constitucional de petición es fundamental, y cuya efectividad resulte indispensable para el logro de los fines esenciales del Estado, particularmente el servicio a la comunidad, la premonición de la prosperidad general, la garantía de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y la participación de todos en las decisiones que los afectan, así como para asegurar que las autoridades cumplan sus funciones para las cuales han sido instituidas.

¿QUÉ COMPRENDE EL DERECHO CONSTITUCIONAL DE PETICIÓN?

El tratadista colombiano Jairo Enrique Bulla Romero, señala que “Los derechos de petición pueden o deben tener un interés, una finalidad, un propósito o beneficio personal, particular o general, público o colectivo…”.

La doctrina señala que este derecho tiene dos destinatarios, que son:

1. La autoridad; y,

2. Excepcionalmente las organizaciones privadas.

Hay que recordar que el núcleo del derecho de petición, es la pronta resolución de la solicitud y no la simple formulación de la petición; pues este derecho persigue: la igualdad, la moralidad, la eficacia, la economía, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad; pues es un derecho político, ya que garantiza a la persona o al grupo de personas, el derecho de participación, con el fin de controlar en forma directa o indirecta, las decisiones que profiera la administración, pues solo así se permite mantener canales adecuados de comunicación entre gobernantes y gobernados, que es la única manera de consolidar a la sociedad ecuatoriana en nuestro caso en más justa y democrática.

¿CÓMO DEBE PRESENTARSE EL DERECHO CONSTITUCIONAL DE PETICIÓN?

Nuestra Constitución de la República, no establece un sistema específico de acceso a las autoridades públicas para el ejercicio del derecho de petición, o sea que se puede hacer por escrito o en forma verbal, y si es verbal se lo debe transcribir, pues lo importante es que el medio de acceso sea atendible y claro por el funcionario, obviamente que el más usado es el escrito; y en nuestro ordenamiento jurídico inclusive las demandas por violaciones constitucionales, pueden ser presentadas en forma verbal en la lengua materna del accionante, conforme lo señala la Constitución de la República y la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, más aún no hace falta en la petición, la firma de un abogado en libre ejercicio profesional; y tampoco en las demandas de alimentos para menores y adolescentes.

La Corte Constitucional de Colombia en varias de sus sentencias ha manifestado, que la petición debe ser respetuosa, de tal modo que si hay irrespeto en la petición, hay eximente de la obligación de responder; recordando que esta es una exigencia que expresamente consta en la Convención Interamericana de Derechos Humanos, que forma parte de nuestro ordenamiento juridico.

¿A QUIEN SE PUEDE DIRIGIR EL DERECHO CONSTITUCIONAL DE PETICIÓN?

Este derecho constitucional de petición, recalco faculta al ciudadano, dirigirse a las autoridades de la Función Ejecutiva, Legislativa, Judicial, Electoral y de Control Social y por excepción a cualquier organización privada; y, obviamente si la autoridad ante quien se pide la petición; no es el competente, debe informar esta circunstancia, en el acto al interesado.

El Dr. Jairo Enrique Bulla Romero, en su obra señala “Se tiene derecho a presentar peticiones, solicitudes, quejas, reclamos, denuncias, a pedir copias, a ser atendido, oído o escuchado en audiencia. Se tiene derecho a solicitar informaciones, a pedir copias de actos oficiales o de las autoridades administrativas”. Sobre la acción popular en las acciones de grupo en nuestro país, estoy preparando un trabajo que saldrá a la luz pública en las próximas semanas.

CONTENIDON DE LA PETICIÓN

En mi trabajo sobre la Acción Constitucional de Hábeas Data, señalo en resumen que la petición debe tener lo siguiente:

1. Designación de la autoridad a la cual se dirige;

2. Los nombres y apellidos completos del solicitante o del grupo de solicitantes, con sus respectivo representante o apoderado si es el caso, con indicación del documento de la cédula de ciudadanía, de votación, en ciertas peticiones inclusive de RUC y de la dirección domiciliaria;

3. El objeto de la petición;

4. Las razones en las que se apoya.

5. La relación de documentos que se acompañan; y,

6. La firma del peticionario cuando fuere del caso.

Nota: Es menester señalar que en esta clase de peticiones constitucionales, no rigen los requisitos establecidos en el Art. 67 del Código de Procedimiento Civil; de tal modo que inclusive pueden ser presentados en forma verbal, sin embargo si se lo presenta por escrito es conveniente que se cumplan los requisitos antes señalados.

¿CÓMO DEBE SER LA RESPUESTA?

Tres exigencias principales integran esta obligación, que son:

1. La manifestación de la administración pública debe ser adecuada a la solicitud planteada; esto es debe existir correspondencia e integridad;

2. La respuesta debe ser efectiva para la solución del caso que se plantea; esto es el funcionario público debe motivar su resolución; y sobre la motivación tengo escritos algunos artículos que he publicado en esta misma sección judicial, debiendo recalcar que la motivación es una obligación constitucional que se encuentra señalada expresamente en el Art. 76 numero 7, letra l) de la Carta Magna; y,

3. La respuesta debe ser oportuna, pues de nada sirve cuando ésta es tardía, ya que el factor tiempo es un elemento esencial para la efectividad de los derechos y garantías constitucionales de las personas; así lo señala el Art. 75 de la Constitución de la República; y la Ley de Modernización del Estado, en su artículo 28 disponía que la petición debe ser resuelta en quince días, y si el petitorio no ha sido contestado se entendía como silencio administrativo, además que éste ha sido aprobado o resuelto a favor del reclamante; y la misma ley en su Art. 33 señala las sanciones para el funcionario que actúa de esta manera, esto es con la destitución del cargo, sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales y administrativas.

El Dr. Jairo Enrique Bulla Romero, señala con razón, que para que este derecho no se quede en el vacío o sea inane, está la obligación, el compromiso y el deber de la administración de brindar pronta, ágil y eficaz respuesta o resolución, pues la respuesta o resolución es parte integrante del derecho de petición, pues de lo contrario se viola este derecho constitucional, pues el mismo no se concreta con la sola petición de la solicitud, sino con su resolución, que puede ser aceptando o desechando la misma pero motivadamente.

La Corte Constitucional de Colombia, en la resolución T-200 de 1994 ha manifestado que la respuesta debe ser adecuada, esto es proporcional, acorde, consecuente con lo que se plantea en la solicitud; y además debe ser efectiva para la solución del caso que se plantea, de tal manera “No basta por ejemplo dar una información cuando lo que se solicita es una decisión. Correspondencia e integridad son fundamentales en la comunicación oficial (…). El funcionario no sólo está llamado a responder, también debe esclarecer, dentro de lo posible, el camino jurídico que conduzca al peticionario a la solución de su problema”.

Además el tratadista citado manifiesta que la respuesta debe ser sustancial “Es decir no se cumple con una simple respuesta, debe ser de fondo y no de forma para no vulnerar el derecho fundamental y los intereses de las personas. No basta acusar recibo de la solicitud y decir de que se estudiará su petición, es menester e imperativo responder de manera significativa, razonada, argumentada, así se le niegue la solicitud…”.

También manifiesta que la respuesta debe ser oportuna, por lo que el factor tiempo es un elemento esencial, pues como recalco que la efectividad de los derechos fundamentales de nada sirve una respuesta adecuada y certera cuando esta es tardía; por esta razón la Corte Constitucional colombiana en la sentencia T-403/96 de julio 25 de 1996, manifiesta “Dar pronta respuesta a la petición, permite o bien garantizar la efectividad de uno o varios derechos fundamentales o bien definir una posición jurídica que le garanticen al afectado contar con los mecanismos consagrados en la ley para controvertir los pronunciamientos de las autoridades”.

También las respuestas de deben poner en conocimiento del peticionario, pues como es obvio suponer que sería inocuo tener una respuesta dentro de los términos o plazos establecidos, y que sea favorable o denegatoria la respuesta, si esta no se comunica o no se hace saber a su peticionario; de tal modo que esta es una obligación legal, poner en conocimiento a la persona solicitante la respuesta a su petición, pues solo de esta manera el peticionario puede ejercer su derecho de impugnación, señalado en el Art. 66 numeral 7, letra m) de la Constitución de la República.

JURISPRUDENCIA SOBRE EL DERECHO CONSTITUCIONAL DE PETICIÓN

La Corte Constitucional de Colombia ha manifestado sobre este derecho constitucional lo siguiente:

a) Que el derecho constitucional de petición, no consiste solamente en el derecho de obtener una respuesta por parte de las autoridades, sino de que haya una resolución del asunto solicitado, lo cual si bien no implica que la decisión sea favorable, tampoco se satisface sin que se entre a tomar una posición de fondo, clara y precisa (…), el derecho de petición que la Constitución consagra no queda satisfecho con el silencio administrativo negativo que algunas normas disponen, pues esto es apenas un mecanismo que la ley se ingenia para que el adelantamiento de la actuación sea posible y no sea bloqueada por la administración…pero en forma ninguna cumple con las exigencias constitucionales que se dejan expuestas y que responden a una necesidad material y sustantiva de resolución y no a una consecuencia meramente formal y procedimental, así sea de tanta importancia (Corte Constitucional Sala Séptima de Revisión. Sentencia T-481 de 10 de agosto de 1992, cuyo magistrado ponente es el Dr. Jaime Sanín Greiffeenstein);

b) Que la autoridad que conoce la petición debe resolver, pues el peticionario tiene la garantía constitucional de obtener una pronta resolución (…) el derecho de petición lleva implícito un concepto de decisión material, real y verdadera, no apenas aparente. Por tanto, se viola cuando, a pesar de la oportunidad de la respuesta, en esta se alude a temas diferentes de los planteados o se evade la determinación que el funcionario deba adoptar (…) para esta Sala, las respuestas evasivas o las simplemente formales, aún producidas en el tiempo, no satisfacen el derecho de petición, pues en realidad mediante ellas, la administración elude el cumplimiento de su deber, y desconoce el principio de eficacia que inspira la función administrativa…”. Termina señalando la Corte Constitucional Sala Quinta de Revisión, en la sentencia T-206 de 26 de abril de 1997, cuyo magistrado ponente es el Dr. José Gregorio Hernández Galindo “En efecto la respuesta aparente, pero que en realidad no niega ni concede lo pedido, desorienta al peticionario y le impide una mínima certidumbre acerca de la conducta que debe observar frente a la administración y respecto de sus propias necesidades o inquietudes: no puede hacer efectiva su pretensión, pero tampoco tiene la seguridad de que ella sea fallida”;

c) Se señala que este derecho de petición no puede ser confundido con el contenido de los derechos que la persona pretenda hacer valer mediante él, en las diversas esferas de sus relaciones con el Estado, pues a diferencia de aquellos -que serían afectados por el sentido de la resolución- el de petición se satisface cuando ante la solicitud concreta se obtiene respuesta pronta y de fondo por la autoridad competente, lo cual significa que el mandato constitucional ha sido aplicado y respetado, sin que por ello deba entenderse que el sentido de la respuesta administrativa en relación con otros derechos invocados y en lo que hace a lo pedido, deba forzosamente ser favorable a quien ha elevado la petición, así lo señala la Corte Constitucional colombiana en la sentencia C-304-99; y,

d) En relación con la oportunidad de la respuesta la Corte Constitucional colombiana en sentencia T-630/02 señala que el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general es de quince días para resolver, según lo señala el Código Contencioso Administrativo de dicho país, aún cuando hay que tener en cuenta el grado de complejidad de la solicitud.

CONCLUSIONES

Recordemos que el Art. 11 numeral 9 de la Constitución de la República en los incisos segundo y tercero, dispone “El Estado, sus delegatarios, concesionarios y toda persona que actúe en ejercicio de una potestad pública estarán obligados a reparar las violaciones a los derechos de los particulares por la falta o deficiencia en la prestación de los servicios públicos, o por las acciones u omisiones de sus funcionarias o funcionarios, y empleadas y empelados públicos en el desempeño de sus cargos.

El Estado ejercerá de forma inmediata el derecho de repetición en contra de las personas responsables del daño producido, sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales y administrativas”.

No hay que olvidar que el servicio público, como lo señala el Dr. Miguel Hernández Terán distinguido jurista guayaquileño “Es aquella actividad estatal normada por el derecho positivo, que persigue satisfacer las necesidades de un conglomerado social”; y el mismo autor señala:

1. La responsabilidad del Estado y de las instituciones del sector público es directa;

2. Es objetiva pues no depende la culpa o dolo de sus funcionarios, ya que no se menciona en la culpa o dolo como condicionantes de esta responsabilidad;

3. No hace falta tener una calidad especial para tener el derecho a ser indemnizado; y,

4. Reconoce que es difícil hacer efectivo el derecho de repetición del Estado y de las instituciones del sector público a los funcionarios actuales de los perjuicios.

Sobre la responsabilidad extracontractual del Estado ecuatoriano, estoy preparando un trabajo, pues es una cuestión que sin duda alguna nos debe preocupar tanto a gobernantes y gobernados; más aún considerando que es obligación primordial del Estado ecuatoriano proteger a todos los ciudadanos y asegurarles entre otras cosas un buen servicio público y se muestra incapaz de ello, se hace responsable ante sus súbditos por su mala administración en los asuntos públicos; y el Art. 11 numeral 9 incisos segundo y tercero de la Constitución de la República señalan la responsabilñidad objetiva del Estado; y esto hace que el Estado ecuatoriano no solo responda por sus errores, sino por los daños ocasionados en el ejercicio de sus funciones, pues la justicia dentro del Estado constitucional de derechos y justicia, indica que todo daño que de una u otra forma se produzca debe ser reparado, pues el Estado es una creación jurídica destinada a servir al hombre y su reto es aumentar la seguridad de la vida en sociedad; y esto trae como consecuencia, el deber de reparar el daño que surge cuando el Estado viola o no cumple debidamente una obligación y por tal nace el deber de reparar en forma adecuada el daño causado.

Como señalo en mi obra EL JUICIO POR RESPONSABILIDAD SUBJETIVA DE DAÑOS Y PERJUICIOS Y DAÑO MORAL EN CONTRA DE LOS JUECES, FISCALES Y DEFENSORES PÚBLICOS, la responsabilidad del Estado es la consecuencia directa de haber asumido “El riesgo de la función”, si el acto del Estado ecuatoriano es violatorio de alguna obligación señalada en la Constitución, debe repararla; si el acto no es violatorio de alguna obligación debe reparar si hay el daño, pero ello no significa que la responsabilidad deje de existir, ya que el Estado debe procurar la seguridad de todos sus habitantes, de tal modo que su responsabilidad debe manifestarse de alguna forma si falta este deber.

Para terminar estas conclusiones, quiero hacer hincapié, hoy que estamos viviendo épocas especiales en la administración de justicia en nuestro país, que el tratadista Héctor Enrique Quiroga, en su obra Derechos y Garantías Constitucionales en el Proceso señala “Pero en la concepción nacional socialista del Estado, el juez no se puede considerar como un órgano imparcial situado por encima de las partes; debe ser, por el contrario, el ordenador y componedor de sus diferencias para establecer la paz y el orden”.

El tratadista Benigno Cabrera dice “El juez es sin duda alguna el principal sujeto del proceso, pues le corresponde dirigirlo e impulsarlo para que atraviese por las distintas etapas del procedimiento con mayor celeridad; tiene también la obligación de controlar las conductas de las partes para evitar mala fe, el fraude procesal, la temeridad y cualquier otro acto contrario a la dignidad de la justicia o a la lealtad o probidad, y procurar a su vez la igualdad real de las partes permitiéndoles las mismas oportunidades para que logren la realización de los fines que se han propuesto”.

El Consejo de la Judicatura que se nombre impone la obligación de escoger a los mejores profesionales para desempeñar las funciones de jueces, esto es para cumplir la trascendente función de impartir justicia, pues es bien sabido que no todo abogado cumple con las condiciones mínimas para ser nombrado juez.

Hay que insistir que el juez no es un profesional cualquiera, tiene una función relevante que es resguardar la justicia constitucional y la ordinaria, esto es sus garantías constitucionales y la integridad de su patrimonio; en tal virtud el juez no debe causar daño o perjuicio a la persona que se encuentra sometida a su jurisdicción y competencia y, es por esta razón que hoy la Constitución de la República y el Código Orgánico de la Función Judicial reconocen estas responsabilidades objetiva y subjetiva; de igual manera el Art. 11 numeral 9 de la Constitución de la República señala la responsabilidad del Estado por mal servicio público; recordando que la misma Constitución al tratar sobre el servicio público, recalca que ningún servidor estará exento de responsabilidades por los actos realizados en el ejercicio de sus funciones o por sus omisiones y serán responsables administrativa, civil y penalmente por el manejo y administración de fondos, bienes o recursos públicos; y el Art. 227 dispone “La administración pública constituye un servicio a la colectividad que se rige por los principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración, descentralización, coordinación, participación, planificación, transparencia y evaluación.

No olvidemos quienes somos administradores de la justicia, lo que manifestó el juez argentino Rodolfo Vigo, “Convertir al derecho en justicia es la tarea del juez, afianzar la justicia a través del derecho, que nuestra palabra no diga lo justo, sino que compense. Entonces es fuente de paz”; más aún recordemos que la ética es una de las ramas de la filosofía más analizadas y discutidas, su objetivo es estudiar la moral, el deber, la virtud y el comportamiento social, para de esta manera contribuir al progreso de la humanidad, sirviendo de base para el proceso de cambio que vive el país; y consciente de esta misión y visión, el señor Dr. Washington Pesántez Muñoz, digno fiscal general del Estado, dicto el Código de Ética aplicable a los funcionarios y empelados de la Fiscalía, publicado en el Registro Oficial No. 560 del 31 de marzo de 2010 para demandar un estándar laboral más riguroso de quienes pertenecemos a esta noble institución, cuyo análisis lo hago en uno de los trabajos que tengo publicado.

José García Falconí

DOCENTE, FACULTAD DE JURISPRUDENCIA

UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR

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