Por: Dra. María Elena Moreira
PROFESORA DE LA PUCE
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P ESE A QUE LOS DESASTRES NATURALES y las situaciones de emergencia imprevisibles como hambrunas, sequías, epidemias, enfermedades, etc., son acontecimientos que han convivido con el hombre a lo largo de los siglos, no existe una reglamentación jurídica internacional concreta a la que los Estados estén sometidos, tanto para prever como para mitigar y solucionado las consecuencias de estos fenómenos. Tampoco a existido un derecho consuetudinario internacional al respecto. Únicamente ha prevalecido las técnicas y reglamentaciones administrativas internas de cada uno de los países que se visto afectados por estas situaciones, las mismas que tienden a mitigar y solventar los daños causados antes que a prevenirlos. Probablemente sólo la Cruz Roja Internacional y otros organismos de socorro surgidos en los últimos años, sean los únicos que han aplicado normas relativas a la mitigación y solución de las consecuencias de los desastres naturales y de las situaciones de emergencia, concernientes más a la protección de las víctimas por parte de estos organismos de socorro, como heridos, enfermos, náufragos, refugiados, etc., que a normas que obliguen a los Estados a esta protección. La mayoría de estas normas son más bien de carácter discrecional.
Luego de la Segunda Guerra Mundial, con la creación de la Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas para el Socorro en Casos de Desastre con sede en Ginebra (UNDRO), se han aprobado únicamente Recomendaciones emitidas por este organismo internacional hacia los Estados Miembros, para prevenir, mitigar y solucionar las consecuencias de los desastres naturales, pues, éstos, según las Naciones Unidas, constituyen un gran obstáculo para el desarrollo económico y social de los países, por las grandes pérdidas causadas. Entre estas Recomendaciones se encuentra la «Estrategia Internacional para la Prevención de Desastres», propuestas por la UNDRO y aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su vigésimo noveno y trigésimo período de sesiones.
Otras disposiciones internacionales, unas obligatorias y otras discrecionales, que podrían aplicarse en casos de desastres naturales y otras situaciones de emergencia serían, a manera de resumen:
– El Manual de Socorro para Casos de Desastres de la Cruz Roja Internacional.
– El Protocolo sobre el Estaco de los Refugiados.
– Las Convenciones de Ginebra, aprobadas en el seno del CICR, en lo concerniente a las víctimas de los desastres, como enfermos, náufragos, heridos, refugiados, etc.
– El Estado de la Oficina de Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados.
– Declaración sobre la Protección de la mujer y el niño en estados de emergencia o de conflicto armado.
– Declaración universal sobre la erradicación del hambre y la malnutrición.
La mayoría de estas disposiciones internacionales han sido estudiadas en el Capítulo I de este trabajo, por lo que únicamente estudiaremos en este acápite las diversas Recomendaciones expedidas por la UNDRO, en el marco de las Naciones Unidas.
Clases de desastres
Los desastres ocurren de muchas formas. Algunos duran sólo unos minutos, en los que la increíble violencia de un fenómeno deja un paisaje devastado; otros duran muchos años, en los que los efectos de la violencia pueden ser difíciles de discernir en n momento determinado. Un peligro natural es una condición del medio ambiente. El dónde y cómo construye el hombre pueden agravar las condiciones de peligro de los hombres que allí viven. El término «desastre» puede referirse tanto a las consecuencias físicas del fenómeno, como son los daños en los bienes, las lesiones y las muertes, como a las consecuencias sociales y económicas a largo plazo del acontecimiento. El autor Charles Fritz, define el desastre en los siguientes términos:
«Un desastre natural es un acontecimiento, centrado en el tiempo y en el espacio, en el que una sociedad (o una comunidad) corre un grave peligro y experimenta tales pérdidas en sus miembros o pertenencias materiales que la estructura social queda desorganizada y se impide el cumplimiento de todas o de algunas de las funciones esenciales de esa sociedad»53.
En las primeras clasificaciones de los desastres naturales se utilizaban categorías convencionales, como hidrológicos (inundaciones, oleajes tempestuosos y tsunamis), meteorológicos (huracanes, ciclones, tifones o tornados) y geofísicos (terremotos y volcanes). Estas clasificaciones se ampliaron a peligros como la sequía, las heladas, las plagas, las epidemias y enfermedades y causas técnicas o artificiales como las inundaciones resultantes de la ruptura de embalses o los envenenamientos en masa. Los peligros o los desastres están determinados, en cierto modo, por la forma en que sus víctimas los perciben.
La UNDRO enfatiza mucho que toda actividad de prevención y mitigación anticipada sobre procedimientos de evacuación, será muy diferente según que la comunidad se enfrente con un acontecimiento que se repite todos los años o con una catástrofe que se produce solo una vez en la vida. Los estudios de los peligros, antes de elaborar un plan para casos de desastre, son imprescindibles para formular políticas de información pública ajustadas a la realidad54. un plan adecuado para casos de desastre puede reducir las consecuencias destructoras de los acontecimientos más perturbadores.
Organismos de socorro en casos de desastre
Servicios Gubernamentales reguladores y de coordinación.
Estos servicios son desempeñados por las organizaciones de una sociedad encargadas de mantener la ley y el orden, principalmente la policía y el ejército. Esas Organizaciones actúan normalmente en el plano nacional pero pueden responder a las solicitudes de otros niveles de gobierno, hasta llegar a los municipios. Las autoridades públicas pueden dividirse en tres amplios grupos:
– Funcionarios Públicos: alcaldes, gobernadores, concejales, etc., cuyos conocimientos son en gran parte ejecutivos, administrativos y de gestión y se ocupan de la dirección de las acciones de socorro.
– Organizaciones de policía y análogas: capacitadas para actuar por iniciativa propia en diversas situaciones de emergencia. Sus funciones son hacer cumplir la ley y mantener el orden público, la seguridad y la protección, es decir el control social. Sin embargo, la policía asume un papel directivo en muchos desastres: sus miembros tienen experiencia en hacer frente a diversas emergencias cotidianas; conocen la comunidad; normalmente son uno de os primeros grupos en conocer la inminencia de un peligro; están acostumbrados a establecer prioridades en las tareas que han de realizar; y generalmente cuentan con un sistema de comunicaciones y con una reserva de personal experimentado. Desempeña en los desastres, por lo menos, cuatro clases de tareas de búsqueda y salvamento; control del tráfico y de las multitudes; protección de la vida y de los bienes; y alerta y evacuación.
– Organismos especializados de servicios que se ocupan de la seguridad y asistencia públicas y otros servicios técnicos: Departamentos de bomberos, guardia costera, defensa civil, Cruz Roja, hospitales, departamentos de obras públicas, cuyas competencias son en gran parte especificas.
Como se puede observar, en muchos países la organización encargada de los desastres forma parte de la defensa o de la seguridad nacional, aunque puede depender de otros niveles de gobierno para realizar esta tarea. Algunos países cuentan con una sola autoridad nacional, como el ejército. Otros tienen algunas organizaciones locales o regionales con cierto grado de autonomía (Sociedades nacionales de Cruz Roja, defensa civil, etc.); aunque puede hacer también un órgano gubernamental nacional.
De la lista de países Miembros que según Naciones Unidas son los «menos desarrollados» y «más gravemente afectados» por los fenómenos naturales, más de la mitad carecen de un plan nacional para casos de desastres o no cuentan con una organización nacional para el socorro en casos de desastre, aunque parece probable que las fuerzas armadas o la organización de defensa civil actuarían como tales si se presentase la ocasión. Las organizaciones de defensa civil o de emergencia en el plano local o regional son normalmente muy pequeñas. Sin embargo, cuando ocurre un desastre, se produce un aumento considerable del volumen de la organización, a medida que el servicio de coordinación utiliza personal de los departamentos de policía, bomberos, salud, asistencia y obras públicas, y posiblemente también organismos comerciales o no gubernamentales privados, como la compañía de teléfonos, la Cruz Roja, la milicia local o grupos de voluntarios.
Organizaciones Internacionales voluntarias de socorro
Las grandes organizaciones no-gubernamentales internacionales de servicio de voluntarios son conocidas: Caritas Internationalis (Confederación Internacional Católica de Caridad); Servicios Católicos de Socorro; Unión Internacional de Protección a la Infancia; Liga de Sociedades de la Cruz Roja, Federación Luterana Mundial; Oxfam y Consejo Mundial de Iglesias. Estas Organizaciones, de las cuales hablaremos en detalle más adelante, conocidas por «organizaciones no gubernamentales» en la terminología de las Naciones Unidas, u «organismos voluntarios», participan a menudo intensamente en el socorro y la rehabilitación en casos de desastre. La más importante de estas organizaciones es el Comité Internacional de la Cruz Roja y las Sociedades Nacionales de todo el Mundo que forma la Liga de Sociedades de la Cruz Roja. Funciona como organización doble. Por una parte, es un órgano internacional, con personal profesional capaz de proporcionar conocimientos especializados y materiales y de cooperar con los gobiernos nacionales y con los organismos de las Naciones Unidas y, por otra, es una organización nacional, con personal en su mayoría voluntario en el plano local. La Cruz Roja presta atención considerable a la organización de servicios efectivos de comunicación e información públicas en el plano nacional, a más del socorro a las victimas que es su actividad inherente. Hablaremos también de la Cruz Roja en un capítulo aparte.
Aspectos jurídicos de la prevención y preparación para los desastres.
Las Naciones Unidas, a través de la UNDRO, ha dado mucha importancia a la prevención de os desastres naturales. Por ello, enunciaremos de manera general, algunos aspectos concernientes al ámbito jurídico de la prevención y de la preparación de los desastres que deberían tomar en cuenta los Estados Miembros y que constituyen las Recomendaciones de este organismo internacional.
Para la UNDRO, es importante observar que algunos medios jurídicos tradicionales pueden adaptarse para hacer frente a los desafíos ambientales que suponen fenómenos naturales tan diversos como los terremotos y las tormentas tropicales. La medida jurídica preventiva de carácter más absoluto es la facultad del Estado de adquirir bienes para cualquier finalidad pública, sobre todo aquellos que son susceptibles de catástrofes a fin de que los particulares no constituyan en ellos, siempre que paguen una indemnización. Por ejemplo, las tierras de una planicie de inundación podría utilizarse para usos agrícolas o de recreo57. El problema es que los tribunales de muchos países han reconocido que la reglamentación de los derechos de propiedad puede ser tan rigurosa que, de hecho, se convierte en una «expropiación» por el Estado, que en algunos países es «anticonstitucional» si no se paga una indemnización. Además, los reglamentos de zonificación, de parcelación y de construcción no se aplican como estrategias para prevenir desastres en la mayor parte del mundo en desarrollo. De aquí que la medida más drástica y categórica, consiste en la adquisición pública de tierras como estrategia general para la prevención de desastres, consiste en el costo de financiar la adquisición de todas las tierras propensas a estos fenómenos que resultaría extremadamente oneroso para un país en desarrollo.
En cuanto a la preparación para los desastres, que según la UNDRO son las medidas adoptadas para organizar y facilitar el salvamento, el socorro y la rehabilitación oportunos y eficaces en casos de emergencia, una gran parte de la confusión que a menudo se produce cuando ocurre un desastre, se debe a la falta de planes detallados de preparación que puedan salvar vidas y reducir los daños en los bienes cuando se produce este acontecimiento58. A pesar de la diversidad de los fenómenos naturales que causan desastres, todo plan de preparación debe determinar claramente las obligaciones que incumben a los organismos gubernamentales y no gubernamentales y a las personas individuales y asegurarse que no quede ninguna zona propensa a desastres sin un plan de preparación. Las disposiciones legales deben prever la declaración de un estado de emergencia en caso de desastre. Las consecuencias jurídicas de esa declaración pueden ser de largo alcance: pueden suspenderse los procedimientos ordinarios de los organismos oficiales; se activarán los planes de emergencia; se pueden requisar bienes privados; puede restringirse la libre circulación de las personas; se pueden desplegar tropas a las zonas afectadas por el desastre; y se pueden proporcionar suministros, equipos y servicios. Como las consecuencias jurídicas de un estado de emergencia son importantes, es esencial que la orden ejecutiva de dicho estado reciba una amplia publicidad y se registre en las oficinas competentes. La duración del estado de emergencia es limitada. Resulta conveniente restringir su ejercicio en un periodo definido por la ley, acorde con el tiempo que dure el desastre y se mitiguen sus consecuencias físicas más graves.
En los países en que se producen con frecuencias con desastres naturales, es conveniente establecer una dependencia de preparación para los desastres. El tamaño de la misma dependerá de la frecuencia y a importancia de los desastres que afecten al país. La ubicación de esta dependencia deberá estar en la estructura de adopción de decisiones de la burocracia nacional. Es raro que un desastre afecte a todo n País. Por el contrario, los desastres afectan a comunidades determinadas y por ello es necesario que los gobiernos locales cuenten con sus propios servicios gubernamentales para casos de desastres y que se encuentren capacitados para hacer frente a diversos tipo de emergencias, como son: la policía, los bomberos y las fuerzas armadas, ya mencionados.
En cuanto a la financiación, ésta recibe por lo común escasa atención legislativa; sin embargo, cuando se produce un desastre se necesitan fondos urgentemente. Como mínimo, es conveniente crear un comité de financiación para emergencias en casos de desastres, a fin de conseguir fondos y adoptar medidas en el caso de que la asamblea legislativa no se encuentre reunida. También puede estudiarse la creación de un fondo de reserva para casos de emergencia.
En lo que respecta a la indemnización, es necesario examinar la posición jurídica de una persona que haya prestado un servicio personal cuyos bienes se hayan utilizado, y quizá dañado o destruido, como consecuencias de los esfuerzos gubernamentales por mitigar los perjuicios causados por un desastre.
En lo que se refiere a la dimensión internacional, la presencia de trabajadores de socorro extranjeros y el envío de suministros de socorro desde el extranjero deberían ser tomados en cuenta en los planes de preparación para desastres de los países en desarrollo. Normalmente algunos ministerios se ocupan de estos aspectos. Por ejemplo, el ministerio de finanzas se ocupa de la facilitación aduanera y de la exención fiscal de los suministros de socorro procedentes del extranjero. El Ministerio de Relaciones Exteriores se ocupa de facilitar los procedimientos de inmigración del personal extranjero de socorro. El Ministerio de Suministros (en nuestro país el Ministerio de Bienestar Social y defensa civil) se ocupa de coordinar la recepción de los suministros de socorro. Pueden planearse problemas especiales si se ofrecen unidades de fuerzas armadas extranjeras para las operaciones de socorro. Cuando se encuentran ya estacionadas en un país afectado por un desastre, los acuerdos existentes sobre la situación de estas fuerzas quizá prevean el caos. Si no se han negociado previamente acuerdos, se pueden adoptar medidas para proporcionar unidades de socorro de las fuerzas armadas que actúen bajo los auspicios de las Naciones Unidas, o se puede concertar un acuerdo bilateral entre el país donante y el receptor59.
En el Manual de Socorro en casos de desastres de la Cruz Roja Internacional se establecen normas de protección a las victimas de estos acontecimientos, muy similares a las aprobadas por los Convenios de Ginebra de 1949 y en los Protocolos adicionales a estos Convenios de 1977, por lo que sería oneroso hacer una relación de las mismas. En este acápite nos hemos limitado a analizar recomendaciones netamente jurídicas de prevención y mitigación de los desastres naturales que constituyen una novedad en el ámbito internacional y que podrían constituir el tema principal de un futuro convenio multilateral entre los Estados que obligue a éstos a una verdadera prevención, preparación, mitigación y protección de las victimas en casos de desastres y otras emergencias.