Universidad Rey Juan Carlos – Instituto Universitario Ortega y Gasset
Madrid, España
L A CORRUPCIÓN FAVORECE LA DESLEGITIMACIÓN de las instituciones, pues éstas ya no garantizan las reglas del juego; además, las instituciones socavadas por la corrupción incentivan la aparición de corruptos que presionan para romper con la equidad del sistema. Con ello, el mercado desaparece en sus términos ideales, pues la competencia y la información perfecta dejan lugar al abuso de poder, al fraude y a la manipulación de las reglas del juego. En ese contexto, la inversión privada nacional e internacional se retrae y deja a los países estancados en su situación previa o la empeora.
En economías en transición, la corrupción ha permitido el desarrollo de los oligarcas que manipulan la formulación de políticas e, incluso, configuran nuevas reglas del juego para su propio beneficio. Cuanto más se deteriora el sistema, los incentivos para la captura del Estado son mayores, pues los beneficios son más evidentes.
Los más débiles son los más perjudicados por estas actuaciones. También, si se permite, incentiva el desarrollo de burócratas que, en lugar de ayudar, «crean problemas» a los ciudadanos para extraerles recursos. Promociona la presión para el impago de impuestos a cambio de beneficios económicos a los recaudadores, además de la eliminación de normas que perjudiquen fiscalmente a los corruptores. La corrupción incentiva el pago de sobornos para la obtención de contratos o para la concesión de empresas privatizadas, pero estos contratistas o adquirentes tienden a maximizar el beneficio a corto plazo, dada la inseguridad con la que operan en un mercado donde todo depende del mantenimiento en el poder de políticos amigos. Los resultados para la economía nacional son muy perjudiciales.
Efectos de la corrupción
La corrupción judicial, dentro del conjunto de la corrupción, es uno de los elementos más perjudiciales del fenómeno. A la inversa, una judicatura honesta y eficaz es un elemento esencial en la lucha contra la corrupción fuera del sistema. Así, analizando los efectos antes enunciados, podemos ver lo siguiente:
1. Los jueces corruptos no van a perseguir el fraude fiscal o económico ni el blanqueo de capitales vinculado a la delincuencia de gran nivel. Con ello, favorecen el desarrollo del impago de impuestos e incluso, la conversión de delincuentes peligrosos en verdaderos oligarcas. Una judicatura corrupta se integra en el negocio con peligrosos grupos criminales que constituyen un reto al poder del Estado. Al dejarles expandir su poder, su capacidad de presión y control del Gobierno lleva al desarrollo de un régimen criminal y corrupto sistémicamente. Si, por el contrario, existen jueces honestos y eficaces, los delincuentes encuentran muchas más dificultades para su acción y los costes de su acción ilegal reducen la presencia de tales grupos. También mejora sus ingresos el Estado y, con ello, se sientan las bases para políticas que ayuden a la ciudadanía.
2. La institución más importante en la garantía de los derechos de propiedad es la judicatura. Los jueces conocen de los casos civiles y mercantiles, del impago, de los fraudes, de los límites de la propiedad, de los derechos reales, etc. Si los jueces no cumplen con su obligación de garantizar estos derechos, los propietarios tendrán que utilizar métodos mafiosos o criminales para protegerse, con la consiguiente quiebra del Estado de Derecho. Si quien quiere comprar una casa no sabe realmente a quién pertenece, no la comprará, con el perjuicio doble para él y para el que quiere honestamente venderla. Pero si, comprándola de buena fé, se encuentra estafado, acudirá al juez correspondiente para que tutele sus derechos. Si los jueces, en estos casos, actúan de manera corrupta, el mercado inmobiliario se convierte en una realidad distorsionada e ineficaz para satisfacer preferencias.
Las reglas del juego honesto se han roto y los ciudadanos tienen incentivos para penetrar en el juego de la violencia y el crimen. Una judicatura intensamente corrupta impide la existencia del mercado.
Por el contrario, jueces honestos y eficaces analizarán los casos que se presenten ante ellos y procurarán tutelar los derechos de los propietarios y de los compradores de buena fé, sancionando las conductas ilegales o abusivas, restaurando, en definitiva, las reglas del juego del mercado basadas en la competencia y en la información veraz.
3. Unos jueces corruptos no van a controlar una Administración que contrata incumpliendo las normas, que distorsiona la libre concurrencia de ofertas y/o que adjudica siguiendo la regla de que «obtiene el contrato el que más paga al decisor». Todo ello provoca que los contratos no cumplan los fines para los que debieran nacer, que los empleados tengan incentivos para demandar sobornos, que las empresas tengan incentivos para usar sus fondos no en inversiones y en buena ejecución de contratos, sino en pagos corruptos y en tejer redes de acceso al poder. Sin embargo, jueces honestos controlan los actos de la Administración y sancionan no sólo las conductas penalmente perseguibles, sino también las actuaciones de la Administración que incumplen normas administrativas e incluso, aquellas que reflejan que ésta no ha actuado sometiéndose a los fines que justifican su existencia. Con ello, la sociedad en su conjunto mejora.
4. La corrupción de la judicatura permite la impunidad de los políticos corruptos, los cuales potencian actividades que les permiten garantizar sus beneficios, pero no aquellas que benefician a la colectividad. Esta impunidad, unida a la ineficacia que la política de saqueo del Estado genera, produce una deslegitimación del sistema político y, en concreto, de la democracia como régimen, favoreciendo el surgimiento de derivas autoritarias que, a su vez, tarde o temprano permiten mayor corrupción en los niveles superiores del Gobierno. Una judicatura honesta puede reducir la expansión del fenómeno y la transmisión a la sociedad de mensajes fortalecedores de la legitimidad de las democracias.
En resumen, la corrupción judicial juega un papel extraordinariamente perverso para la gobernabilidad democrática y la mejora de las condiciones de vida de la inmensa mayoría de la población.
Cómo estudiar la corrupción judicial
Para estudiar la corrupción judicial es preciso no olvidar que ésta se produce en el marco de un sistema económico, político y social. Por ello, conviene realizar, en cada caso concreto, un estudio de su origen y causas generales, para, posteriormente, intentar definir cuál sería el entorno idóneo para una actuación judicial honesta y eficaz. Finalmente, de la diferencia entre donde estamos y donde quisiéramos llegar pueden surgir medidas realistas y eficaces que ayuden a realizar el tránsito.
Desde donde se parte.
En algunos países se ha caído cerca de lo que denominaría el círculo vicioso de la corrupción (ver figura 1) y la deslegitimación del sistema político. En este círculo se parte ya de una situación en la que la ciudadanía desconfía fuertemente de los partidos políticos, desconfianza que, en ocasiones llega a las propias instituciones políticas, y que acaba desembocando en desafección política primero (desconfianza hacia la acción política y los partidos) y, más tarde, en apatía e, incluso, en alienación respecto al sistema político y los valores de la democracia. Evidentemente, a ello contribuyen unos partidos políticos prebendalistas, partidos cuya única ideología real es el poder, por la capacidad que éste da de repartir cargos y prebendas entre sus afiliados y simpatizantes. El Estado es un botín que hay que repartirse mientras se está en el cargo. Partidos, además, que no tienen incentivos fuertes para el cambio profundo – sí para los maquillajes- pues la ciudadanía está tan apática que abandona toda rebeldía y respuesta sólida y sistemática. Sí puede haber respuesta explosiva, sin rumbo, o voto al outsider populista que, cuando gobierna, no hace sino empeorar las cosas.
Una vez en el Gobierno, el partido o partidos beneficiados por la ayuda empresarial proceden a institucionalizar dichos apoyos. Por una parte, devolviendo favores a través de privatizaciones, desregulaciones, contratos, concesiones o normativas fraudulentas. Por otra, exigiendo nuevas derramas que ayuden esta vez a mantener unas finanzas sanas al partido y a sus dirigentes.
La Administración no puede, al no existir un funcionariado profesional e inamovible, oponerse o dificultar este robo sistemático; antes bien, coopera en la actuación para mantener el cargo o, incluso, desarrolla sus propios mecanismos de financiación personal a través de las «mordidas» más o menos institucionalizadas.
La prensa, dominada a través de la propia publicidad institucional, o mediante los grandes acuerdos con los propietarios, no puede vocear suficientemente la corrupción de la que tiene noticia. Finalmente, los casos de corrupción que, milagrosamente, llegan a la judicatura son sistemáticamente archivados o provocan sentencias absolutorias, salvo casos excepcionales en los que se decide generar algún «chivo expiatorio».
Los jueces saben que su cargo depende de los políticos que los nombraron, o que desde las instancias superiores del poder judicial podrán paralizar su carrera si actúan de forma imparcial, por lo que son cooptados para mantener un marco de impunidad para el poder establecido. Esta impunidad genera, aún, más desconfianza y desafección. Precisamente esa desafección puede contribuir a que el partido en el poder consolide una red de apoyo económico, mediático, judicial y administrativo que le permita reducir la igualdad de oportunidades electorales y haga muy difícil la alternancia, con lo que se consolida un modelo semidemocrático.
De todo este relato, algunos países participantes han participado o participan en alguna medida, aunque existen notables diferencias. Por ejemplo, México está inmerso en un proceso profundo de cambio que tiende a eliminar una parte importante de los factores del círculo vicioso, aun cuando en un país tan inmenso la realidad es difícilmente controlada desde el centro. Perú también está huyendo de un modelo muy cercano al círculo vicioso antes descrito. Colombia tiene un problema previo al propio del círculo vicioso, el de recuperar el monopolio de la violencia legítima para el Estado, pues donde existe Estado colombiano los avances en esta materia han sido destacables. Bolivia ha trabajado bastante en la eliminación de los incentivos a la corrupción, reduciendo el botín disponible, y ha generado interesantes programas de lucha, no obstante, la implantación sigue siendo baja y, en el ámbito judicial, bastante baja en los niveles inferiores del sistema. Ecuador tiene también avances en la programación y diseño, aunque la implantación de las medidas es aún muy mejorable. En Guatemala falta la necesaria cooperación política.
A dónde quisiéramos llegar.
La situación de la que se parte en algunos países en la lucha contra la corrupción en general, y, en particular, en la lucha contra la corrupción en el sistema judicial es muy diferente a la hasta ahora expuesta. Algunos de los países de la Unión Europea encabezan la lista de los países menos corruptos del mundo y su situación se acerca al círculo virtuoso de la ética pública. En él, se parte de una sociedad con cultura cívica, es decir, con confianza intersubjetiva, consenso sobre las instituciones políticas y las políticas públicas esenciales y tolerancia. Esta sociedad que confía en su gente tiene una densa red de organizaciones y asociaciones voluntarias de todo tipo que favorecen el desarrollo económico y el funcionamiento del mercado (Putnam, 1993). Ese capital social también favorece la existencia de votantes bien informados, participación política, implicación ciudadana en la elaboración de las leyes, respeto al derecho y control del poder político y de la Administración (Boix y Posner, 2000).
Los partidos políticos tienen mecanismos claros de democracia interna y altos grados de transparencia en su funcionamiento y financiación. El Estado de Derecho se manifiesta diariamente en la acción de gobierno, pues el Ejecutivo respeta las normas y procura garantizar el respeto colectivo de las mismas.
Para ello, es fundamental un servicio civil de carrera estable, profesional y no sometido a los cambios políticos. Cuando fallan los mecanismos de control interno en la Administración y surgen casos de corrupción, la prensa libre los airea y denuncia. El Ministerio público lleva adelante con imparcialidad las investigaciones sobre corrupción y los jueces juzgan con independencia los casos. No existe impunidad y la corrupción demostrada es sancionada severamente, no sólo desde una perspectiva legal sino también social.