Antecedentes al proceso de reforma al Seguro Social
Por: Dr. Manuel Posso Zumárraga
Consultor en Calidad, Productividad y Seguros Sociales
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M UCHOS HAN SIDO LOS INTENTOS y las propuestas de reforma y muchas las oportunidades frustradas de un verdadero cambio de las estructuras del Seguro Social.
Como referente más próximo, tenemos la propuesta de cambio efectuada por el CONAM en 1994, que en la parte de fondo fue acogida por la Comisión Interventora y recogida en la nueva Ley de Seguridad Social vigente desde el 30 de Noviembre del 2001. Es decir, el cambio del CONAM estaba sustentado en la separación contable, administrativa y financiera de los distintos tipos de seguros:
– Salud,
– Pensiones,
– Riesgos del trabajo; y,
– Seguro Social Campesino, cuyo ideólogo fue el economista Alberto Dahik.
Con base a la propuesta del CONAM, en Noviembre de 1.995,incluyó el tema de cambiar el manejo del sistema de pensiones denominado de Reparto al sistema de capitalización individual.
Esta primera oportunidad de cambio estructural se dio al traste, porque la población ecuatoriana mayoritariamente se pronunció por el rechazo del cambio, castigando con su voto, al escándalo surgido en ese Gobierno por el manejo corrupto de los gastos reservados, con su principal protagonista, Dahik.
Entre 1996 y 1.997 vino la debacle polÃtica económica y moral del paÃs. En este perÃodo se sucedieron 2 Gobiernos sin ética Bucaram y Alarcón, que agravaron la crisis del Seguro Social y del paÃs en su contexto integral. En el Interinazgo del Doctor Fabián Alarcón Rivera, se presentó una nueva oportunidad de cambio, al disponer que una Asamblea Nacional, prepare la Constitución PolÃtica y en ella la Reforma al Seguro Social en el orden dogmático y orgánico.
Desgraciadamente la atomización polÃtica de los integrantes de la Asamblea, incapaces de lograr consensos y de renunciar a intereses creados, desfiguró la Reforma estructural.
Sin embargo, a través de varias Disposiciones Transitorias, se logró la intervención de la iniciativa privada en el manejo de los sistemas de aseguramiento complementario, con la conformación de Administradoras Privadas para el manejo de la salud y de las pensiones indignas de la condición humana.
Estas tibias reformas recogidas en la nueva Ley de Seguridad Social vigente desde el 30 de noviembre del 2001, para colmo, fueron en gran parte invalidadas por sendas impugnaciones a la ley, que declaradas supuestamente inconstitucionales por el Tribunal del mismo nombre que de paso debe ser despolitizado, abortó una declaración que jamás se publicó en el Registro Oficial, agravando la aplicabilidad de la ley por la incapacidad de gestión del actual IESS, que ni siquiera su Reglamento General a podido elaborarlo.
La gestión de la Comisión Interventora
La Comisión Interventora, preparó su estrategia privatizadora, tratando a su juicio de romper con el monopolio estatal del Instituto asegurador, cuyo cambio se sintetiza en el siguiente esquema:
1. Que la finalidad del seguro general obligatorio será la entrega a los asegurados, de dos productos (1) prestaciones de salud eficientes y de calidad y (2) pensiones dignas de la condición humana
2. Que los procesos de aseguramiento, se manejarán por separado, es decir, con autonomÃa de gestión administrativa, económica y financiera propias, para los seguros de salud, pensiones, riesgos del trabajo y seguro social campesino
3. Lograr la desconcentración geográfica, es decir, atribuir a cada circunscripción territorial del IESS, la ejecución de las actividades de afiliación, recaudación y atención de salud, en el lugar del domicilio del asegurado y jubilado.
4. Encargar a terceros la contratación para el desarrollo de sistemas informáticos, la prestación de servicios generales y los de mantenimiento (Tercerización)
5. Redefinir nuevas fuentes de financiamiento para el seguro social campesino, o en su efecto trasladarlo su manejo al sistema integrado de salud del Ministerio del ramo.
6. Desmontar la estructura vertical, jerárquica y centralizada del IESS, convirtiéndole en una organización flexible, por procesos, y resultados, con mecanismos de valuación y monitoreo en toda su gestión
7. Que los recursos previsionales que a su juicio constituyen el verdadero ahorro de largo plazo de la sociedad asegurada, deben trasladarse a la producción.
8. Que las unidades médicas del IESS, deben integrarse en sistemas zonales de referencia y contrarreferencia, es decir, unidades de negocio, buscando alianzas estratégicas con prestadores de salud públicos y privados.
9. Desvinculación progresiva de personal del IESS, a nivel nacional, que reduzca significativamente el gasto administrativo burocrático de 16.0000 servidores a 8.000 hasta el 2004.
10. Impulso al proyecto de la Historia laboral del asegurado que trate de cambiar la imagen burocratizada e indolente del servicio en todos los procesos, prestaciones y servicios a cargo de la nueva seguridad social.
11. Elaboración y contratación de estudios técnico actuariales para el manejo del sistema de pensiones y para la transición, que dispone la nueva ley de seguridad social No. 55
En 4 años de gestión de los objetivos anteriormente planteados, la Comisión Interventora, los ejecutó en un 30 por ciento, es decir, su gestión tiene un saldo negativo, primordialmente por falta de transparencia en la contratación de supuestas consultarÃas. Es decir, la planeación estratégica fue equivocada, varios de los objetivos anteriormente descritos, son procesos y no simples objetivos, en especial nada se hizo por cambiar la cultura organizacional de sus servidores.
Sin embargo, los numerales 2, 4, 6, 8, 9 y parte del 10 son objetivos cumplidos o logros de la Comisión Interventora, que de alguna forma hay que rescatarlos.
Papel del nuevo Consejo Directivo del IESS
Los tres Representantes en el IESS de los asegurados, y del mismo Gobierno, dos de ellos impugnados, desde su inicio (2003, abril) por la falta de perfiles técnicos, empezaron su gestión generando desde su posición corporativa, grandes expectativas de cambio, con declaraciones lÃricas y emocionales que van desde promesas de fiscalización a sus antecesores, asegurar rendimientos adecuados en el manejo de inversiones, defensa de la autonomÃa Institucional, generar condiciones de competencia para desmonopolizar el servicio, fortalecimiento y despolitización de la estructura del seguro social campesino, aumento de la cobertura en salud, capacitación al recurso humano, administración de los recursos previsionales de largo plazo para canalizarlos al sistema productivo, a la vivienda, a la salud y a mejorar las actuales pensiones indignas de la conducción humana, etc.
A un año de gestión, el Nuevo Consejo Directivo, presionado por sus mismas promesas de cambio, por las imposiciones de la polÃtica del Fondo Monetario Internacional, por la clase jubilada del paÃs y por la propuesta de la Municipalización de la seguridad social, continuó al pie de la letra con los objetivos y plan de cambios iniciado por la Comisión Interventora, y coincidiendo con el Nuevo sistema cambiario de la dolarización, empezó su gestión, tratando de poner en orden las finanzas del Instituto.
Para lo cual, en aplicación al proceso de unificación salarial incrementó la base de cálculo de las cotizaciones al IESS, que son más de 20% del valor de la nómina formal de paÃs, generando, más recursos previsionales para el IESS, pero, sin la contrapartida del mejoramiento de la salud ni en pensiones, configurando la primera frustración para la clase asegurada y jubilada del paÃs.
Las inversiones
En materia de inversiones, el IESS administra un portafolio de más de US$ 1.200 millones, con una acumulación de más de US $ 50,millones cada mes, que son invertidos sin una verdadera polÃtica de seguridad, como se constituye la absurda decisión de compra de deuda con papeles del IESS (bonos) en condiciones fuera de los parámetros que manda la ley de seguridad social y de la legislación propia y secundaria de la Comisión Técnica de Inversiones, con la complicidad de los organismos de control técnico y jurÃdico interno y externo del IESS.
Los Préstamos Hipotecarios
La polÃtica crediticia de préstamos a largo plazo, o hipotecarios a través del sistema financiero, Bancario, mutualismo y cooperativismo, es otro ejemplo de falta de visión y compromiso con el asegurado, pues las condiciones exigidas como tasas de interés por el crédito, y la intermediación del sistema financiero que boicotea y chantajea su participación, harán que el crédito se vuelva caro, burocrático e inaccesible para los asegurados de clase media y baja, lo que a mi juicio constituye otra muestra del fracaso e incapacidad de gestión en el tema crediticio, que urge una Reforma legal, para que se elimine la intermediación, el cobro excesivo de gastos de administración, el porcentaje del 30 % de valor del crédito a cargo del asegurado, y se abra el acceso a la clase jubilada, sin la odiosa discriminación y exigencias bancarias que hace la Central de Riesgos de la Superintendencia de Bancos y Seguros, que se esta extralimitando en sus funciones «técnicas» quitando piso jurÃdico al Consejo Directivo del IESS.
Bloqueo de la Ley y falta de Reglamento
La falta de una polÃtica legislativa para el desbloqueo de la ley del IESS en el Tribunal Constitucional y la ausencia del Reglamento General a la ley de seguridad social, abona a que se califique a la Comisión JurÃdica del IESS, como incapaz de promover cambios jurÃdicos, porque, sus integrantes, simplemente no son técnicos en seguridad social.
Capacitación del recurso humano
En materia de capacitación, se continua con la polÃtica de considerar al recurso humano calificado, como una carga impositiva y no como una inversión productiva, porque sus autoridades tienen en la mente, priorizar la desvinculación de personal, por cumplir con mandatos del FMI, y reemplazarlos con personal de su confianza entre comillas.
PolÃtica de salud
En materia de salud, la Reforma no despega, la polÃtica de desabastecimiento de fármacos, insumos, medicamentos y equipamiento de los elefantes blancos, es preocupante, porque en la mayorÃa de las unidades médicas, se sigue aplicando la ley anterior, donde el Estado es quien subsidia la Oferta de servicios médicos, sin importar la calidad del servicio y el costo beneficio de la prestación.
Sus autoridades médicas, no entienden que con la nueva ley de seguridad social, No 55, el subsidio de la oferta pasa al subsidio de la demanda, es decir, el dinero que aporta el asegurado o empleador, tiene que rendir cuentas, debe ser manejado aplicando las reglas del Mercado, por cada una de las unidades médicas, transformadas en unidades de negocio, integradas en sistemas regionales, organizadas según su nivel de complejidad, cuyas normas están establecidas en la Resolución 020 del Consejo Directivo, que de paso tiene enormes limitaciones y sesgos dirigidos a una privatización disfrazada de cambio de la prestación médica, primordialmente en cuanto a la calificación y licenciamiento de prestadores de salud públicos y privados.
En materia de pensiones
En el asunto de pensiones, la falta del estudio actuarial del fondo de pensiones, el compromiso del Gobierno a través del Ministerio de Finanzas y del representante en el IESS, con los designios del FMI, impiden diseñar un sistema de reajuste automático de pensiones, agravada con el bloqueo de varios de los artÃculos de la ley, sobre los techos de aportaciones, que impiden en el tiempo la capitalización de reservas técnicas, para dirigirlos a mejorar las actuales pensiones vergonzosas del sector de jubilados, constantemente engañados por los administradores de turno.
La deuda del Estado al IESS
En la problemática, de la crónica morosidad de la deuda del Estado al IESS, la intención es licuarla o reducirla a su mÃnima expresión financiera, para contar con recursos que tratan de ser canalizados para recompra de deuda externa y ayuda a los mismos sectores productivos causantes en gran parte de la crisis del Instituto.
Los recortes presupuestarios del IESS
Lo anterior se encuentra agravada aún más con los recortes al IESS de más de 540.000 dólares a su presupuesto del 2004, por parte de Finanzas, sin que haya la suficiente decisión del Consejo Directivo o Representante Legal del IESS, de implementar acciones legales, ante la ingerencia de Finanzas en la tan decantada autonomÃa del IESS.
Conclusión
A excepción del proyecto de la Historia Laboral del asegurado, que hay que respaldarlo, siempre que se implemente controles informáticos a los posibles fraudes, o robos de cuentas individuales de aportes de los asegurados, a mi juicio, el Consejo Directivo del IESS de la forma como esta estructurado, no es el órgano técnico que garantice cambios estructurales.
En otros términos la seguridad social, camina en el mismo carril o andarivel de la incapacidad del Gobierno de turno, es decir, sin rumbo fijo, orientado a mantener inequidad social, y una solidaridad disfrazada de cambio con la nueva Ley de Seguridad Social mutilada en sus instituciones más importante y sin legislación secundaria, producto de la incapacidad de gestión dirigida, de las nuevas autoridades del IESS, que en la practica son los mismos cuadros y perfiles que dejó la ex-Comisión Interventora, excepto la nueva burocracia cercana a los Representantes de los sectores de los asegurados, empleadores y Gobierno, distribuidos estratégicamente en sendas Comisiones, para mantener el status del anticambio.
En conclusión, partiendo del principio jurÃdico elemental de que lo secundario sigue la suerte de lo principal, el IESS, sigue la misma suerte de la Gestión del Gobierno, es decir, se han convertido en un prototipo del anticambio, sin lugar a dudas, sus máximas autoridades, sin rectificaciones estratégicas de 180 grados, van camino a una revocatoria del mandato.