La Fiscalía Según la Constitución Vigente

Lunes, 10 de noviembre de 2008

 

Por: Dra. Mariana Yépez Andrade

1.- Antecedentes:

La actual Fiscalía General del Estado formaba parte del Ministerio Público, que como Órgano de Control nació con la Constitución de 1998. Se sustenta en su estructura orgánica-funcional y presupuestaria pero las funciones relacionadas con la justicia penal se han transformado para generar una nueva misión, consolidar su posición como eje fundamental del sistema procesal penal, con una visión acorde con una nueva política criminal que se implanta con rango constitucional.

 

No es la primera vez que el Estado emite políticas en la materia. La Constitución de 1998, dio lugar a un cambio histórico al sentar las bases del sistema acusatorio, cuando consignó en el artículo 217 las funciones del Ministerio Público, otorgándole la dirección de la investigación y la titularidad de la acción penal. Varias normas de esa Constitución suministraron los fundamentos de una concepción del proceso penal a partir del sistema de principios, derechos y los correlativos deberes, así como las garantías del debido proceso, y la estructura básica del proceso mismo, teniendo como elementos sustanciales la acusación y el juzgamiento.

De esta manera se asignaron nuevos roles a los fiscales, lo que obligó al legislador a dictar el Código de Procedimiento Penal que contiene las reglas de un proceso oral y contradictorio, en el cual el Fiscal tiene la carga de la prueba en la etapa del juicio, para lo cual debe dirigir la investigación con imparcialidad y la objetividad que la impone el artículo 65 del Código de Procedimiento Penal.

1.1.- Breve historia: En apretada síntesis histórica recordemos que el Ministerio Público tiene su origen en los inicios de la República y su denominación proviene del modelo francés. Originalmente en nuestro país, los Fiscales eran funcionarios del Poder Judicial, aun hoy la Ley Orgánica de la Función Judicial, que no ha sido modificada trata de ellos, porque integraban el mismo. Luego en 1979, pasa a formar parte de la Procuraduría General del Estado, situación que se mantiene hasta marzo de 1997, en que se promulga la primera Ley Orgánica del Ministerio Público, que rige hasta la fecha con algunas modificaciones introducidas en el año 2000, a efectos de adecuar la Institución al cambio constitucional de 1998, y a la reforma procesal que se produjo en junio del 2001, al aplicarse en su integridad el Código Adjetivo Penal publicado en el Registro Oficial de 13 de enero del 2000.

La Constitución de 1998, estableció en el artículo 217 como características sustanciales del Ministerio Público: la independencia, la unidad y la indivisibilidad, destacando que la primera, o sea la independencia era frente a los demás órganos públicos, todo esto dentro del modelo de Estado democrátivo de derecho (art. 1), lo que acentuaba la “función de limitación a los poderes públicos”, siendo el fin último de este modelo de Estado “el respeto por los ciudadanos y sus derechos”, de acuerdo a lo afirmado por Teresa Armenta Deu, en su obra “Estudios sobre el proceso penal”.

2.- La Fiscalía actual y la nueva estructura del Estado:

La Constitución vigente crea cinco funciones del Estado: 1) Función legislativa (Art. 118), 2) Función Ejecutiva (art. 141), 3) Función Judicial (Art. 167), 4) Función de Transparencia y Control social (art. 204); y, 5) Función Electoral (ar. 217).

Para el tema que nos ocupa, debemos detenernos en la Función Judicial, la que está integrada, según el artículo 178 por los siguientes órganos: jurisdiccionales, administrativos, auxiliares y autónomos.

Los primeros son: la Corte Nacional de Justicia, las Cortes Provinciales, los Tribunaes y Juzgados que estableza la ley, y los Juzgados de Paz. El Consejo de la Judicatura es el órgano de gobierno, administración, vigilancia y disciplina. Los órganos auxiliares son: el servicio notarial, los martilladores judiciales, los deositarios judiciales y los demás que determine la ley. Los órganos autónomos son: la Defensoría Pública y la Fiscalía General del Estado.

En conclusión la Fiscalía General es uno de los órganos autónomos de la Función Judicial, y tiene como características la unidad, la indivisibilidad, la desconcentración; y, la autonomía administrativa, económica y financiera.

De estas se destaca la autonomía, que obviamente no es independencia, lo qe significa que la Fiscalía no es un órgano independiente, como consagraba con absoluta claridad el artículo 217 de la Constitucion Política de 1998, al referirse al Ministerio Público.

La desconcentración cambia el modelo de organización y de ejercicio de la autoridad. La Fiscalía con tal característica ya no será un modelo priramidal y la autoridad dejará de ser vertical, pues la desconcentración perite la horizontalidad del poder, la participación de responsabilidades, y la delegación para la mejor administración y el desarrollo de las actividades que le competen.

2.2.- El nuevo nombre: Los cambios de nombre de las instituciones son intrascendentes si responden a una mera asignación, mas en el caso, el cambio es un tema de competencias, ser Fiscalía y no Ministerio Público incide en una verdadera transformación y en el posicionamiento del verdadero rol; en su identidad. El Ministerio Público es una Institución que en representación de la sociedad vela por la legalidad y la Constitucionalidad, y actúa en defensa de los derechos de los sujetos o partes procesales.

En la estructura anterior, los Fiscales representaban al Ministerio Público, pero sus funciones primordiales eran y son: la dirección de la investigación y la acusación, respecto de los delitos de acción pública, lo que no se compadece con el espíritu las finalidades del Ministerio Público.

El principio de legalidad no es solo una exigencia jurídica que permite la existencia y el conocimiento previo de los delitos, las penas, tribunales y procedimientos, sino que además como dice la prenombrada penalista española Teresa Armenta Deu, es una garantía política del ciudadano, y que “el desarrollo del principio de legalidad supone un proceso de decantación de las garantías individuales y de limitación del poder”.

A la Fiscalía General del Estado y por tanto a los Fiscales les corresponde actuar con sujeción al principio de legalidad en el desempeño de sus atribuciones, lo que es muy diferente a velar por la legalidad, que es una actividad propia del Ministerio Público.

La legalidad es obligación del Estado, en cambio que el acatamiento de la ley por parte de los particulares es competencia de ellos.

En estas circunstancias, surge la pregunta:

¿A quién le corresponderá ejercer el Ministerio Público?

La ley deberá especificar o aclarar.

3.- Funciones de la Fiscalía:

El artículo 195 de la Constitución delimita el accionar de este órgano autónomo de la Función Judicial, y señala como atribuciones relacionadas con la Justicia penal, las siguientes:

a) Dirigir la investigación preprocesal y procesal penal;

b) Ejercer la acción pública con sujeción a los principios de oportunidad y mínima intervención penal, con especial atención al interés público y a los derechos de las víctimas;

c) De hallar fundamento, acusar ante el Juez competente, a los presuntos infractores;

d) Impusar la acusación en la sustanciación del juicio penal.

3.1.- Del ejercicio de la acción: De estas cuatro funciones llama a atención la segunda, porque el ejercicio de la “acción pública” tiene un alcance muy amplio. Seguramente debe decir: “acción penal pública”.

Por otra parte, al precisar que el Fiscal ejercerá la acción “durante el proceso”, significa que no lo hará al inicio del mismo, o más bien para iniciar el proceso, que tiene como primera etapa: la Instrucción Fiscal. Si nos atenemos al texto constitucional ¿Cómo entender la intervención del Fiscal para dictar el inicio de la Instrucción, si el ejercicio de la acción penal será “durante el proceso”? Es decir cuando éste ya inició.

La acción penal nace del delito, como un derecho y un deber, que se concreta en la garantía de perseguir los hechos delictivos y de buscar la verdad material. En el sistema acusatorio que es el adoptado por el Ecuador, se encomienda la persecución al Fiscal, persecución que se articula a través de la oficialidad y el derecho del Estado al “ius puniendi”, o sea por el ejercicio de la acción penal, que da lugar al inicio del proceso y a poner en marcha el derecho penal, lo que permitirá que se cumpla el fin supremo del proceso penal identificado con mucha propiedad en la definición de Wach: “es la actuación del derecho penal mediante la declaración, como existente o inexistente de la relación jurídica entre el derecho que nace del delito y su correlativo deber de persecución”. Nos queda la interrogante: ¿Cómo iniciar el proceso si el ejercicio de la acción penal solo puede darse dentro de éste? ¿Será que se pretende transformar el sistema acusatorio a un mixto, en el cual persecución se comparte con la iniciativa de los particulares?

Esto debe también aclararse.

3.2.- El principio de oportunidad: Lo más trascendente de la reforma sobre las funciones de la Fiscalía General es la aplicación del principio de oportunidad que podrá reflejarse en el principio de mínima intervención del derecho penal. Estos dos principios no pueden ser desarrollados de modo independiente, inclusive el fin del proceso, cual es la búsqueda de la verdad material, se acerca en ese caso, a la verdad formal.

El principio de oportunidad trata del “ejercicio legítimo de una potestad discrecional de la Fiscalía, que a criterio del profesor de la Universidad Externado de Colombia, José Joaquín Urbano Martínez “no debería permitir mayores injerencias judiciales.” Sin embargo hay otras posiciones con las que comparto: Se requiere control judicial integral y eficaz para el ejercicio legítimo del principio de oportunidad, de manera que se cumplan los fines constitucionales del proceso penal. En tal virtud, serán necesarios los Jueces de Garantías.

La aplicación de este principio genera grandes debates frente al principio de legalidad, que para muchos autores es contradictorio o de excepción por su contenido teleológico, pero requiere límites legales o formales, a fin de que su aplicación práctica determine el adecuado funcionamiento del sistema procesal. Lo correcto es que se incluya en la ley, la “oportunidad reglada”.

La Constitución actual mantiene claros los fundamentos sobre la legitimidad del proceso penal, que ya no solamente se infiere del tenor literal de la ley, sino principalmente a partir de la realización de valores, principios, derechos y deberes que la Constitución consagra. En ese marco se debe formular la estructura básica de la investigación, y acusación.

En el artículo 195 se advierte que a través de la discrecionalidad del Fiscal, el derecho penal sea de mínima intervención, lo que requiere la adopción de varias alternativas a la sentencia, y aún la decisión de no iniciar el proceso penal.

Si la Constitución es el sustento del proceso, éste busca fines que se circunscriben a la aproximación razonable a la verdad, y como sostiene “Gerardo Barbosa Castillo, en su obra “Estructura del proceso penal, aproximación al proceso penal colombiano”, que “el respeto de los derechos de quienes en él intervienen, la realización de la justicia y la flexibilización razonable de las normas penales sustanciales”.

De este criterio se puede colegir que la mínima intervención del derecho penal, va más allá de una práctica investigativa o acusatoria; se orienta a la despenalización de ciertas conductas, entre otras formas.

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