Autor: Ab. Luis Pallares Alzamora

Para Carmen Simone,  aquellos casos en los que los administrados son afectados por actos administrativos irregulares, además de los reclamos y recursos en sede administrativa, existe el  control de legalidad; este control existe, de forma paralela al control constitucional y al control en sede administrativa, siendo competentes para ejercitarlo los tribunales de lo contencioso administrativo y de lo fiscal respectivos.

 El control de legalidad de los actos administrativos, actuaciones entendidas como aquellas declaraciones de voluntad que producen efectos jurídicos directos y particulares sobre los administrados, se realiza a través del recurso de plena jurisdicción o subjetivo. El origen de este recurso se encuentra, según María del Carmen Jácome cita a Benítez Astudillo, en la legislación y jurisprudencias francesas, en que apareció el recurso subjetivo destinado a proteger los derechos subjetivos de los administrados frente al abuso de la administración, al que se llamó de “plena jurisdicción”, dados los plenos poderes de que se halla envestido el juez para declarar ilegal el acto y cesar la violación del derecho, así como para tomar las medidas del caso para reparar el daño proferido por tal violación.

 La existencia del control de legalidad de los actos administrativos se explica por sí sola. A diferencia de lo que ocurre con las leyes, en el caso de los actos administrativos, previo al control de constitucionalidad hay que agregar un nivel intermedio de control: el de las leyes y los actos normativos. Esto, debido a que los actos administrativos no encuentran su fundamento de validez directamente en la norma constitucional, a diferencia de las leyes, cuyo procedimiento de formación y creación está consagrado en la Norma Suprema. Los actos administrativos descansan en un primer momento en el contenido de leyes y actos normativos, y encuentran su fundamento de validez en la Constitución sólo de forma mediata.

Principio de legalidad

El principio de legalidad, nace con la Declaración Universal de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 que fundamentado en una noción liberal del Estado, encuentra en la ley una limitación al poder público; lo que el Andre Hauriou, llama “bloque de legalidad” integrado por normas, reglamentos y principios. Al respecto Jaime Santofimio manifiesta que: “…respecto de la evolución del principio de legalidad en los países latinoamericanos…su fuente primaria más importante se ubica en el principio de supremacía constitucional, heredado de las experiencias revolucionarias y del proceso constitucional norteamericano.

En este sentido, tratándose de cualquier aproximación al análisis de la legalidad en nuestros ordenamientos, se debe entender, siempre y en todo lugar, que estamos no sólo ante el respeto y acatamiento de la ley en sentido estricto, sino de la totalidad del sistema normativo a cuya cabeza, según nuestra costumbre institucional, se encuentra la Constitución…por lo anterior, no es extraño hablar en nuestro medio del principio de sometimiento al bloque de legalidad…”, dentro de un Estado de Derecho, la jurisdicción contencioso administrativa se encargará de velar por el cumplimiento no solo del marco legal sino de todo principios procesal; Adolfo Merkl hace una diferenciación entre el principio de legalidad y el de juridicidad, manifestando que este último es el que regula las relaciones entre el derecho y la administración.

 Para Jorge Zavala Egas las expresiones principio de legalidad y de juridicidad son sinónimos. En oposición a la posición referida, García de Enterría y Fernández dicen que la expresión principio de juridicidad para reservar el nombre de principio de legalidad al juego procedente con la sola ley formal, parece una complicación terminológica innecesaria. Así, el bloque de legalidad comprende toda la normativa en vigencia ya sea legal o reglamentaria, los principios generales del derecho, la jurisprudencia y hasta las políticas públicas, en el caso ecuatoriano. Una de las mayores dificultades de la aplicación del ordenamiento jurídico administrativo, según Agustín Gordillo, es partir de normas y principios supraconstitucionales y constitucionales y luego ir subsumiendo en ella las normas de rango legislativo y reglamentario con decreciente valor normativo.

Sostiene que el no jurista tiende a invertir el orden de jerarquía normativa y dar mayor importancia al más mínimo reglamento, aunque contravenga los principios generales del derecho, normas y principios legales, constitucionales y supraconstitucionales. De ahí la necesidad de que quienes administran justicia comprendan conforme señala César Montaño que: “…las organizaciones supranacionales crean Derecho, un ordenamiento jurídico novedoso, autónomo, con su propia naturaleza, caracteres y principios…”; que no se conformen con conocer únicamente las leyes y reglamentos internos; y por lo tanto, restrinjan su labor o empiecen por aplicar la pirámide jurídica en sentido inverso, como señala Gordillo. Asi, el bloque de legalidad concebido por Hauriau, se amplia del respeto y sujeción a la ley, a la observación de los preceptos constitucionales. Es necesario recalcar que a pesar del paso del Estado de Legalidad al Estado de Constitucionalidad no ha desaparecido el control de la legalidad. Como señala Ernesto Jinesta, existe un nexo indisoluble entre Constitución y control dentro de un estado de derecho.

Control del poder a través de la jurisdicción contencioso administrativa

Jesús González señala que: “…es un hecho incuestionable que la Administración no aparece ante el juez como una parte procesal en régimen de igualdad […]pública ni ante el juez deja de ser un sujeto privilegiado, que goza de una serie de prerrogativas de hecho, en pugna abierta con la justicia”, sigue: “se ha llegado a hablar de la institucional inferioridad del particular frente a la administración”,  una administración controlada evitará desbordar sus atribuciones y competencias, actuará procurando el respecto del orden preestablecido y garantizará de manera efectiva los derechos ciudadanos.

 El administrado se relaciona con el poder a través de las decisiones administrativas que son la forma de expresión de voluntad de aquél, entonces,  según García de Enterría, “…el ciudadano se enfrenta con el poder primariamente en cuanto Poder administrativo…”. Esa relación del administrado, se hace latente, desde las expresiones más sencillas de voluntad de la administración, como cuando pagamos el impuesto predial, requerimos de un médico o de medicinas en el sistema nacional de salud, matriculamos a nuestros hijos en un centro de educación pública, en fin, el ciudadano está en constante interacción con la administración pública.

El principio de autotutela, con el que cuenta la administración, parte de la presunción de ejecutoriedad de los actos administrativos, en virtud del cual, las decisiones de la administración pueden aplicarse inmediatamente y sin necesidad de autorización judicial. La ejecutoriedad del acto administrativo es consecuencia de su presunción de legalidad y para desvanecerla, el administrado afectado por una decisión administrativa debe probar que la actuación es ilegal o nula, ante la jurisdicción contencioso administrativa, que es el ámbito judicial del control de los actuaciones del Estado.

Conclusiones

 

La administración y la justicia administrativa, debe regirse a reglas, principios como los de racionalidad, razonabilidad, proporcionalidad, justicia, eficiencia, eficacia, etc., así como también, considerar los Tratados y Convenios Internacionales y la jurisprudencia expedida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos;  los plenos poderes de los que está atribuido a la justicia administrativa, le permiten controlar toda la actividad del Estado, entendida ésta no sólo como actos administrativos sino también contratos, hechos, reglamentos, resoluciones, etc., es decir, toda la actividad de la administración está sujeta a revisión y control. Este control, una vez definida la línea que divide las facultades administrativas de la potestad jurisdiccional, se podría hacer anulando la decisión administrativa y ordenando el reenvío del proceso a la sede administrativa para que en base a los lineamientos del fallo, la administración tome la decisión que en derecho corresponda, es decir mediante una labor de orientación, la administración podría decidir. Lo cual podría afectar al derecho de tutela judicial efectiva puesto que implicaría una demora adicional en el reconocimiento del derecho del administrado.

Es necesario profundizar el tema para beneficios de profesionales, estudiantes de derecho y quienes tienen en sus manos las decisiones administrativas y de la justicia administrativa.

Referencias:

Cárdenas Garzón Viviana Carolina, Control judicial de la inactividad material de la administración pública, UASB, 2020;

Jácome Ordoñez, María del Carmen. El control judicial de la actividad discrecional de la administración pública en el Ecuador. Quito, 2015, UASB

López Tamayo Karolina Johana, LA POTESTAD DISCRECIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN Y LA NECESIDAD DE CREAR MECANISMOS EFICACES PARA SU CONTROL, 2018;

https://repositorio.uasb.edu.ec/bitstream/1044/7222/1/T3118-MDACP-Cardenas-Control.pdf;

https://repositorio.uasb.edu.ec/bitstream/10644/2423/1/T0353-MDE-Simone-El%20control.pdf

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