Autor: Julio Acosta Lasso
Para el presente análisis hay que partir, que de conformidad al numeral 3 del artículo 132 de la Constitución de la República del Ecuador la Asamblea Nacional en su facultad legislativa tiene la atribución de “crear, modificar o suprimir tributos, sin menoscabo de las atribuciones que la Constitución confiere a los gobiernos autónomos descentralizados”[1]
Sin embargo paralela a esta atribución del Estado Central, los gobiernos autónomos descentralizados tienen la facultad de regulación de los impuestos seccionales mediante ordenanzas conforme se establece en el literal b) del artículo 57 del Código Orgánico Organización Territorial Autonomía Descentralización (COOTAD), facultad que no es absoluta, sino que ha de estar sometida al principio de reserva constitucional, lo que significa que los municipios no podrán regular los aspectos esenciales de los impuestos seccionales ya que esto deviene de potestad de la Asamblea Nacional.
Autonomía Municipal
El actual marco constitucional ecuatoriano da cuenta del fortalecimiento de la descentralización en un modelo de Estado unitario, se reconoce a los municipios como un nivel de gobierno local de vital importancia, que propende al desarrollo y bienestar de la población, debiendo por lo mismo, sus facultades tributarias estar afianzadas jurídicamente desde la esfera constitucional, que le dota de los instrumentos necesarios para el logro de sus objetivos recaudatorios. De la descentralización se deriva el concepto de autonomía municipal, elemento sustancial para comprender de mejor manera el rol que cumplen los municipios, ante lo cual el autor Salvador Dana Montaño señala que:
“Autonomía no es tan solo un conjunto más o menos grande de poderes más o menos extensos; es una cualidad específica de la corporación que las distingue de las demás: su capacidad de gobierno propio y, con más precisión, su capacidad de organizarse dentro de las condiciones de la ley fundamental o poder constituyente, de darse sus intenciones o poder legislativo y de gobernarse con ellas, con prescindencia de otro poder.”[1]
La autonomía de los municipios debe evidenciarse en el orden político, administrativo y económico, y estar sustentada principalmente en la Constitución, por lo que se advierte que no existe una autonomía en términos absolutos por parte de los municipios, toda vez que las facultades otorgadas deben estar en comunión con el resto de prerrogativas reconocidas para el gobierno central y para los demás gobiernos autónomos descentralizados en los distintos niveles de injerencia de cada uno. La facultad normativa de los municipios se plasma a través de la expedición de las ordenanzas mediante los concejos municipales o distritales para regular la aplicación de tributos establecidos en ley, expedidos de manera exclusiva y privativa por la Asamblea Nacional como el ente estatal que encarna el poder legislativo del Estado, hecho que garantiza la sujeción de los municipios a las reglas emanadas por aquel, y a su debida integración al engranaje jurídico tributario nacional.
El artículo 6 del COOTAD, señala que: “Ninguna función del Estado ni autoridad extraña podrá interferir en la autonomía política, administrativa y financiera propia de los gobiernos autónomos descentralizados, salvo lo prescrito por la Constitución y las leyes de la República.”[2], esta disposición normativa establece lineamientos encaminados a garantizar la autonomía de los municipios, sin embargo es imprescindible destacar que la prohibición expresa en el citado artículo, nos contrasta con la realidad que se produce en los municipios al evidenciar los casos más comunes suscitados en las ordenanzas municipales, de la aplicación de exoneraciones, determinación de sujetos pasivos, bases imponibles y tarifas relativas a impuestos municipales dispuestas en contrario al COOTAD, hecho del cual rompe el principio de interdicción de la arbitrariedad que deben observar los órganos legislativos de los municipios.
Impuestos Seccionales
La facultad reglamentaria de los municipios es una prerrogativa de orden público, que se plasma mediante la expedición de actos normativos que en este caso son las ordenanzas mismas que sirven para desarrollar el contenido de la Ley. El artículo 8 del Código Orgánico Tributario prevé que los municipios pueden también ejercer la facultad reglamentaria, teniendo en consideración los parámetros y límites normativos establecidos en la Constitución, para las administraciones tributarias central y aduaneras, siempre que la ley lo reconozca. En base a lo referido, las ordenanzas como actos normativos propios de los concejos municipales, establecen dos situaciones: la primera que refiere a la capacidad legislativa como expresión del poder tributario reconocido constitucionalmente a los municipios para crear, modificar, y suprimir tasas y contribuciones especiales de mejoras, y que en análoga dimensión encuentra también habilitación para la regulación de los elementos esenciales que los integran; y la segunda, como herramienta útil para desarrollar el contenido de la ley, situación que se plasma en los impuestos seccionales, que debe obedecer exclusivamente a orden reglamentario, que no habilita para la regulación de los elementos esenciales que se supone que están establecidos en la ley que para el caso de los municipios es el COOTAD.
La actuación de regular los elementos esenciales de los impuestos seccionales a través de ordenanzas por parte de los municipios, enerva el principio de reserva de ley en materia tributaria, toda vez que el artículo 301 de la Constitución de la República del Ecuador, establece que solo por iniciativa de la función Ejecutiva y mediante ley sancionada por la Asamblea Nacional se puede modificar, exonerar o extinguir impuestos, entendiéndose enfáticamente que solo por medio de una ley aprobada por la rama legislativa del poder público pueden crearse, modificarse, exonerarse o suprimirse impuestos.
Los artículos 57 literal b) y 492 del COOTAD, deja establecido la posibilidad de que los Gobiernos Autónomos Descentralizados pueden reglamentar por medio de ordenanzas el cobro de sus tributos, hecho normativo que expresamente refiere a que la creación de tributos, así como su aplicación, se sujetarán a las reglas y disposiciones normativas que se han establecido en el COOTAD, y en las leyes que crean o facultan créalos; esto ciertamente bajo la luz de los principios constitucionales de legalidad y reserva de ley, respecto a los impuestos seccionales, vislumbra a la ordenanza como un tipo normativo específico, que funciona como una norma jurídica derivada, que desarrolla lo establecido en la ley creadora de un impuesto municipal o seccional. Esta premisa resulta lógica al deducir que para los casos de impuestos seccionales, la facultad del gobierno o poder ejecutivo central, no operaría para efectos de reglamentar las leyes, toda vez que no sería dable que respecto al mismo impuesto, se adopte una ordenanza de carácter reglamentario y un reglamento expedido por el ejecutivo, sino que para esto se ha previsto el principio de competencia de los gobiernos autónomos descentralizados previsto en el inciso final del artículo 425 de la Constitución, con observancia a sus límites establecidos en la ley respecto de la modificación de los impuestos.
El tratadista Juan Carlos Cassagne, en su obra el Principio de legalidad y el control judicial de la discrecionalidad administrativa, señala que:
“La Reserva de Ley también constituye el principio en cuanto a la configuración de hecho imponible y sus elementos integradores, a la atribución indelegable de la potestad tributaria a un sujeto activo determinado, a la elección de los sujetos pasivos, a la configuración de exenciones o liberaciones, a la tipificación de los ilícitos tributarios y sus sanciones y a todos aquellos elementos de la relación jurídica tributaria que no sea conveniente o más eficaz delegar en el órgano administrativo, por razones de inmediatez o de mejor elaboración técnica o casuística, su fijación dentro de las previsiones contenidas expresamente en la ley”[3]
Conclusión
Por lo expuesto, y observando lo referido por el autor, nos hace concluir que los límites que tienen los municipios al momento de expedir las ordenanzas que regulan los impuestos seccionales, es únicamente la facultad de desarrollar el contenido de la ley y no de modificar los elementos esenciales del impuesto, toda vez que esta es facultad exclusiva del poder legislativo del Estado central, quedando claro que en el ordenamiento jurídico nacional, tanto en la Constitución como en el COOTAD, está reconocido que únicamente mediante ley sancionada por la Asamblea Nacional y no por medio de ordenanza, ni por medio de norma jurídica distinta, es factible la creación, modificación, exoneración y supresión de impuestos; precepto que en trasfondo también refleja el principio de seguridad jurídica que ampara a los contribuyentes respecto del establecimiento de una obligación tributaria de carácter seccional que asumen frente a los diversos municipios.
Bibliografía
- Cassagne Juan Carlos, Principio de legalidad y el control judicial de la discrecionalidad administrativa, España, Ed. Marcial Pons, 2009.
- Salvador Dana Montaño, Teoría General del Estado, México, Ed. Nacional, 1959.
- Ecuador, Constitución de la República del Ecuador, 2008.
- Ecuador, Código Orgánico Organización Territorial Autonomía Descentralización, 2018.
- Ecuador, Código Orgánico Tributario, 2019.
[1] Salvador Dana Montaño, Teoría General del Estado, México, Ed. Nacional, 1959, p. 201.
[2] Código Orgánico Organización Territorial Autonomía Descentralización, 2018, Ecuador, Art. 6
[3] Cassagne Juan Carlos, Principio de legalidad y el control judicial de la discrecionalidad administrativa, España, Ed. Marcial Pons, 2009, p. 120.