CORRUPCIÓN SISTÉMICA ESTRUCTURALIZADA

 

Autor: Ab. Carlos Galarza Tobar

 

Introducción

El fenómeno de la corrupción ya sea en forma de tráfico de influencias, o de obtención de favores ilícitos a cambio de dinero u otros favores constituye una vulneración de los derechos humanos por cuanto generalmente entraña una violación del derecho a la igualdad ante la ley, una vulneración de los principios democráticos, sustituyendo el interés público por el interés privado de quienes se corrompen.

 

Los episodios de corrupción publicados en las primeras páginas de los medios de comunicación no constituyen un caso aislado, sino la punta de un iceberg que refleja la existencia de un problema sistémico en la democracia e institucionalidad ecuatoriana que mina su legitimidad; provoca una ineficiente asignación de los recursos, daña el desarrollo del sector privado y es lesiva para el crecimiento económico. La experiencia y el análisis muestran que la corrupción es proporcional a la extensión de la esfera de actuación de los poderes públicos y de los presupuestos del estado.

La Organización de las Naciones Unidas, en el Programa Global contra la Corrupción, define a esta como un "comportamiento de los individuos y funcionarios públicos que se desvían de las responsabilidades establecidas y usan su posición de poder para satisfacer fines privados y asegurar sus propias ganancias".

Transparencia Internacional[1], señala a la corrupción como el "mal uso del poder encomendado para obtener beneficios privados" (Transparencia Internacional, 2012), en tanto que varios académicos describen como el "abuso del poder público para la ganancia privada que amenaza el interés público" (Johnston 2006: 12; Clayton y Gortari 2008: 204: Moran 2011; Pierce 2006; Wedeman 2013).

Origen del Problema

Como fundamentación se argumenta que el origen del problema se encuentra exclusivamente en el sector público y los gobiernos, todo lo estatal-gubernamental queda vinculado con fenómenos de corrupción, colusión, dispendio e ineficiencia, en que el sector privado propende la captura del Estado[2] para obtener mayores beneficios, concepto que ha sido sustituido por el de Captación Avanzada del Estado[3].

En las formulaciones económicas sobre esquemas de control de la corrupción predomina un enfoque vinculado con las "teorías de la modernización" que consideran que la corrupción es resultado del "subdesarrollo", del dirigismo económico o de la falta de una llamada "cultura de la legalidad", que se remedia con modernizar burocracias, mejorar incentivos de mercado y educar a la sociedad sobre el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional.

Los problemas de la corrupción, sin embargo, descienden desde los más altos niveles de la pirámide política y social y no provienen, de los estratos sociales y económicos más bajos. La corrupción no es un problema de servidores públicos de bajo perfil que llenan sus bolsillos a expensas del ciudadano común. La corrupción surge de la captura del Estado por parte de intereses económicos, del oportunismo[4] y de la estructura política piramidal sobre la que funciona la corrupción institucionalizada y a través de la cual los burócratas de todo nivel fuerzan  o se ven forzados a extorsionar a los ciudadanos ya sea por propios intereses, órdenes de sus superiores o por inercias políticas y organizacionales.

La corrupción es histórica y sus prácticas concretas adquieren una gran variedad de modalidades que emergen con más claridad en aquellos periodos en los cuales la relación Estado-Sociedad opera deficientemente y en contra de los más elementales principios de justicia y legitimidad que tendrían que caracterizar esta interacción (Sandoval-Ballesteros 2014). Los principales actos, prácticas y dimensiones que ha tomado la corrupción han variado de forma distinta a lo largo de la historia. Mientras que algunos actos de corrupción incluyen conductas ilícitas y delincuenciales, otras prácticas asociadas a este fenómeno pueden ser de perfecta legalidad, pero de cuestionable moralidad. En ese sentido, la corrupción llamada estructural no debe verse reducida a un enfoque normativo o legalista, sino como una forma específica de dominación social. Por tanto "Corrupción estructural" se define como una forma específica de dominación social sustentada en un diferencial de poder estructural en la que predominan el abuso, la impunidad y la apropiación indebida de los recursos de la ciudadanía.

Corrupción Estructural

En la corrupción estructural el objetivo final no solo radica en obtener un beneficio pecuniario, sino también y cada vez de forma más creciente, en acumular poder y privilegios de forma ilegítima que garanticen y sistematicen dichos beneficios. La corrupción así descrita se encuentra vinculada con inercias sociales e institucionales que permiten su reproducción continua.

Según Robert Klitgaard 1988 (Controlando la Corrupción), la corrupción es un problema social, estructural, institucional y político, que representado en forma matemática, es el monopolio de la decisión pública más discrecionalidad menos rendición de cuentas (C = MDP + D - RDC). 0bjetivamente esta afirmación es igual a la frase de Lord Acton[5] de que el poder tiende a corromper, y el poder absoluto corrompe absolutamente. Klitgaard plantea el problema desde   las relaciones principal-agente-cliente en que pretende proporcionar una "lista de verificación para los encargados de la formulación de políticas" y ayudar a los políticos y a los ciudadanos a reformar la corrupción considerando que los sistemas corruptos pueden ser mejorados por el cambio de los intereses y cálculos de los funcionarios, las empresas y los ciudadanos incorporados en ellos.

Que el monopolio de la decisión pública aumenta la corrupción, es una verdad a medias que no ha sido solucionada con el incremento de la competencia (vía descentralización o privatización) y que por el contrario genero serios incrementos en la corrupción; la discreción causa corrupción; y, el incremento de la rendición de cuentas reduce la corrupción hasta que dicha rendición se encuentra inmersa en la corrupción lo que la torna en estructural.

Sandoval Ballesteros[6] señala que la corrupción puede ser esquematizada como abuso de poder[7] más impunidad[8] menos participación ciudadana[9]

(C = AP + I - PC), en la cual los elementos clave son el abuso de poder y los procesos de dominación subyacentes. Esta ecuación subraya tres elementos fundamentales de las gobernanzas[10] disfuncionales:

 a) la dominación social sustentada en un diferencial de poder estructural, en la que predomina el abuso de poder, sin distingo de si ello proviene del ámbito público o privado, también denominada corrupción política, que, en términos generales, es el mal uso y abuso público (gubernamental) del poder, para conseguir una ventaja ilegítima y un beneficio personal y privado, generalmente secreto y delicado;

b) la impunidad de las más altas esferas del poder; y,

c) la exclusión social o la expropiación de la voz ciudadana que genera un profundo distanciamiento entre la sociedad y sus representantes. Estos tres elementos se reflejan a su vez en una cancelación de facto: del acceso al poder, del acceso a la justicia y del acceso a la representación.

Actores de la Corrupción

En este esquema los servidores públicos, políticos y empleados gubernamentales participan como actores centrales de los actos de corrupción y el sector privado se encuentra asociado al mismo por sus personales o grupales intereses. La corrupción así no sólo implica el enriquecimiento ilícito y aislado de ciertos servidores o funcionarios públicos, sino que emerge y afecta las relaciones Estado-Sociedad, constituyéndose en una forma específica de "dominación social" que surge desde las burocracias públicas, en asociación con las burocracias vinculadas a las organizaciones semipúblicas, de mercado y las organizaciones privadas y opera como un sistema altamente sofisticado, que en su seno integra de forma orgánica a los subsistemas económico, legal, social, administrativo y político, en la cual las extorsiones y los sobornos se engarzan en complejas estructuras piramidales que nutren esquemas de patronazgo[11] e impunidad ((Sandoval-Ballesteros, 2009).).

La corrupción, no solo enriquece a los burócratas en lo individual, tiene un efecto social perverso sobre el funcionamiento general de los mercados y la competitividad. El clientelismo, además de canalizar de forma desleal recursos públicos hacia grupos de interés específicos, altera las dinámicas sociales y afecta negativamente la competencia política; por otra parte el rentismo[12] y la captura del Estado además de generar rentas, ventajas y prebendas a poderosos actores políticos y económicos, inciden en una provisión ineficaz e insuficiente de los bienes públicos a la sociedad, lo cual a su vez hunde a las sociedades en inercias letárgicas económicas, sociales y culturales que desvirtúa integralmente a Estado, mercado y sociedad. (Sandoval-Ballesteros, 2016).

En países de acentuada corrupción estructural, la hegemonía de los sistemas de "camarillas" y la dominación informal de poderes fácticos[13] de grupos de la élite política & financiera han producido una tóxica mezcla entre lo político-electoral y lo estructural-financiero, lo cual ha dado lugar a la génesis y consolidación del sistema de doble fraude (Sandoval-Ballesteros 2016) como sistema avanzado de corrupción estructural, basado en privilegios mas no en derechos, en que la competencia electoral termina completamente desvirtuada y cooptada.

 Doble Fraude

Conceptuase como "Doble fraude": el fraude financiero-estructural y el fraude político-electoral. El primero opera a favor del enriquecimiento de políticos, oligarquías y grupos económicos seleccionados, a costa del erario público. El segundo lo haría a favor del enquistamiento en el poder de políticos y operadores burocráticos: tecnócratas, judiciales, administrativos vía la cooptación de los consejos y tribunales electorales,[14] la compra y coacción del voto, los recurrentes financiamientos ilícitos de los procesos electorales, el rebase de topes de campaña, las guerras sucias en los medios de comunicación y muchas otras formas de inequidad en las contiendas, que ocasionan la continua defraudación de la voluntad popular y la permanente reelección de autoridades y funcionarios.

Desde la teoría del "doble fraude" existe un grave entrelazamiento entre las esferas políticas y económicas que implica que, el acceso al poder garantizar el acceso a la propiedad y ésta origina poder y capacidad de captación del primero. Así, los procesos electorales dejan de ser procesos de competencia para acceder a cargos públicos de representación, para convertirse en juegos de posicionamiento de millonarios intereses políticos privados, lo cual a su vez incentiva que los actores hagan política a golpe de escándalos o decisiones autoritarias. La teoría del "doble fraude"[15] que engarza lo formal (electoral-político) y lo informal (financiero-criminal) sostiene que esta tóxica mezcla constituye la variable esencial definitoria de los retrocesos democráticos que carcome la institucionalidad al trocarse la corrupción en sistémica.

La corrupción, sistémica, anormal[16] o hipercorrupción (término acuñado por el argentino Luis Moreno Ocampo), resulta en instituciones enfermas por efecto de la corrupción en las cuales los corruptos han ido sofisticando sus actuaciones, incluso mimetizándolas en un marco de aparente legalidad, mediante sistemas de cooptación funcional y sistemas de cooptación contractual que formalmente cumplen con todas las normas y disposiciones legales, pero que acaban favoreciendo al perverso sistema y a los contratista cooptados, porque los procedimientos y pliegos licitatorios son hechos a la medida de éstos, cuando se tramitan planes y proyectos institucionales, o, “ajustes” en ellos, sean estos de carácter institucional, municipal, sectorial, distrital o nacional, cumpliendo las disposiciones establecidas para estos propósitos, en los cuales los cambios favorecen a quienes captaron el gobierno por medios legales legítimos o ilegítimos, financiaron las campañas, crearon fundaciones, sociedades reales o ficticias nacionales o extranjeras, o efectuaron alianzas para poder participar en diversas licitaciones, para pagar menos impuestos o por esta vía evadir la prohibición a los financiadores que hayan realizado aportes.

Esta última es una de las formas más perversas de corrupción, por cuanto implica “a agentes sociales legales o ilegales, que mediante prácticas ilegales o, legales pero ilegítimas, sistemáticamente modifican el régimen e influyen en la formulación, modificación, interpretación y aplicación del juego social, la ley y las políticas públicas” (Garay y Salcedo 2008). Es necesario destacar que en la corrupción sistémica la ley es una herramienta más susceptible de ser cambiada, modificada y por sobre todo utilizada. La corrupción al formar parte de la estructura legal se vuelve sistémica.

Ab. Carlos Galarza Tobar

cgalarzat@hotmail,com

 

 

 

*El lector para una comprensión cabal del texto, debe obligatoriamente considerar la lectura del pie de página.

 

[1] Rodrigo Borja Cevallos: Enciclopedia Política: …En mayo de 1993 se fundó la entidad internacional sin fines de lucro denominada “Transparency International” (TI), con sede en Berlín, dirigida por el alemán Peter Eigen. Su propósito es combatir el abuso del poder para obtener beneficios particulares, es decir, combatir la corrupción en el ámbito político. Para este fin publica anualmente su Global CorruptionReport, que contiene el índice de percepción de la corrupción en los países. 

[2]Cuando se afectan y manipulan instancias de decisión pública, se registra una forma de corrupción conocida como captura del Estado (CdE), que usualmente se define como la intervención de individuos o grupos económicos legales en la formulación de leyes, decretos, regulaciones y políticas públicas. Esta influencia, por lo general, se da con el propósito de obtener beneficios económicos de corto y largo plazo (Hellman, Jones y Kaufmann, 2000; Hellman y Kaufmann, 2000; Hellman y Kaufmann, 2001).

 

[3], Enotros casos, como los considerados en Estados locales, regionales o nacionales, caracterizados por ser institucionalmente débiles, procesos de captura del Estado, no solo se desarrollan desde agentes privados hacia agentes públicos. Esto quiere decir que es posible encontrar escenarios de captura en los que agentes sociales, políticos o grupos ilegales intervienen también en procesos legislativos y públicos y, sobre todo, es posible encontrar escenarios en los que agentes con funciones públicas inician la interacción necesaria con grupos-agentes ilegales para aprovechar el ejercicio de la política y la violencia. En este último caso ya no se habla de captura, en estricto sentido, sino de cooptación. En conclusión, puede señalarse que cuando intervienen agentes sociales o grupos ilegales con capacidad para ejercer violencia física, armada, institucional (incluyese en estos la participación de la guerrilla, la mafia y el narcotráfico ej, caso colombiano) desarrolla un tipo de captura avanzada del Estado (CAdE). Además, cuando la interacción social se origina por el interés de agentes con funciones públicas, se desarrolla un proceso aún más complejo, que consiste en cooptación orientada a modificar reglas de juego, la estructura del estado, los principios legales y técnicos y la creación de una nueva “ética”.

 

[4] La Hellman y Kaufmann; La captura del Estado en las economías en transición;  https://www.researchgate.net/publication/242729650_La_captura_del_Estado_en_las_economias_en_transicion.

[5]Bendahan, S.; Zehnder, C.; Pralong, F. P.; Antonakis, J. (2015). "Leader corruption depends on power and testosterone". The Leadership Quarterly. 26 (2): 101–122. doi:10.1016/j.leaqua.2014.07.010.

 

[6]Structural corruption approach: power, impunity and citizen voice; 2016

 

[7] El abuso de poder es el género del que surgen el exceso de poder o la desviación de poder o de finalidad. El Abuso de Autoridad es crimen y cubre las conductas abusivas de poder. Así, el abuso de poder puede manifestarse como el exceso de poder, en cuyo caso el agente público actúa más allá de su competencia legal, como puede manifestarse por la desviación de poder, en que el agente público actúa contrariamente al interés público, De la finalidad pública. Se trata, pues, de formas arbitrarias de actuar del agente público en el ámbito administrativo, en que está asociado a lo que determina la ley (principio de la estricta legalidad).

 

[8]La impunidad es especialmente común en países que carecen de una tradición del imperio de la ley, sufren corrupción política o tienen arraigados sistemas de mecenazgo político, o donde el poder judicial es débil o las fuerzas de seguridad están protegidas por jurisdicciones especiales o inmunidades.

 

[9]La participación ciudadana se entiende como la intervención de los ciudadanos en la esfera pública en función de intereses sociales de carácter particular.Desde la perspectiva normativa, el término de participación ciudadana puede restringirse a aquellos casos que representan una respuesta, individual o colectiva, de la sociedad, a una convocatoria realizada por parte de las autoridades gubernamentales en aquellos espacios institucionales que estas designan o crean para el efecto.

 

[10] Gobernanza es el arte o modo de gobernar que tiene como propósito la consecución del desarrollo económico, social e institucional duradero, instando al sano equilibrio entre el estado, la sociedad civil y la economía de mercado.https://www.definicionabc.com/politica/gobernanza.php

 

[11] Tanto en el sentido laboral como el de patrón de las mafias.

[12]Beblawi (1987) Rentismo: Un país rentista es aquel cuya economía se apoya en rentas externas sustanciales que son generadas únicamente por una parte minoritaria de la sociedad y cuyo principal receptor y distribuidor es el gobierno de ese país.

[13] Potestades públicas que no surgen de la ley, ni están en ella regladas, sino que nacen de la dinámica de las relaciones sociales. No son por tanto poderes formales, jurídicamente regulados, sino poderes informales que están al margen de la previsión de la ley y que son ostentados y ejercidos de factopor individuos o grupos para defender intereses económicos y sociales de carácter particular dentro de la comunidad política.

 

[14]En Ecuador a partir de la Constitución del 2008, el Consejo Nacional Electoral y el Tribunal Contencioso Electoral son las instituciones encargadas de  garantizar el ejercicio de los derechos políticos que se expresan a través del sufragio y los referentes a la organización política de la ciudadanía, denominándose La Función Electoral concebida como el  Cuarto poder del Estado. Los miembros del Consejo Nacional Electoral y del Tribunal Contencioso Electoral serán designados por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, previa selección mediante concurso público de oposición y méritos.

 

[15] Sandoval- Ballesteros 2016

 

[16]El juez brasileño Sergio Moro que sorprendió al mundo con la conducción del caso Lava Jato, explicó que “la corrupción como un crimen aislado existe alrededor del mundo. Pero la corrupción sistémica, el pago de sobornos como una regla del juego, realmente no es tan común”. En Ecuador, si el ex contralor Carlos Pólit, el vicepresidente actual Jorge Glas, el exministro de Hidrocarburos y exgerente de Petroecuador Carlos Pareja Yannuzzelli, el exministro de Energía Alecksey Mosquera, son vinculados en corrupción por la Fiscalía mediante delatores de Odebrechse constituye sin duda en corrupción sistémica.

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