CALIFICACIÓN DE LA CONTESTACIÓN A LA DEMANDA: CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

febrero 18, 2021

La contestación a la demanda y la reconvención constituyen instituciones procesales previstas en el ordenamiento con el fin de ordenarlo, de manera que la controversia surgida pueda ser conocida y resuelta por los jueces.

Autor: Dr. Mauricio Bayardo Espinosa Brito

La contestación a la demanda es el acto procesal deducido por el demandado, en el cual se pronuncia respecto de la pretensión o las pretensiones del actor, allanándose parcial o totalmente, o excepcionándose, ya sea en cuanto a la forma de reclamar o en cuanto a la extinción o desestimación de las pretensiones del accionante. La reconvención, ha sido catalogada doctrinariamente como aquella una acumulación de pretensiones permitida por la ley, para que el demandado incorpore al proceso las pretensiones que de otra manera tendría que deducirlas en un juicio aparte, dicha institución permite concentrar en un solo juicio todos los aspectos controvertidos entre las dos partes, para evitar que se divida la continencia de la causa y se produzca economía procesal.

Antecedentes Legislativos de las instituciones procesales examinadas

La contestación a la demanda, bajo la normativa de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, estaba regulada en su contenido, ya que dicha ley disponía “expondrá los fundamentos de hecho y de derecho de sus excepciones, se referirá a todas las impugnaciones del actor, enunciará las pruebas que va a rendir y señalará domicilio dentro del perímetro legal…[1]”. Igualmente disponía: “Al contestar la demanda, el demandado presentará los documentos en que funda su derecho, y si no obraren en su poder, designará el archivo, oficina, protocolo o persona en cuyo poder se encuentran[2].”

En caso de no contestarse la demanda, la referida ley disponía: “Si el demandado no contestare la demanda dentro del término concedido para el efecto, a solicitud del actor, será declarado en rebeldía; se le hará conocer esta providencia y no se contará más con él. Pero si el rebelde compareciere, se lo oirá, y tomará la causa en el estado en que la encuentre[3]”.

La normativa anterior al COGEP establecía: “Con la contestación de la demanda se mandará notificar al actor, y en la misma providencia, caso de haber hechos que deban justificarse, se abrirá la causa a prueba por el término de diez días, en el cual se practicarán las diligencias probatorias que se solicitaren. Cuando la controversia versare exclusivamente sobre cuestiones de derecho, contestada la demanda se notificará a las partes, y sin otra sustanciación el Tribunal pronunciará sentencia en el término de doce días.”

Finalmente la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establecía: “En todo lo no previsto en esta Ley se aplicarán, en cuanto fueren pertinentes, las disposiciones del Código de Procedimiento Civil.[4]”, así en aplicación de aquél régimen se realizaba una calificación de la demanda, disponiendo en casos excepcionales se aclare la misma. Únicamente en las controversias que versaban sobre contratación pública era admisible la reconvención y en resto de controversias subjetivas, objetivas y de otra naturaleza distinta se inadmitían las reconvenciones deducidas.

En el ejercicio profesional, no evidencié una contestación a la demanda que fuera inadmitida, por incumplir prescripciones legales o deficiencias en el cumplimiento de las disposiciones de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, o del Código de Procedimiento Civil, pese a que el Art. 102 del Código de Procedimiento Civil disponía “El juez cuidará de que la contestación sea clara y las excepciones contengan los fundamentos de hecho y de derecho en que se apoya, y los requisitos señalados en los números de este artículo, y, de encontrar que no se los ha cumplido, ordenará que se aclare o complete. Esta disposición no será susceptible de recurso alguno.”

Por lo que, si bien existía una calificación a la demanda, los Tribunales Distritales, únicamente debían verificar que exista una exposición de los fundamentos de hecho y de derecho de las excepciones, así como la referencia a las impugnaciones del actor, las pruebas a ser rendida y el domicilio para notificaciones.

Siendo muy raro el caso en que se inadmitan las contestaciones a la demanda, lo que si verifique en alguna muy excepcional es que se inadmitan reconvenciones por parte de las administraciones públicas contra los ciudadanos por cualquier aspecto patrimonial que las demandadas consideraban tener derecho a exigir sin que exista vínculo alguno de contratación estatal. En estos casos, el pronunciamiento del Tribunal Distrital para declararse incompetente e inadmitir dichas reconvenciones que pretendían reclamar una responsabilidad al ciudadano originada en un hecho o acto se fundaba en los numerales 2 y 3 del Art. 240 del Código Orgánico de la Función Judicial, norma orgánica que establece que los Jueces de lo Civil y Mercantil son los competentes para conocer cualquier delito civil, cuasi delito o cuasicontrato en el cual el Estado pretenda reclamar patrimonialmente a un ciudadano; pues el Tribunal Contencioso Administrativo, se halla vedado para distraer al ciudadano de su juez natural, y de hacerlo actuaría violando la garantías prevista en el Art. 76 numerales 3 y 7, letra k) de la Constitución de la República, pues la única excepción a dicha competencia se halla en las leyes de contratación pública (Art. 105 de la LOSNCP) y de contratación estatal (Art. 38 de la Ley de Modernización del Estado) que sometían a los contratantes a resolver sus controversias ante la jurisdicción contencioso administrativa.

Régimen Actual de la Contestación a la Demanda y Reconvención o Contrademanda y su calificación en materia Contencioso Administrativa

El Código Orgánico de General de Procesos, es más estricto con los litigantes que la normativa que le precedió[5], impone más exigencias para el ejercicio de la acción, cuanto para el ejercicio de la contradicción.

Esta nueva normativa, nace de la necesidad de implementar un sistema que deje a un lado viejas prácticas de deslealtad procesal y conducta procesal indebida, hacia un litigio ausente de aquellas prácticas abusivas y nocivas, caracterizadas por una cultura litigiosa ausente de ética, que se caracterizaba por la jerga popular “el papel aguanta todo”.

El Código Orgánico General de Procesos establece un conjunto de formalidades[6] y solemnidades[7], para que la demanda y la contestación a la demanda y la reconvención puedan surtir los efectos procesales necesarios para trabar la litis y posteriormente desarrollarla en forma adecuada para que se pueda emitir una decisión motivada.

Desarrollando las nuevas exigencias que establece el nuevo ordenamiento legal, pese a someter la parte más intensa del juicio a un procedimiento oral, tanto la demanda como la contestación a la demanda y la reconvención deben ser presentadas por escrito, a diferencia de las acciones constitucionales que pueden ser deducidas oralmente y deben ser reducidas a escrito.

La norma impone que la contestación a la demanda “cumplirá, en lo aplicable, los requisitos formales previstos para la demanda[8]”, prescripción legal que adolece de oscuridad, ya que además de realizar una referencia a otras normas, lo cual ya inconveniente, resulta aún mayor la dificultad para los litigantes, cuando dicho texto legal contiene la frase “en lo aplicable”, que deja a la interpretación y al buen entender de las partes y del juzgador, aspectos que debían ser definidos en forma específica, clara y determinada.

Mientras no se corrija lo anterior, con una reforma legislativa que establezca los requisitos de la contestación a la demanda, continuarán existiendo inseguridad jurídica de la forma en que debe ser planteado dicho acto procesal.

A criterio de este, Juez la contestación a la demanda en materia contenciosa administrativa debe contener:

A.- La designación del Juez ante el cual se la presenta.

B.- Los nombres y apellidos del compareciente (demandado), su número de cédula de identidad o ciudadanía y la calidad en que comparece en los casos en que actúa como autoridad o como representante de las autoridades con mención de a quien representa.

C.- Dirección electrónica del demandado, casillero judicial o electrónico de su defensor.

D.- El pronunciamiento expreso sobre la veracidad de los hechos afirmados por el actor.

E.- El pronunciamiento sobre la prueba documental del actor y su autenticidad.

F.- El pronunciamiento sobre las pretensiones del actor.

G.-Las excepciones previas y de fondo que deduce en su demanda, con expresión de los fundamentos fácticos y de derecho que las sustentan.

H.- El anuncio de los medios probatorios que acreditan los hechos aseverados. En caso de pedir declaraciones testimoniales, debe indicar los hechos respecto de los cuales declararán. En cuanto a las diligencias de inspección, informes periciales y otras diligencias que consideren pertinentes, conducentes y útiles para el litigio, las acompañará con su demanda, y para pedir acceso judicial, deberá indicar el lugar en que deben practicarse, describir su contenido, justificar los motivos para requerirlo, y no presentar dichas pruebas con la demanda.

Las firmas del demandado y su defensor.

Además la contestación a la demanda debe acompañarse:

A.- El poder cuando se actué como procurador de personas naturales o jurídicas privadas y públicas, el oficio o delegación cuando se actúe como procurador de autoridades o delegados de las mismas en los términos previstos por el Art. 305 del COGEP.

B.- Los habilitantes que acrediten la representación, cuando se actúe por cuenta de un incapaz.

C.- Copia legible del documento de identidad del compareciente.

D.-Los medios probatorios de que se disponga, destinados a sustentar sus excepciones.

E.- En los casos de expropiación, la declaratoria de utilidad pública, el certificado de propiedad y gravámenes emitido por el Registro de la Propiedad, el certificado del catastro en el que conste el avalúo del predio.

F.- Copias certificadas de la Resolución o acto impugnado y el expediente original que sirvió de antecedente y se halle en el archivo de la dependencia a su cargo.

Si la demanda incumple alguno de los requisitos, es oscura en forma insalvable o es incompleta en cuanto a los requisitos necesarios para su admisibilidad, se dispondrá completarla, conforme lo ordena el Art. 156 del Código Orgánico General de Procesos. Si el demandado incumple su deber de corregir, aclarar o completar demanda, se inadmitirá con el efecto de que la misma se entenderá por no presentada.

El que el demandado omita pronunciarse sobre algunos hechos aducidos por el actor, realice referencias oscuras y evasivas, genera el problema de si debe o no inadmitirse la demanda.

A criterio del juzgador, no puede considerarse un incumplimiento a los requisitos de la contestación a la demanda, sino que tiene que ser apreciado por el Tribunal en su justa medida como una admisión tácita de los hechos que le son adversos al demandado, pero no puede ser motivo para castigarla con la inadmisión de la contestación a la demanda.

De manera que el efecto de dar por no presentada la demanda, a criterio del juzgador se da debe ocurrir cuando se han incumplido flagrantemente alguno de los requisitos de la contestación a la demanda en forma tan grave que afectan la validez de acto procesal, en los demás casos tiene que admitirse a trámite con los defectos existentes, para hacer efectiva la garantía constitucional de no sacrificar la justicia por el incumplimiento de formalidades.

En tal virtud, es necesario destacar que, tanto el acto de calificación a la demanda, cuanto el de contestación a la demanda, deben orientarse a que las partes puedan ejercer su derecho de contradicción, de manera que la inadmisión de cualquier de estos actos procesales tiene que ser adecuadamente apreciada por el juzgador, pues aquel efecto, no solo genera la presunción legal de que el demandado ha negado en forma negativa pura y simple los hechos, también acarrea consecuencias importantes en los derechos procesales de la parte demandada, ya que inadmitida la contestación a la demanda, el demandado pierde elementos importantísimos del debate litigioso, pero principalmente se halla impedido de actuar todas las pruebas que acompañaba a su contestación a la demanda para ser actuadas en audiencia de juicio.

De ahí que el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo debe actuar con prudencia al calificar los actos procesales, pero también constituye un aspecto absolutamente relevante que los profesionales que defienden a demandados, realicen con responsabilidad, no solo la verificación de la oportunidad con la que debe ser presentada la contestación a la demanda, sino que adicionalmente deben realizar un esfuerzo importante para que dicho acto procesal cumpla los requisitos exigidos por la Ley.

Como se indicó al inicio de este ensayo, el Estado puede allanarse a la demanda al contestarla, lo cual es muy raro, pero ha ocurrido en poquísimas ocasiones, en estos casos debe quedar claro que para que el allanamiento estatal pueda ser eficaz y pueda darse por terminado el litigio, la entidad demandada tiene que estar autorizado por el Procurador General del Estado, y en el caso de los Gobiernos Autónomos Descentralizados por ministerio del Art. 331 del COOTAD los representantes legales y judiciales del ente deben estar autorizados por el órgano legislativo del respectivo gobierno autónomo.

Sin aquella autorización, el juzgador podría negar el allanamiento y continuar el proceso, considerando la ficción legal de que el ente estatal no contestó la demanda.

En cuanto a la reconvención como recurso procesal tendiente a la defensa del demandado, este es poco común, pues como se explicó anteriormente, la reconvención del demandado, generalmente se halla limitada a los procesos de contratación pública, pues el Estado fuera de estos casos no puede demandar al ciudadano en la jurisdicción contencioso administrativa.

El Art. 154 del Código Orgánico General de Procesos contempla la institución de la reconvención, y establece, nuevamente, oscuridad en relación a sus requisitos, pues igualmente mantiene la misma redacción oscura, que indica: “Serán aplicables a la reconvención, en lo pertinente, las reglas previstas para la demanda.”, con el agravante de que no existe ninguna otra referencia a distinciones de requisitos que deba contener, como si ocurre para la contestación a la demanda.

Aquel defecto nuevamente deja a criterio del juzgador la exigencia de los requisitos de los Arts. 142 y 143 que deben cumplir los demandados que pretendan ejercer su derecho a reconvenir al actor de una causa.

A mi criterio, Juez la reconvención en materia contenciosa administrativa debe contener:

A.- La designación del Juez ante el cual se la presenta.

C.- Los nombres y apellidos del contrademandado.

D.- La narración de los hechos detallados y pormenorizados que sirven de fundamento a las pretensiones, debidamente clasificados y numerados.

E.- Los fundamentos de derecho que justifican el ejercicio de la reconvención, expuestos con claridad y precisión.

F.- El anuncio de los medios probatorios que acreditan los hechos aseverados. En caso de pedir declaraciones testimoniales, debe indicar los hechos respecto de los cuales declararán.

En cuanto a las diligencias de inspección, informes periciales y otras diligencias que consideren pertinentes, conducentes y útiles para el litigio, las acompañará con su demanda, y para pedir acceso judicial, deberá indicar el lugar en que deben practicarse, describir su contenido, justificar los motivos para requerirlo, y no presentar dichas pruebas con la demanda.

G.– Las firmas del demandado y su defensor.

A la reconvención deben acompañarse:

A.-El poder cuando se actué como procurador de personas naturales o jurídicas privadas y públicas, el oficio o delegación cuando se actúe como procurador de autoridades o delegados de las mismas en los términos previstos por el Art. 305 del COGEP.

B- Los habilitantes que acrediten la representación, cuando se actúe por cuenta de un incapaz.

C.- Copia legible del documento de identidad del compareciente.

D.-Los medios probatorios de que se disponga, destinados a sustentar su acción.

La reconvención debe ser calificada como una demanda, de manera que de encontrarla oscura o incompleta debe mandársela a aclarar bajo las prevenciones del Art. 146 del Código Orgánico General de Procesos. Si no se cumple dentro del término legal con los requisitos necesarios para su admisión, además de inadmitirla dejando a salvo el derecho a proponerla por cuerda separada se debe disponer la devolución de los documentos adjuntados a ella, a menos de que éstos sean parte también relevantes y necesarios por haberse referido en la contestación a la demanda, en caso de que se haya propuesto dicho acto procesal por el demandado.

El Tribunal Distrital también puede declarar inadmisible la reconvención, cuando incurre en las prohibiciones del Art. 147 del Código Orgánico General de procesos, en especial si el Tribunal Distrital es incompetente para conocerla, existiere una indebida acumulación de pretensiones o problemas para su sustanciación en un mismo juicio, por ejemplo se aumenten los sujetos procesales, incorporado otros adicionales al actor de la causa. También si la reconvención es manifiestamente inadmisible. En todos estos casos, se emitirá el auto de inadmisión respectivo.

Finalmente la contestación a la reconvención debe reunir los mismos requisitos que una contestación a la demanda.

Bibliografía:

Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
Código de Procedimiento Civil
Código Orgánico General de Procesos.
Ley de Modernización del Estado
Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública
Código Orgánico de la Función Judicial
Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización
Véscovi Enrique, Teoría General del Proceso, Ed. Temis, Bogota, 1999.
Devis Echandia, Hernando. Compendio de Derecho Procesal. Tomo I. Teoría General del Proceso, Duodécima Edición, 1.999.

[1] Art. 35 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

[2] Art. 36 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

[3] Art. 37 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

[4] Art. 77 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

[5] Arts. 142 y 143 del Código Orgánico General de Procesos

[6] Constituyen formalidades aquellas exigencias legales que no afectan de manera principal la validez del acto procesal, y que incluso pueden ser prescindidas o admiten menos rigurosidad en su exigencia, tales como el “Registro Único de Contribuyentes” o “la dirección electrónica” del demandado.

[7] Constituyen solemnidades aquellas exigencias legales que afectan la validez del acto procesal como es la firma en el documento, la designación de las partes que lo presenta, en el caso de la demanda el domicilio del demandado, la pretensión o pretensiones que deduce.

[8] El Art. 151 del Código Orgánico General de Procesos en lo pertinente establece:

“Art. 151.- Forma y contenido de la contestación. La contestación a la demanda se presentará por escrito y cumplirá, en lo aplicable, los requisitos formales previstos para la demanda.

La parte demandada deberá pronunciarse en forma expresa sobre cada una de las pretensiones de la parte actora, sobre la veracidad de los hechos alegados en la demanda y sobre la autenticidad de la prueba documental que se haya acompañado, con la indicación categórica de lo que admite y de lo que niega.

Deberá además deducir todas las excepciones de las que se crea asistida contra las pretensiones de la parte actora, con expresión de su fundamento fáctico. Las excepciones podrán reformarse hasta antes de la audiencia preliminar.

En el término de tres días de calificada la contestación se notificará con su contenido a la parte actora, quien en el término de diez días, podrá anunciar nueva prueba que se referirá a los hechos expuestos en la contestación…”