Por: Dra. María Elena Moreira
Profesora de Derechos Humanos
de la Universidad Católica de Quito. / www.humanrightsmoreira.com
II. PROTECCION CONSTITUCIONAL DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES INDIVIDUALES Y DE LA COLECTIVIDAD
III.GARANTÍAS INSTITUCIONALES DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES DEL INDIVIDUO Y DE LA COLECTIVIDAD
Acción de amparo constitucional (artículo 95)
Defensoría del Pueblo (artículo 96)
Recurso de hábeas corpus (artículo 93)
En cuanto al Tribunal Constitucional
Separación del Ministerio Público de la Procuraduría General del Estado
IV. REFORMAS A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA EN LA NUEVA CONSTITUCIÓN
V. REFORMAS Al SISTEMA PENAL ECUATORIANO EN LA NUEVA CONSTITUCIÓN
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D ESDE FEBRERO DE 1997, el Ecuador, tanto en su ordenamiento jurídico interno, como en su estructura política, ha realizado importantes transformaciones que han incidido en el funcionamiento del Estado y en la protección de las garantías fundamentales de todos los ciudadanos y de las colectividades del país. Sin duda alguna, este proceso de singular transformación se ha concretado con la aprobación por parte de la Asamblea Nacional Constituyente, el 5 de junio de 1998, de la nueva Constitución Política del Ecuador que contiene disposiciones verdaderamente innovadoras que merecen ser analizadas y examinadas de manera detallada, a fin de establecer sus alcances en lo referente a la situación de los derechos humanos del país.
Antes de iniciar este minucioso examen, es importante destacar que paralelamente a la aprobación de la nueva Carta Política y por iniciativa del Ministerio de Relaciones Exteriores, el Estado y la sociedad civil, en un hecho sin precedentes en la historia nacional, elaboraron un Plan Nacional de Derechos Humanos que fue aprobado por el Gobierno de aquel entonces, como política de estado y mediante Decreto Ejecutivo, en junio de 1998. El contenido del referido Plan Nacional es muy similar a aquel que consta en las nuevas disposiciones constitucionales que en materia de derechoshumanos han sido plasmadas en la Carta Política vigente. Por ello, me referiré exclusivamente a estas últimas, con el ánimo de que quienes estamos inmersos en la aplicación del Plan Nacional podamos tomarlas en cuenta, como una guía para su efectiva implementación, en beneficio de los derechos fundamentales de los hombres, mujeres, niños y niñas del Ecuador.
II. PROTECCION CONSTITUCIONAL DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES INDIVIDUALES Y DE LA COLECTIVIDAD
Principios generales
En cuanto a los principios generales de protección a los derechos humanos, se han incorporado algunas novedades.
Al anterior del articulo 20 de la Constitución (hoy 17) que se refería al libre ejercicio de derechos, se ha añadido la frase «sin discriminación alguno’, así como la obligación del Estado de «adoptar, mediante planes y programas permanentes y periódicos, medidas para el efectivo goce de estos derechos» Esta norma constitucional ha fortalecido la ejecución del Plan Nacional de Derechos Humanos, enunciado con anterioridad.
En cuanto a la aplicabilídad de los derechos constitucionales (antes artículo 21), el artículo 18 de la nueva Constitución permite que también los derechos y garantías determinados en los instrumentos internacionales vigentes, sean directa e inmediatamente aplicables por y ante cualquier juez, tribunal o autoridad». Esta reforma permite disminuir la reticencia de los jueces y tribunales de aplicar directamente las normas internacionales a los casos concretos.
Se han incluido importantes principios en la nueva Constitución, previstos en los incisos segundo y tercero del artículo 18 que dicen textualmente: «en materia de derechos y garantías constitucionales, se estará a la interpretación que más favorezca su efectiva vigencia. Ninguna autoridad podrá exigir condiciones o requisitos no establecidos en la Constitución o la ley, para el ejercicio de estos derecho . `No podrá alegarse falta de ley para justificar la violación o desconocimiento de los derechos establecidos en esta Constitución, para desechar la acción por estos hechos o para el reconocimiento de tales derechos.»
La exigencia de leyes, requisitos o condiciones, no previstos en la Constitución, para el e Í ejercicio de los derechos constitucionales ha sido una práctica constante de las instituciones del Estado. Estas nuevas normas inciden a que esta práctica disminuya y que las garantías constitucionales merezcan una protección más efectiva.
Adicionalmente, el artículo 19 de la actual Constitución introduce por primera vez una protección supralegal a favor de la dignidad del individuo al indicar que los derechos y garantías señalados en esta Constitución y en los instrumentos internacionales, no excluyen otros que se deriven de la naturaleza de la persona y que son necesarios para su pleno desenvolvimiento moral y material». Esta disposición constitucional facilita que se aplique a favor del individuo no sólo las normas positivas constantes en la Constitución y en los tratados internacionales, sino aquellos derechos que son intrínsecos a la persona humana y que pudieran no estar reconocidos de manera expresa en normas positivas. Esta norma constituye el afianzamiento de los principios de «ius cogens» a nivel del ordenamiento interno del Ecuador, con lo que se procurará desterrar la práctica de abogados y jueces, en el sentido de que únicamente las normas positivas vigentes pueden aplicarse a favor del ciudadano y no otros principios de derecho internacional, generalmente aceptados por la comunidad de Estados.
Se sigue manteniendo la supremacía de la Constitución sobre cualquier otra norma legal y la obligación de que las leyes internas guarden relación con la Carta Suprema y de que carecerán de valor si están en contradicción con ella. Además, sobre este punto, se añade una interesante reforma, (artículo 273) según la cual, las cortes, tribunales, jueces y autoridades administrativas tendrán la obligación de aplicar las normas de la Constitución que sean pertinentes, aunque la parte interesada no las invoque expresamente». El Estado y la sociedad ecuatoriana deberán desplegar todos sus esfuerzos para crear conciencia en jueces y abogados sobre el cumplimiento de esta importante disposición constitucional, que ampara a los individuos de manera clara y contundente.
En la anterior Constitución ecuatoriana (Art. 172) se facultaba únicamente a la Corte Suprema de justicia y a los tribunales de última instancia para proceder con la inaplicabilidad de los preceptos jurídicos contrarios a las normas constitucionales, únicamente en las causas en que se pronunciare. La nueva Constitución (Art. 274) concede esta facultad a «cualquier juez o tribunal» no solamente para los preceptos contrarios a la Constitución, sino también contrarios a los tratados y convenios internacionales, con lo que se amplía enormemente la posibilidad de proteger los derechos del individuo, en casos concretos, cuando existan normas legales contrarias a los preceptos constitucionales y de tratados internacionales, respaldando la acción de los jueces en ese sentido y concediendo igual jerarquía a los convenios internacionales sobre la materia.
En lo que respecta a la obligación de indemnizar del Estado a los particulares por violaciones a los derechos humanos, el artículo 20 de la nueva Constitución añade que a más de las instituciones del Estado, «sus delegatarios y concesionarios están obligados a indemnizar a los particulares por los perjuicios que les irroguen como consecuencia de la prestación deficiente de los servicios públicos o de los actos de sus funcionarios y empleados, en el desempeño de sus cargos.» Este añadido es importante por cuanto no solamente las instituciones del Estado podrían ser susceptibles de responsabilidad en esta materia, sino aquellas personas naturales o jurídicas que por vinculación contractual o legal presten servicios públicos de manera deficiente y que ello ocasione perjuicio a los ciudadanos en sus derechos fundamentales. El artículo 20 de la nueva Carta Política concuerda con la del Art. 459 del Código de Procedimiento Penal que establece la facultad de las partes en un proceso judicial de iniciar la acción de indemnización de daños y perjuicios contra jueces y magistrados penales, por actos ¡legales y por la demora y reclusión indebida de los procesados; y con el artículo 193 de la propia Constitución que señala que el retardo en la administración de justicia, imputable al juez o magistrado, será sancionado por la Ley.
Se sigue manteniendo la norma de la responsabilidad civil del Estado por error judicial, por inadecuada administración de justicia, por los actos que hayan producido la prisión de un inocente o su detención arbitraria. El Estado tendrá derecho de repetición contra el juez o funcionario responsable (Art. 22). La claridad de esta norma es indiscutible; por tanto, los afectados por violación a las normas del debido proceso pueden invocar esta disposición constitucional a fin de que sus derechos conculcados sean reparados adecuadamente.
Uno de los mayores avances introducidos por la actual Constitución en cuanto a los derechos y garantías de las personas, es la clasificación de los derechos en civiles, políticos, económicos, sociales y culturales y colectivos, de manera explícita y conforme la doctrina vigente del derecho internacional de los derechos humanos. La mayoría de los derechos garantizados en esta clasificación estaban reconocidos en la anterior Constitución, pero de manera general y desorganizada, haciendo énfasis en los derechos civiles y políticos más que en los derechos económicos, sociales y culturales. Esta nueva estructura constituye un reconocimiento expreso a los principios de universalidad e integralidad de todos los derechos humanos, según los cuales, los referidos derechos tienen la misma importancia y jerarquía y, por ende, merecen igual y efectiva protección
Los derechos civiles en la nueva Constitución
En cuanto a los derechos civiles la Constitución de 1998 ha introducido importantes reformas:
– Para proteger la integridad personal de las personas, se clasifica a la violencia en física, psicológica, sexual o coacción moral y se prohibe la aplicación y utilización indebida de material genético humano (Art. 23, numeral 2, inciso primero). Se añade también que el «el Estado adoptará las medidas necesarias para prevenir, eliminar y sancionar, en especial, la violencia contra los niños, adolescentes, las mujeres y personas de la tercera edad.» Es decir que, por primera vez, se prohibe en la Constitución de manera explícita 1 a violencia intrafamiliar, lo que redunda en beneficio de la debida y efectiva aplicación de la Ley respectiva, aprobada en 1995.
La imprescriptibilidad de las acciones y penas por genocidio, tortura, desaparición forzada de personas, secuestro y homicidio por razones políticas o de conciencia (Art. 23, numeral 2, inciso tercero) ha sido una de las más valiosas reformas introducidas en la nueva Constitución. Se añade, además, que estos delitos no serán susceptibles de indulto o amnistía. En estos casos, la obediencia a órdenes superiores no eximirá de responsabilidad. Con esta revolucionaria disposición la impunidad por estos crímenes, que ha sido muy común en la justicia ecuatoriana, quedará totalmente desterrada, incluso si se tramitan ante jurisdicciones especiales, pues, ya no se podrá argumentar la prescripción de la acción o de la pena, para que los involucrados en estos delitos sean debidamente sancionados. Con el añadido de que la obediencia a los superiores no exime de responsabilidad, se logrará que agentes de la fuerza pública disminuyan sus prácticas en contra de la vida y la integridad de las personas.
En lo que respecta a la igualdad ante la ley, se prohibe expresamente toda discriminación por razón de etnia, orientación sexual, estado de salud, discapacidad o diferencia de cualquier otra índole (Art. 23, numeral 3). Al incluir la prohibición de discriminación por estas causas que no estaban explícitamente señaladas en la anterior Constitución, se amplía el campo de protección a los derechos de grupos vulnerables como las minorías étnicas, homosexuales y lesbianas, personas que enfrentan discriminación por enfermedades como el SIDA y las personas discapacitadas. Al añadirse también la frase «o diferencia de cualquier otra índole» la Constitución está acorde con lo prescrito en los tratados internacionales de derechos humanos como la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 1. 1) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 2.1) que prohiben la discriminación por « cualquier otra condición social».
A este respecto, es importante resaltar que con anterioridad a la reforma constitucional arriba citada, se logró la despenalización del homosexualismo como delito. El Tribunal Constitucional, mediante Resolución No. 106, (R.O. 203, 27 noviembre de 1997), suspendió los efectos del artículo 516 del Código Penal que reprimía el homosexualismo, por considerarlo discriminatorio en razón de la orientación sexual y contrario a los Pactos Internacionales de Derechos Humanos.
– Se añade a la prohibición de la esclavitud y la servidumbre la prohibición del tráfico de seres humanos en todas sus formas y el hecho de que «nadie podrá ser obligado a hacer algo prohibido o a dejar de hacer algo no prohibido por la ley» (Art. 23, numeral 4), aspectos que se incluyen por primera vez en la norma constitucional. En este mismo tema de la libertad individual se añade el derecho a «desarrollar libremente su personalidad, sin más limitaciones que las impuestas por el orden jurídico y los derechos de los de
más» (artículo 23, numeral 5), incorporando uno de los derechos fundamentales consagrados en la Declaración Universal de Derechos Humanos y otros tratados internacionales.
Se introduce también el derecho a elegir los bienes y servicios con libertad (Art. 23, numeral 7). Sobre este aspecto, la nueva Constitución incluye en un acápite especial los derechos de los consumidores (Art. 92), en el cual se dispone que por ley especial se establecerán los mecanismos de control de calidad, los procedimientos de defensa del consumidor, la reparación e indemnización por deficiencias, daños y mala calidad de bienes y servicios y por la interrupción de los servicios públicos no ocasionados por catástrofes, caso fortuito o fuerza mayor y las sanciones por la violación de estos derechos. Estas garantías tampoco estaban reconocidas por la anterior Constitución y, por ello, su introducción permitirá una mayor protección a los ciudadanos, principalmente cuando se interrumpen los servicios públicos básicos por huelgas y paros de empleados del sector público, lo que trae consecuencias graves en la atención de los sectores más desprotegidos.
Se incluye en las reformas el derecho a fundar medios de comunicación social y a acceder, en igualdad de condiciones, a frecuencias de radio y televisión (artículo 23, numeral 10). Con ello se disminuye la discriminación que se generaba por posición económica o política en acceder a este derecho.
En cuanto a la libertad de conciencia y de religión, se ha añadido entre las limitaciones para ejercer este derecho el respeto a la diversidad y a la pluralidad, (artículo 23, numeral 11) a parte de las que se mencionaban en la anterior Constitución: la seguridad y los derechos de los demás. Se ha suprimido aquella limitación que hacía relación con la «moral pública», pues se consideraba que esta afirmación abarcaba aspectos muy subjetivos que podrían afectar al real ejercicio de la referida garantía constitucional.
Se mantiene el derecho de petición (Art. 23, numeral 15), destinado a dirigir quejas y peticiones a las autoridades y de obtener respuesta en un plazo adecuado. Se ha suprimido la frase «y conforme a la Ley», que restringía notablemente su ejercicio, ya que se lo sometía a la discrecionalidad de los funcionarios públicos amparados en leyes secundarias.
Se ha suprimido la excepción, señalada en la Constitución anterior, a la prohibición de declarar sobre las convicciones políticas o religiosas, que decía «salvo en los casos previstos por la Ley», pues se ha estimado que para fines de investigación judicial nada tiene que ver la religión o la ideología política de los ciudadanos y, con ello, se ha logrado una mayor protección de esta garantía fundamental. Igualmente sobre este tema, se ha añadido que «no se podrá utilizar la información personal de terceros sobre sus creencias religiosas y filiación política, ni sobre datos referentes a salud y vida sexual, salvo para satisfacer necesidades de atención médica‘ (artículo 23, numeral 21). Con ello se evita crear prejuicios que discriminen a las personas por su orientación sexual o por su condición de salud. Otra reforma conexa con esta nueva norma reconoce el Derecho a tomar decisiones libres y responsables sobre su vida sexual» (artículo 23, numeral 25).
Se ha introducido en las nuevas reformas el derecho a la identidad, de acuerdo con la ley (artículo 23, numeral 24), cumpliendo con ello la disposición del artículo 18 de la Convención Americana (derecho al nombre). Esta disposición reconoce por tanto el derecho de los menores a un nombre y apellido y lo garantiza constitucionalmente.
Debido a la lentitud de la administración de justicia ecuatoriana se han incorporado dos derechos adicionales en la nueva Constitución que antes no estaban consagrados: el derecho a la seguridad jurídica y el derecho al debido proceso y a una justicia sin dilaciones (artículo 23, numerales 26 y 27). Este reconocimiento expreso concede a estas prerrogativas una mayor jerarquía e importancia legal, pues la garantía de un juicio sin dilaciones estaba únicamente reconocida en leyes secundarias.
En lo que respecta a las garantías del debido proceso, la nueva Constitución incorpora la aplicación de «sanciones alternativas a las penas de privación de la libertad, de conformidad con la naturaleza de cada caso, la personalidad del infractor y la reinserción social del sentenciado» (artículo 24, numeral 3). Con esta innovadora disposición se podrá lograr una verdadera rehabilitación del procesado y la reducción de la masificación de las cárceles en el país. Obviamente para ello será necesario una reforma sustantiva a las normas especiales (Código de Ejecución de Penas), pero mientras tanto y, de acuerdo con los principios constítucionales arriba citados, los jueces deberán aplicar estas reformas de manera obligatoria, ya que las normas constitucionales no pueden estar sujetas para su cumplimiento a la falta de ley, requisitos o condición alguna.
Otra reforma de capital importancia en cuanto a las garantías del debido proceso dispone que «toda persona, al ser detenida, tendrá derecho a conocer en forma clara las razones de su detención, la identidad de la autoridad que la ordenó, la de los agentes que la llevan a cabo y la de los responsables del respectivo interrogatorio» (artículo 24, numeral 4, inciso primero). También se ha incorporado la obligación de ser informada de su derecho a permanecer en silencio, a solicitar la presencia de un abogado y a comunicarse con un familiar o con cualquier persona que indique y se determina la sanción a quien haya detenido a una persona, con o sin orden escrita del juez, y no justifique haberla entregado inmediatamente a la autoridad competente (artículo 24, numeral 4, inciso segundo). Estas reformas facilitan, en primer lugar, que en el caso de abuso de poder y de violaciones a los derechos de los detenidos, los afectados puedan iniciar los procesos respectivos contra los agentes involucrados, pues, en una buena parte de casos, la falta de identificación de los miembros de la fuerza pública ha incidido en la impunidad de las violaciones. En segundo lugar, por primera vez, se reconoce el derecho a guardar silencio que no estaba incorporado en el ordenamiento interno y se fortalece el derecho de comunicarse con un abogado, familiar o conocido, pues, esta prerrogativa estaba consagrada en las leyes especiales. En tercer lugar, aunque la obligación de entregar inmediatamente al detenido a la autoridad competente está reconocida en las leyes respectivas, la práctica de mantener incomunicada a la persona para fines de investigación, antes de entregarlo al juez competente, generó que se incorpore esta obligación de manera constitucional. Para el efecto, esta última obligación se ve reforzada con aquella reforma que señala «que nadie podrá ser íncomunicado» (artículo 24, numeral 6), suprirniéndose la posibilidad que existía antes de mantener incomunicada a la persona por veinticuatro horas.
Debido a las graves violaciones a los derechos humanos que se han cometido a causa de la práctica casi generalizada de la prisión preventiva de manera indefinida mientras dura el proceso penal, la Constitución vigente ha incorporado una ejemplar reforma que dispone que «la prisión preventiva no podrá exceder de seis meses, en las causas por delitos sancionados con prisión, ni de un año, en delitos sancionados con reclusión Si se excedieren esos plazos, la orden de prisión preventiva quedará sin efecto, bajo la responsabilidad de un juez que conoce la causa» (artículo 24, numeral 8).
Esta reforma guarda concordancia con la disposición transitoria vigésima octava de la Constitución vigente, según la cual, los sindicados por delitos reprimidos con prisión que se encuentren actualmente detenidos por más de un año, sin sentencia, obtendrán su inmediata libertad, sin perjuicio de la continuación de las causas penales hasta su terminación. Además la norma dispone que el Consejo Nacional de la Judicatura sancionará a los jueces que hayan actuado negligentemente en los juicios respectivos. Gracias a esta disposición constitucional se ha logrado la libertad de un gran número de procesados y la disminución de la aglomeración en las cárceles. Sin embargo, falta aún la debida conciencia en los jueces para cumplir con la norma prevista en el artículo 24, numeral 8, en lo que se refiere a la prisión preventiva para los delitos sancionados con reclusión (entre los que se encuentra el delito por narcotráfico), a fin de que la prisión preventiva no exceda del plazo de un año y, si así ocurriere, quedará sin efecto. Por ello, es prioritario la independencia total de los jueces del sistema policial que, en muchas ocasiones y principalmente en los casos de narcotráfico, cuestiona a aquellos magistrados que, cumpliendo con las normas constitucionales, culminan los procesos de conformidad con los plazos legales.
Se mantiene la importante garantía que establece la carencia de eficacia probatoria de los actos judiciales o administrativos en los que el detenido haya sido interrogado sin la presencia de un abogado particular o nombrado por el Estado (artículo 24, numeral 6). Esta norma, como bien lo reconoció la propia Comisión Interamericana de Derechos Humanos, incide en la reducción de la tortura y de prácticas crueles, inhumanas o degradantes por parte de los agentes policiales durante los interrogatorios.
Se ha incorporado al derecho de defensa, la obligación del Estado de establecer defensores públicos para el patrocinio de las comunidades indígenas, de los trabajadores, de las mujeres y de los menores de edad abandonados o víctimas de violencia intrafamiliar o sexual, y de toda persona que no disponga de medios económicos. Con ello se cumple, aunque sea teóricamente, una de las Recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su Informe sobre el Ecuador de 1996, que sugería la acción de los defensores públicos en la defensa de los grupos más vulnerables y la obligación del Estado de incrementar el número de estos funcionarios a nivel nacional. Sobre este aspecto, el Estado ha encontrado dificultades de índole económica para cumplir con el incremento planteado.
Otra norma que no se consagraba en la Constitución anterior hace referencia al derecho de toda persona a ser oportuna y debidamente informada en su lengua materna de las acciones iniciadas en su contra (artículo 24, numeral 12). Con ello se concede a las minorías y grupos étnicos que hablan una lengua distinta a la oficial una mayor protección de sus derechos al permitirse que su defensa se realice en su propia lengua, lo que incidirá en la disminución de la discriminación que por esta condición ocurre comúnmente en la administración de justicia.
Por primera vez se introduce en la Constitución el principio de motivar o fundamentar las resoluciones de los poderes públicos (artículo 24, numeral 13), que está consagrado en leyes secundarias. De igual manera se incluye la invalidez de las pruebas obtenidas o actuadas con violación a la Constitución o a la ley (artículo 24, numeral 14) y el acceso de las partes a los documentos relacionados con el proceso judicial, principalmente a los interrogatorios de testigos y peritos, que tienen la obligación de comparecer ante el juez y responder las preguntas que se les formulen (artículo 24, numeral 15). Estas reformas inciden en una mejor y más efectiva defensa de los procesados, al establecer la posibilidad que conozcan el contenido de todos los documentos del juicio.
Los derechos políticos en la nueva Constitución
En lo que respecta a los derechos políticos se han incorporado algunas normas interesantes:
– Se ha añadido un nuevo derecho a la gama de derechos políticos reconocidos en favor de los ciudadanos: el de revocar el mandato que confieran a los dignatarios de elección popular (artículo 26). Este derecho surge luego de los acontecimientos políticos que vivió la Nación en febrero de 1997. Su reconocimiento concede a los ciudadanos un control político sobre sus gobernantes sumamente importante, que antes no existía, limitado por los requisitos que señale la propia Constitución y la ley.
– En cuanto al derecho al voto se introduce por primera vez la posibilidad de que los ecuatorianos domiciliados en el exterior puedan elegir Presidente y Vicepresidente de la República, en el lugar de su registro o empadronamiento. Se incluye, además, que los derechos políticos se suspenden por interdicción judicial o sentencia que condene a pena privativa de la libertad, mientras subsistan. (artículos 27 y 28).
– Se incorpora por primera vez de manera expresa como derecho constitucional, el de los extranjeros a solicitar asilo (artículo 29), prerrogativa que estaba respaldada por las Leyes y Reglamentos Especiales y por los convenios internacionales sobre la materia, de los cuales el Ecuador es Estado Parte.
II.4. Los derechos económicos, sociales y culturales en la nueva Constitución
– En cuanto al derecho de propiedad, se añade que el reconocimiento a la propiedad intelectual (que ya se había consagrado en la Constitución anterior, artículo 22, numeral 18) se lo hará también de conformidad con los convenios y tratados internacionales vigentes, a más de lo dispuesto en la ley (artículo 30, inciso tercero). Esta reforma guarda conformidad con los artículos 18 y 274 de la Constitución vigente que conceden igual jerarquía a las normas constitucionales y a los tratados internacionales en cuanto a su aplicabilidad en el ordenamiento interno, como ya nos referimos con anterioridad.
– Por primera vez se incluye como norma constitucional la igualdad de derechos y oportunidades de mujeres y hombres en el acceso a recursos para la producción y en la toma de decisiones económicas para la administración de la sociedad conyugal y de la propiedad» (artículo 34), ya que el igual acceso en la administración de la sociedad conyugal ya se había consagrado en las reformas del Código Civil de 1989, pero no con la amplitud que se establece en esta reforma, al incorporar también el acceso igualitario a la producción y a la propiedad.
– A la norma que consagra el derecho de los trabajadores a la huelga, se añade un inciso que prohibe ‘7a paralización, a cualquier título, de los servicios públicos, en especial de salud, educación, justicia y seguridad social; energía eléctrica, agua potable y alcantarillado; procesamiento, transporte y distribución de combustibles, transportación pública y telecomunicaciones. La ley establecerá las sanciones pertinentes» (artículo 35, numeral 10, inciso tercero). Esta reforma ya fue incluida en la anterior Constitución (R.O. 199, 21.11.97), pero se le han incorporado los sectores de justicia y seguridad social y la denominación de servicio «público», que en la referida reforma no estaba explícita, por lo que podía interpretarse que a los trabajadores del sector privado encargados de estos servicios se les prohibía también dicha paralización. Esta limitación al derecho de huelga en el sector público guarda concordancia con el artículo 92 de la actual Constitución que dispone la imposición de sanciones a los empleados y reparaciones a favor de los ciudadanos y consumidores, por la interrupción de servicios públicos que no haya ocurrido por caso fortuito o fuerza mayor. Con ello se resuelve un tema que había causado mucho debate en la sociedad ecuatoriana, en el sentido de que si por salvaguardar el derecho a la huelga de los empleados públicos se podía sacrificar el derecho de la salud, y en ocasiones extremas el de la vida y de la integridad física, principalmente, de las personas individualmente consideradas y de menores recursos económicos que no tienen otra alternativa que acudir a los servicios públicos que brinda el Estado.
Otra interesante disposición en cuanto al derecho al trabajo, es aquella que cambia sustantivamente la norma anterior, según la cual, el Estado únicamente se obligaba a «mejorar las condiciones de trabajo de las mujeres» y se incorpora la obligación clara y precisa de «propiciar la incorporación de las mujeres al trabajo remunerado, en igualdad de derechos y oportunidades, garantizándole idéntica remuneración por trabajo de igual valor» (artículo 36, inciso primero). Aunque la doctrina es unánime en cuanto a que la mujer tiene iguales derechos y oportunidades para obtener una idéntica remuneración, este aspecto aún no estaba reconocido en la Constitución ni en las leyes secundarias, por lo que esta reforma es un paso adelante en el cumplimiento de los tratados internacionales de derechos humanos.
Igualmente el artículo 36 de la nueva Constitución (inciso segundo), incorpora no sólo el respeto a los derechos laborales, sino también a los derechos reproductivos de las mujeres para mejorar sus condiciones de trabajo y su acceso a los sistemas de seguridad social, añadiendo como sector de máxima protección en este aspecto a la madre no sólo en estado de gestación, sino en período de lactancia y a la mujer del sector artesanal, a más de los otros grupos que ya estaban reconocidos en la anterior Constitución (mujer del sector informal, jefa de hogar y viuda). El reconocimiento de los derechos reproductivos se entiende como el respeto que merece toda mujer en tomar decisiones libres y responsables sobre su vida sexual, sin ser coaccionada por su pareja. Este aspecto guarda relación con el artículo 23, numeral 25 de la actual Constitución que consagra precisamente el derecho arriba citado.
Por primera vez se reconoce en el ordenamiento jurídico interno al trabajo doméstico no remunerado como labor productiva, (artículo 36, inciso tercero), pues la anterior Constitución ya señalaba que «el trabajo del cónyuge o conviviente en el hogar, será tomado en consideración para compensarle equitativamente, en situaciones especiales en que aquél se encuentre en desventaja económica.» Lo anterior implica que no sólo el trabajo de la mujer dentro del hogar sino también del hombre puede ser reconocido, especialmente si el cónyuge que lo realiza está en desventaja económica respecto al otro. El cumplimiento de esta importante reforma constitucional significará no solamente la modificación de normas legales internas, sino de concepciones socio-culturales muy arraigadas en la mentalidad de los individuos, hombres y mujeres.
En cuanto a los derechos de la familia, la nueva Constitución por fin establece una igualdad plena entre el matrimonio formal y la unión de hecho, al incluir que la familia «se
constituirá por vínculos jurídicos o de hecho y se basará en la igualdad de derechos y oportunidades de sus integrantes» (artículo 37, inciso primero). Al incorporar por primera vez la igualdad de oportunidades se fortalece la doctrina que en ese sentido se ha venido defendiendo en el ámbito interno, principalmente por los movimientos de mujeres y niños, al mismo tiempo que se reconoce constitucionalmente que la unión de hecho constituye también una familia y que, por ende, tiene los mismos derechos y obligaciones que el matrimonio formal. Así lo dispone el artículo 38 de la nueva Constitución añadiendo que en esta igualdad se incluye también lo relativo a la presunción legal de paternidad y -a la sociedad conyugal; suprimiendo con ello las limitaciones que existían para la unión de hecho en la anterior norma constitucional que únicamente reconocía los derechos de establecer una sociedad de bienes «y en cuanto fuere aplicable», pero no se mencionaba la igualdad en todos los derechos en relación con el matrimonio formal. Igualmente el inciso segundo del referido artículo incluye la protección que merecen las mujeres jefas de hogar. Esta importante reforma incidirá notablemente en la protección, sobre todo, de los menores que nacen en uniones de hecho y de mujeres que son abandonadas por sus convivientes con la idea de que la unión de hecho no tiene ningún efecto jurídico, en caso de separación, principalmente en lo relativo a la presunción de paternidad.
Se incluye como obligación del Estado, por primera vez, informar, educar y proveer los medios que coadyuven al ejercicio del derecho de maternidad y paternidad responsables, es decir, en ayudar a los progenitores en decidir sobre el número de hijos que puedan criar. Nótese que se incluye la palabra «maternidad responsable», lo que implica no sólo el reconocimiento de igualdad de responsabilidades entre la madre y el padre, sino de la jefatura de hogar femenina que en el Ecuador alcanza índices elevados.
Por fin se suprime del vocablo constitucional las palabras 11 autoridad paterna» ‘ que ha llevado a considerar que los padres tienen derecho a maltratar a sus hijos en aras al cumplimiento de esta frase, al introducirse que el Estado protegerá a las madres, a los padres y a quienes sean jefes de familia, en el ejercicio de sus obligaciones. En su lugar se habla de «corresponsabilídad paterna y materna y deberes y derechos recíprocos entre padres e hijos» (artículo 40). En esta misma norma se señala que no se considerarán antecedentes de adopción, para que los hijos tengan los mismos derechos. La anterior norma hacía referencia únicamente a la filiación. El inciso segundo del presente artículo conserva una disposición que ha permitido la disminución del número de abortos practicados por madres solteras, ya que dispone que al «inscribir el nacimiento no se exigirá declaración sobre la calidad de la filiación y en el documento de identidad no se hará referencia a ella.» Esta norma está acorde con las reformas al Código de Menores de 1992, según las cuales, todo niño tiene derecho a ser inscrito con un nombre inmediatamente en el Registro Civil, por su madre, con el apellido de ella o del supuesto padre, independientemente de que luego se inicie el juicio de reconocimiento de paternidad.
En los mismos derechos de la familia se dispone que el Estado, a través del organismo especializado para alcanzar la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres (Consejo Nacional de Mujeres, creado en 1997), incorporará el enfoque de género en planes y programas y brindará asistencia técnica para su obligatoria aplicación en el sector público.
En la anterior Constitución el derecho a la salud estaba reconocido en normas dispersas (artículo 22, numeral 15, artículo 36 y artículo 42, numeral 2), relacionadas a los derechos civiles, a los derechos de familia y a la seguridad social. Hoy, la actual Constitución dedica un acápite completo a este fundamental derecho, concediéndole de esta manera una mayor importancia y vinculándolo con áreas como la protección del medio ambiente, a fin de que su goce sea realmente efectivo. Así, la Carta Fundamental dispone que «el Estado garantizará el derecho a la salud, su promoción y protección, por medio del desarrollo de la seguridad alimentaria, la provisión de agua potable y saneamiento básico, el fomento de ambientes saludables en lo familiar, laboral y comunitario, y la posibilidad de acceso permanente e ininterrumpido a los servicios de salud, conforme a los principios de equidad, universalidad, solidaridad, calidad y eficiencia.7 La nueva Constitución ha añadido a estos últimos principios que ya estaban reconocidos en la anterior, el principio de la calidad.
Sobre el mismo derecho a la salud, la actual Constitución incorpora el principio de que los programas y acciones de salud serán gratuitos para todos y que los servicios públicos de atención médica, lo serán para las personas que los necesiten. Por ningún motivo se negará la atención de emergencia en los establecimientos públicos o privados. (Art. 43). Nótese que es la primera vez que se declara de manera tan general que los servicios públicos de atención médica serán para las personas que los necesiten, declaración que podría llevar a interpretaciones subjetivas para el efectivo goce de este derecho. La última frase de la citada norma guarda relación con las normas constitucionales que prohiben la paralización de los servicios públicos, entre los cuales se encuentra la salud y que ya se han analizado en párrafos anteriores.
Se incluye también una importante reforma que obliga al Estado a «promover la cultura por la salud y la vida, con énfasis en la educación alimentaria y nutricional de madres y niños, y en la salud sexual y reproductiva, mediante la participación de la sociedad y la colaboración de los medios de comunicación social». «Adoptará programas tendientes a eliminar el alcoholismo y otras toxicomanías». (inciso segundo, artículo 43). Es la primera vez que en la Constitución se dispone la participación de la sociedad civil y la colaboración de los medios de comunicación en estos temas. Generalmente se ha considerado que el Estado es
el que debe actuar sólo sin la colaboración de la comunidad, aunque este último aspecto ha comenzado a ser desterrado de la práctica social, debido a que la propia sociedad civil ha tomado conciencia de que los cambios a favor de la comunidad deben realizarse conjuntamente. Es notorio que las nuevas normas otorgan una gran importancia a la educación sexual y reproductiva, aspecto que concuerda con el derecho garantizado en la nueva Constitución relativo a «tornar decisiones libres y responsables sobre su vida sexual» sobre todo cuando la falta de una formación sexual adecuada genera problemas como los embarazos no deseados, principalmente entre adolescentes. Por ello, la capacitación en esta temática es prioritaria, con el propósito de que el efectivo goce del derecho a tomar decisiones sobre su vida sexual, se lo haga, como lo dispone la Constitución, de manera responsable, sin que cause efectos negativos, como recurrir al aborto como único recurso a la situación planteada. Aunque las toxicomanías aún no han sido eliminadas mediante programas concretos, se ha promulgado una reforma a la Ley sobre Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas (artículo 105, segundo inciso, R.O. 173 de 15 de octubre de 1997), según la cual los narcodependientes o consumidores que hubieren sido capturados en posesión de sustancias estupefacientes o psicotrópicas, destinadas para su propio consumo, serán considerados enfermos y no podrán ser recluidos en un centro carcelario, sino sometidos a tratamiento de rehabilitación en un centro de salud. Por su carácter especial esta norma tendrá efecto retroactivo. Esta reforma impide que estas personas sean detenidas o procesadas por tener únicamente la calidad de toxicómanos.
Otra reforma interesante es aquella que establece que el Estado «reconocerá, respetará y promoverá el desarrollo de las medicinas tradicional y alternativa, cuyo ejercicio será regulado por la ley, e impulsará el avance científico-tecno-lógico en el área de la salud, con sujeción a principios bioéticos» (artículo 44). La norma general así expuesta, sugeriría que la utilización de la medicina alternativa y los avances científicos en la materia, estarían limitados a principios éticos, cuya generalidad podría crear un amplio campo para la interpretación jurídica y moral. Sin embargo, es un gran avance el hecho que constitucionalmente se reconozca el ejercicio de la medicina alternativa.
La anterior Constitución disponía la existencia de un sistema nacional de salud con la participación de los sectores público y privado, norma a la cual se ha incluido la obligación del Estado en organizarlo de manera descentralizada, desconcentrada y participativa (artículo 45). Este añadido fortalece la importancia que la nueva Constitución concede a la participación activa de toda la sociedad en áreas que directamente le afectan, como son la salud y la educación.
Debido a que la falta de presupuesto fiscal ha sido una de las causas que han incidido en la carencia de servicios públicos de salud adecuados y eficientes, principalmente a favor de los sectores de menores recursos económicos, la nueva Constitución dispone que «el financiamiento de las entidades públicas del sistema nacional de salud provendrá de aportes