El Amparo contra particulares

Jueves, 24 de noviembre de 2005

 

 

 

El Amparo contra particulares

 

Dr. Rafael Oyarte Martínez
PROFESOR DE LA PUCE Y LA USFQ

 

La Constitución reconoce una serie de derechos humanos, asegurándolos a los habitantes del Estado. Para hacer efectivo el Estado de Derecho y la vigencia plena de dichos derechos, la misma Constitución crea mecanismos que los garanticen. El amparo se origina, entonces, como un mecanismo de justicia constitucional de protección contra los abusos de la administración del Estado y de defensa de los derechos fundamentales de los administrados.

El amparo dentro de la Constitución

Con esa concepción, en 1996, el constituyente incorpora el amparo dentro de la Constitución frente a actos ilegítimos de autoridad de la administración pública, lo que implicó un gran avance dentro del ordenamiento constitucional ecuatoriano, aunque en aquella ocasión no se aceptó la idea de instituir un amparo amplio, esto es, que incluya la posibilidad de interponer esta acción contra actos u omisiones de particulares.

Es en la reforma constitucional de 1998 en que se amplía el ámbito de competencia de la acción de amparo, posibilitando la interposición del mismo contra actos u omisiones de particulares con ciertas condiciones establecidas en la misma Constitución. Estas condiciones, si bien permiten la interposición de amparos contra particulares, no lo han instituido de manera amplia, sino con restricciones y distinciones de carácter formal y material.

Formalmente, se puede interponer acción de amparo contra actos que vulneren cualquier derecho fundamental realizado, en dicha calidad, por concesionarios, delegatarios o personas que presenten servicios públicos, sin importar la clase de derecho que se vulnera o se amenaza vulnerar, esto es, si se trata de un derecho individual, colectivo o difuso, es decir, procede la acción de amparo para proteger cualquier derecho subjetivo constitucional, pero dicha vulneración debe provenir de la actividad de la calidad de tal, esto es, en relación directa a su actividad como concesionario o delegatario o respecto dela prestación del servicio público.

Protección de derechos subjetivos constitucionales

En este sentido, se debe tener presente que el amparo protege derechos subjetivos constitucionales frente a actos u omisiones ilegítimas. El derecho subjetivo no sólo implica la facultad de ejercer derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico, sea positivo o natural, sino que este derecho subjetivo debe ser exigible a otro sujeto que se encuentra obligado (elemento externo), pues dicho derecho se ejerce frente a los demás, sea como derecho de libertad jurídica (facultad), como poder de crear nuevos derechos y obligaciones por la autonomía de la voluntad, como el derecho de exigir el cumplimiento de un deber ajeno o incluso como derecho de cumplir el propio deber..

Protección contra actos de la Administración

Al concesionario o delegatario, como tal, solo le es exigible un accionar en esa calidad, es decir, solo se le puede exigir el cumplimiento de lo que se encuentra obligado por el ordenamiento jurídico.
De tal forma, se mantiene entonces el amparo limitado a proteger derechos subjetivos constitucionales frente a actos de la administración realizados directamente por el Estado o indirectamente a través de delegatarios o concesionarios de servicio público, obra pública o de dominio público.
A través de la concesión los particulares obran a nombre del Estado, participan en la cosa pública con un status activo, en términos de Jellinek.

La teoría concesional contemporánea

La teoría concesional contemporánea aracteriza a la concesión como un acto administrativo unilateral y no normativo , a través del cual se amplía la esfera jurídica de los administrados (no la restringe, ni modifica o resuelve relaciones jurídicas), pues mediante este instrumento la administración entrega una facultad al administrado, creándole derechos reales administrativos ex novo, respecto de la administración de bienes demaniales, la ejecución de obra pública o la prestación de servicios públicos, manteniendo la intervención administrativa subyacente sobre esa relación que es ajena al derecho privado.
En definitiva, el concesionario, al creársele derechos reales administrativos por parte de la administración, ejerce potestades administrativos y frente a estos actos se prevé la posibilidad de interponer acciones de amparo.
Por otra parte, se debe tener presente que la posibilidad de presentar acciones de amparo contra actos de concesionarios que no tengan relación directa con el ejercicio de las potestades entregas por la administración a través de la concesión, ni respecto del ejercicio de derechos creados al concesionario a través de dicho acto administrativo, afectaría al principio de igualdad. El exigirle al concesionario el cumplimiento de obligaciones que no derivan de su calidad de tal sino como un particular, sería discriminatorio desde que la Constitución ecuatoriana no ha previsto al amparo con un ámbito de competencia amplio, es decir, no se ha instituido con la finalidad de oponerse frente a actos u omisiones de todas las personas y ampliarlo con el simple argumento de que el sujeto pasivo del amparo es un concesionario sin tomar en cuentan si el acto deriva de esa calidad, lo que implicaría realizar una distinción arbitraria, pues quien no es concesionario no es sujeto pasivo de esta acción.

Interposición del Amparo

Materialmente, se puede interponer acción de amparo contra cualquier particular cuando su conducta afecte grave y directamente un interés comunitario, colectivo o un derecho difuso. En este aspecto el constituyente ha otorgado mayor protección a dichos derechos, por sobre la que se otorga a los individuales, que no reciben el mismo tratamiento respecto de esta garantía.
El interés comunitario o colectivo es aquel que corresponde a una comunidad o un grupo (colectividad), esto es, como lo ha señalado el Tribunal Constitucional, "una agrpación unida por lazos específicos como son los pueblos indígenas y negros, para quienes la Constitución utiliza la antedicha expresión al consagrar sus ´derechos colectivos´en el Capítulo V del Título III (artículos 83 a 85) de la Ley Suprema". Ahora bien, según la doctrina, los derechos colectivos son aquellos derechos de grupo, como los jubilados, los estudiantes, etcétera, es decir, aquellos en los cuales se puede identificar el grupo al que se le afectan sus derechos.

Intereses colectivos y comunitarios

Respecto de los intereses colectivos y comunitarios, la Constitución, en un principio, limita la legitimación activa, pues puede interponer el amparo el "representante legitimado de una colectividad". En este entendido, el Tribunal Constitucional aceptó un amparo interpuesto por el Presidente de la Federación Independiente del Pueblo Shuar del Ecuador en contra de la compañía ARCO Oriente por violar los derechos colectivos de dicho pueblo indígena lo que acarrea una afección grave y directa a su interés comunitario.

Se debe tener presente que, en el caso de vulneración de intereses comunitarios o colectivos, puede ser cualquier individuo perteneciente a la comunidad o grupo determinado quien se vea afectado por un acto ilegítimo o ilegal, por lo que, estimo, no se podría inadmitir el amparo solicitado por un solo individuo, perteneciente a determinada colectividad o comunidad si es que determinada acción u omisión le afecta exclusivamente a dicho individuo, sin que ello importe una afectación a un interés individual sino comunitario. Distinto es el caso en que un acto afecte a la generalidad de miembros de una colectividad o comunidad en que sí se requerirá la legitimación activa del representante de la colectividad.

El caso de los erechos difusos

En materia de derechos difusos el asunto se complica al momento de determinar la legitimación activa. La distinción entre un derecho colectivo y uno difuso no se caracteriza en cuanto su contenido, sino en canto su titularidad. Así, mientras respecto de los derechos colectivos se puede identificar el grupo que ejerce dichos derechos, y a los que afecta su vulneración, ello no ocurre respecto de los derechos difusos. Por esta razón, la Ley del Control Constitucional "legitima a cualquier persona natural o jurídica, cuando se trata de la protección del medio ambiente". El medio ambiente, si bien se encuentra incluido por la Constitución entre los derechos colectivos, tanto éste como el de los consumidores son difusos. La dificultad respecto de los derechos difusos es que se debe legitimar un representante de la colectividad que en verdad no existe, pues somos todos, pero también ninguna persona considerada individualmente. En este entendido, creo que se debe permitir que cualquier persona, cuyo derecho se afecte directamente por determinado acto, se debe encontrar legitimado para interponer la acción de amparo correspondiente.

Legitimidad del acto

Ahora bien, para efectos de determinar la ilegitimidad del acto que vulnera derechos fundamentales, se debe distinguir el caso de cuando dicho acto proviene de un concesionario o delegatario del proveniente de un particular que vulnera un interés colectivo, comunitario o derecho difuso. En el primer caso, se debe tener en cuenta que el concesionario actúa a nombre del Estado, investido de potestades, por lo que dicha acción u omisión deberá reunir la característica de ilegitimidad para que el amparo sea procedente. La Primera Sala del Tribunal, en algunos fallos, ha determinado que un acto se torna ilegítimo cuando ha sido dictado por una autoridad que no tiene competencia para ello (en este caso un concesionario que sobrepasa las potestades administrativas determinadas en la respectiva concesión), o lo realiza sin conformidad a los procedimientos señalados por el ordenamiento jurídico o cuyo contenido sea contrario a dicho ordenamiento o bien que lo dicte sin fundamento. Es decir, los actos de los concesionarios también deben tener base jurídica en cuanto a la competencia, procedimientos, oportunidad, motivación y finalidad.
En el caso del amparo contra particulares, que se interpone por violación de intereses colectivos, comunitarios o derechos difusos, ya no cabe la exigencia de acto ilegítimo. La legitimidad, que se presume, o la ilegitimidad, que debe ser demostrada, es una característica propia de los actos de autoridad (de potestad administrativa en el caso de los concesionarios). En este caso, para que el amparo proceda, se debe demostrar que el acto del particular es ilegal o injurídico (pues se presume su legalidad), es decir, contra Derecho, tomado en cuenta la autonomía de la voluntad privada con sus limitaciones en razón de los derechos de terceros o respecto de las normas de orden público. Una diferencia básica entre un acto de autoridad u uno de particular es que el obligado a cumplirlo, en el primer caso, no puede eludir su cumplimiento (por su ejecutoriedad) y en el segundo sí, hasta que una autoridad judicial le ordene cumplir el acto.
Así mismo, la Constitución prevé la legitimación pasiva de particulares que presenten servicios públicos, sin que dicha prestación provenga de una concesión o delegación de autoridad pública. En este caso, nada pacífico, considero que se puede interponer acción de amparo frente a actos ilegales o injurídicos originados en la prestación directa del servicio público sin que sea necesario que la vulneración se refiera a intereses comunitarios, colectivos o derechos difusos sino también a derechos individuales.

La vulneración de derechos

Si bien la Constitución ecuatoriana permite la posibilidad de interponer amparos contra particulares, por las limitaciones señaladas esta garantía no se encuentra instituida de manera amplia. En efecto, el amparo fue concebido con la finalidad de que los particulares protejan sus derechos subjetivos constitucionales en contra de actos ilegítimos de autoridad pública, de conformidad con la finalidad de Estado de respetar los derechos fundamentales de las personas, pero ello no quiere decir que los particulares no vulneren con sus actuaciones derechos fundamentales de otros particulares. El maestro Manuel García-Pelayo, en "Las Transformaciones del Estado Contemporáneo", hace presente que, en la actualidad, no solo que no es el Estado quien vulnera derechos fundamentales sino que los particulares se encuentran incluso en mayores condiciones para vulnerarlos.
Pero es también el particular común quien, a diario, vulnera derechos fundamentales de las personas y no existe, en el Ecuador, ninguna garantía que proteja al particular frente a actos ilegales que violen sus derechos subjetivos constitucionales. Se podrá manifestar que el afectado puede interponer acciones civiles, pero éstas son prolongadas y no se cuenta con ningún mecanismo de protección inmediato que evite los daños irreparables que una eventual indemnización pecuniaria posterior no podrá reparar.
Ello no quiere decir que el Recurso de Protección, en el caso chileno, reemplace los procedimientos previstos en el ordenamiento jurídico, pues en el respectivo fallo no se resuelven asuntos de lato conocimiento, sino que se lo mantiene como una acción cautelar de derechos fundamentales y sin perjuicio de las acciones judiciales previstas en el Derecho positivo.
Considero que, si se quiere hacer efectivo aquel Estado de Derecho profundo del que habla Bobbio, el Estado debe cumplir a cabalidad su finalidad última de servir a la persona humana, no solo respetando los derechos fundamentales de las personas, sino protegiéndolos de cualquier violación, provenga ésta de la actividad administrativa así como de actos de los particulares como tales.

Artículo publicado en la Revista Jurídica
de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador - http://www.derecho-puce.com/revista/revista.html

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