ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

 

 

 

 

Autor: Dr. Pablo Castañeda

 

La construcción y consolidación de la institucionalidad del Estado, así como el análisis del ejercicio del poder público, la administración pública son temas relevantes para el derecho, que  requiere recordar importantes elementos del Derecho Administrativo, como son las atribuciones o potestades públicas,  este artículo se basa en una recopilación de  investigaciones realizadas por Jaime Villacreses Valle y Soledad Ojeda.

 

Actividades del Estado

 

La actividad que realiza el Estado, se la  conoce como: atribuciones, funciones, facultades, cometidos, servicios públicos, prerrogativas, etc., para  Gabino Fraga (1999), la atribución es el contenido de la actividad del Estado y a la función como la forma en que se realiza esa actividad.

 

Las atribuciones y actividades del Estado,  se enmarcan dentro de las facultades, funciones y atribuciones del órgano administrativo que tiene como tarea llevar a cabo la función administrativa; las políticas públicas  que determina y señala los derroteros y caminos por los que debe marchar la Administración Pública.

 

Para Miguel Galindo (2000), desde la Constitución  se determina la naturaleza, organización, funcionamiento, fines y justificación del Estado, lo que significa la determinación de las atribuciones y funciones del órgano que lleva a cabo la Administración Pública, que deben estar fundadas en el derecho, desarrollando el contenido de la función administrativa, concretándola en los casos particulares que las propias leyes determinan.

 

La administración pública,  de acuerdo a Galindo es un sistema de dirección e implementación de políticas públicas que tienen a su cargo el destino colectivo, así como el compromiso de desenvolverse con apego a la legalidad y constitucionalidad, que son condiciones a cumplir como una institución efectiva en la producción de los resultados de gobierno; corresponde a esta, encauzar los cambios que la sociedad necesita, así como definir las políticas que hagan posible la prosperidad y el bienestar de los ciudadanos, por tanto, la capacidad de la administración pública es un asunto de interés general; la razón y lógica de los asuntos y problemas públicos, se inscribe en la suma de acontecimientos que tienen identificación espacial y temporal, hay en los mismos, una  dinámica de correlación de fuerzas, intereses, rupturas y negociaciones.

 

Potestades Públicas

 

Siguiendo a Villacreses, la potestad, es el poder jurídico de la Administración Pública para imponer decisiones a otros para el cumplimiento de fines de interés general o público, que las sitúan en una posición de supremacía y de prerrogativa, que además, las faculta para constituir, modificar o extinguir situaciones jurídicas; es un poder de actuación otorgado por el ordenamiento jurídico, quien determina y enmarca ese poder, para el cumplimiento de una finalidad determinada por el propio orden positivo, entre ellos: reglamentaria: potestad de crear normas jurídicas; reglada: señala actuaciones específicas, prefijando los elementos de la actuación sin dar un margen a la valoración; discrecional: permite a la Administración Pública, ante un supuesto determinado, escoger una de varias posibilidades de actuación que le brinda la norma jurídica.

 

Según Villacreses, las autoridades públicas administran y gobiernan a través del poder público entregado por el pueblo y  la voluntad del pueblo es el fundamento de la autoridad, las potestades que ostentan las autoridades públicas; (cita a Eduardo García), las que parten del principio de legalidad, que “atribuye potestades a la Administración, precisamente. La legalidad otorga facultades de actuación, definiendo cuidadosamente sus límites, apodera, habilita a la Administración para su acción confiriéndola al efecto poderes jurídicos…”, siendo así, las acciones administrativas se dan por el ejercicio del poder que les atribuye a las autoridades públicas el ordenamiento jurídico; precisamente,  el ordenamiento jurídico distribuye el poder entre las autoridades, limitando su ejercicio, sin la potestad otorgada a la autoridad pública a través de las normas, esta no podría actuar.

 

Villacreses cita  a Juan Carlos Cassagne (2010), para quien, para  realizar y conseguir sus cometidos, es necesario “(…) que la Administración Pública disponga para cumplir integralmente con los fines de bien común que persigue el Estado. Tales ‘poderes’ se denominan… ‘potestades’ (…)”, la potestad engloba los siguientes aspectos: (…) a) la potestad no nace de relación jurídica alguna, sino del ordenamiento jurídico, que la disciplina y regula. b) ella no versa sobre contenidos específicos determinados sino que tiene un objeto genérico, no consistiendo en una prestación individual sino en la posibilidad abstracta de producir efectos jurídicos, aunque de su ejercicio y como consecuencia de su titularidad puedan devenirse relaciones jurídicas particulares; c) no genera deberes concretos, ni sujetos obligados, sino una situación de sometimiento o sujeción a sufrir los efectos jurídicos que de ella emanan, no hay pues sujeto obligado sino una situación pasiva de inercia.

 

 La potestad estatal consiste, en consecuencia, en un “poder de actuación” que ejercitándose de acuerdo con el ordenamiento jurídico puede generar situaciones jurídicas que obligan a los sujetos, si  la potestad entregada a las autoridades de la Administración Pública, nace de la norma jurídica y tiene alcance general de efectos jurídicos conferidos a través de ella; los ciudadanos o administrados también están obligados a dar cumplimiento de las decisiones emanadas de la autoridad. Poder y potestad no son lo mismo, el poder una vez otorgado a la autoridad pública a través de la norma jurídica se convierte en potestad.

 

Para  Marco Morales (2011): “(…) las potestades nacen del poder que atribuye el soberano a los distintos órganos de la administración del Estado, siendo que estas facultades constan en los textos constitucionales. La estructura misma del poder está concebida en la Carta Primera y de forma concreta en la organización que dicho texto confiere al Estado.”; para Jorge Zavala (2011): “(…) a ese Poder público aprehendido por el Derecho, es decir, formalmente juridificado, se incorporan potestades, como son las legislativas, las jurisdiccionales y las ejecutivas-administrativas. El Poder único se distribuye en órganos constitucionales que configuran el Estado en éstos centros de Poder público, que son los mencionados órganos, se distribuye ese Poder único que, de esa forma, se hace operativo, esto es, funciona, desarrolla actividad.

 

Esas divididas, medidas de Poder público formalmente jurídicas, atribuidas a los órganos constitucionales, son las potestades públicas…; se concluye que, las potestades o poder público juridificado, son atribuidas o tienen su origen en la Constitución y se caracterizan por ser imprescriptibles, indelegables e inalienables(…)”; es así, que  sólo el órgano al que le fue atribuida dicha potestad puede ejercerla y no otro distinto; la titularidad de las potestades según David Blanquer(2010) “(…)es un signo de la supremacía que el ordenamiento jurídico confiere a algunas personas o instituciones (las Administraciones Públicas), con el correlativo sometimiento de quienes están sujetos a su ejercicio (ciudadanos)(…).”

 

García, señala que las potestades articulan un poder de actuar frente a los administrados, quienes se someten a ese poder, ya que produce efectos jurídicos que los mismos han de soportar; y en algunas ocasiones podrían  eventualmente causar un gravamen (obligaciones, cargas, vínculos, restricciones). Las potestades al otorgar poder público a las autoridades administrativas, someten a los ciudadanos al ejercicio de ese poder. Es decir, los ciudadanos están sujetos a las decisiones emanadas de las autoridades y tienen el deber de cumplirlas. Ese poder ejercido por las autoridades, produce efectos jurídicos en los administrados, y podrían causar gravamen cuando hay un abuso del mismo (imposición de sanciones, deberes, restricción sin base jurídica); entre las potestades existen dos tipos de potestades: las potestades regladas o de mera aplicación legal automática, sin que haya resquicio a juicio subjetivo ninguno (liquidación tributaria o jubilar) y las potestades discrecionales, cuando la ley deja un margen, más o menos amplio, para la decisión administrativa (nombramiento o la remoción).

 

Principio de legalidad y potestades

 

De acuerdo a Soledad Ojeda (2009), el Estado actual, se basa en  la separación de funciones, la ley como expresión de la voluntad general, reconocimiento y resguardo de los derechos fundamentales y existencia de tribunales independientes que controlen la actividad administrativa. Por el principio de legalidad, la Administración, está sometida a la ley también está facultada para dictar normas legales, los reglamentos; así el concepto legalidad, se convirtió en el de “bloque de legalidad”, jurídica y “constitucionalidad”, por cuanto la Administración también está facultada para atribuirse poder de actuación. Asimismo, por encontrarse al servicio de los intereses generales y su papel, está revestida de potestades y  privilegios, como contrapartida se sujeta a controles y limitaciones.

 

Para Juan De la Cuétara (2017), la soberanía y poder del Estado, se transforma en Estado de Derecho a través de la fragmentación y redistribución del poder permitida por reglas institucionales: la Constitución”.

 

De la Cuétara, cita a Ariño Ortiz,  para quien el poder público es “el poder de creación e imposición unilateral de obligaciones y derechos”, dentro del cual está el “poder administrativo” que a diferencia del que corresponde a los tribunales, y en algunos casos al gobierno, constituye un poder no soberano, vinculado a la ley, controlado judicialmente y otorgado para la consecución de fines específicos de interés público. Este poder se manifiesta parcelado, distribuido en el conjunto de los órganos que integran el Estado, y este ámbito o parcela, constituye, según  Ariño,  un “munus publicum”, esto es, una misión, una tarea de organización, defensa y gestión de un sector de los intereses públicos; esto es las competencias (ámbito de actuación propia en el cumplimiento de unos fines específicos para cuya realización el sujeto es investido de potestad, poder administrativo).

 

 En base a lo señalado anteriormente, Juan de la Cuétara concluye que: “…las potestades administrativas constituyen una parcela del poder público general, totalmente juridificada, funcionalizada al servicio de fines concretos y fraccionada en dosis medibles…”;  por su parte Luis Cosculluela (2004), cita  a Santi Romano, para quien la potestad es: “el poder jurídico para imponer decisiones a otros para el cumplimiento de un fin. La potestad entraña, así un poder otorgado por el ordenamiento jurídico de alcance limitado o medido para una finalidad predeterminada por la propia norma que la atribuye, y susceptible de control por los Tribunales. La potestad no supone, en ningún caso, un poder de acción libre, según la voluntad de quien lo ejerce, sino un poder limitado y controlable. Dentro de las potestades, las de la Administración Pública son potestades-función, que se caracterizan por ejercerse en interés de otro, esto es, no de quien la ejerce, sino del interés público o general”.  Para Eduardo Soto (1996), las potestades administrativas, son “…las atribuciones que la ley confiere a los órganos administrativos precisamente para que realicen las prestaciones de bien común en favor de las personas, sus poderes-deberes, son poderes jurídicos finalizados (para el bien de las personas), son “potestades”; que eso significa este término, poder atribuido en beneficio, para bien, a favor, en pro de los ciudadanos, de las personas, del hombre y mujer común. No tienen otro fundamento esos poderes de imposición, otra causa ni otra finalidad, que el beneficio de las personas; sino se actúan ni ejercer con ese fundamento y finalidad, su ejercicio mismo está… viciado”. La sujeción de la Administración a la norma jurídica, que  atribuye potestades, implica la vigencia del principio de igualdad, ya que en vista de tal atribución por parte de una norma general y abstracta excluye todo tipo de discriminación.

 

Por otra parte, respecto a las relaciones entre los particulares y la Administración, dicha atribución de potestades supone que ésta se encuentra en una situación de supremacía, quedando el particular vinculado a sus decisiones dictadas en virtud de la potestad otorgada.  Cosculluela indica que, sin embargo “dicha supremacía jurídica viene, no obstante, atemperada por el propio concepto de potestad que implica la vinculación de la acción administrativa al ordenamiento jurídico y a la consiguiente satisfacción de los intereses públicos y, sobre todo, por la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses de los administrados…”; asimismo, la administración se encuentra sujeta a reglas procedimentales y controles de distinta índole. Pese a ello, dicha supremacía, se expresa en otorgamiento de privilegios a la Administración, entre los que encontramos los de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos, los referidos al régimen de bienes de la Administración y, aquéllos de carácter procesal, que son poderes otorgados a la Administración por el ordenamiento jurídico y que lo sitúan en una condición de desigualdad y superioridad en sus relaciones con los administrados. Esta situación revela la existencia entonces de prerrogativas que diferencian a la administración de los ciudadanos y las entidades de derecho privado, por las razones arriba expuestas, que serán necesario estudiar y profundizar sus elementos y  su vigencia en el Estado del siglo XXI, tarea a desarrollar por el derecho administrativo.

 

Referencias:

 

Ariño Ortiz Gaspar, Principios de Derecho público económico, Ed. Comares, Madrid, 1999;

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Blanquer David, Derecho Administrativo, Ed. Tirant, 2010;

Cassagne Juan Carlos, Derecho Administrativo, Perú, Ed. SAC, 2010;

Cosculluela Luis, Manual de derecho administrativo, 28 Ed. Civitas, Madrid, 2004;

De la Cuétara, Juan, Las potestades administrativas, Madrid, Tecnos S.A., 2017;

Fraga Gabino, Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, México, 1999;

Galindo Camacho Miguel, Teoría de la Administración Publica, Ed. Porrúa, México, 2000;

García  Eduardo García   y Fernández  Tomás, Curso de Derecho Administrativo I, Ed. Civitas, Argentina, 2006;

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  Contencioso Administrativa, UASB, 2008;

- Interrogantes y Respuestas sobre la Nueva Ley de Contratación Pública, 2009;

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Muñoz Machado Santiago, Diccionario de Derecho Administrativo, Madrid, Iustel, 2005;

Neira Edgar, La Jurisdicción Contencioso Administrativa: Reflexión jurídica sobre sus disfuncionalidades, USFQ, 2016;

Ojeda San Martín Soledad Ivonne, Privilegios de la Administración del Estado: Solve et Repete e Inembargabilidad de Bienes de la Administración, Chile, 2009;

Soto Eduardo, Derecho Administrativo Bases fundamentales. (2 Vol.),  Ed. Jurídica, 1996;

Uvalle Ricardo, El control y la evaluación en la administración pública, en: www.redalyc.org/html/421/42119203;

Villacreses Valle Jaime Andrés, El principio de interdicción de la arbitrariedad, en la emisión de actos administrativos de la Administración Pública, a la luz de la Constitución de la República, UASB, Quito, 2015;

Zavala Egas Jorge, Lecciones de Derecho Administrativo, Guayaquil, Edilex S.A., 2011.

www.ulpiano.org.ve/revistas/bases/artic/texto/.../REO_CHACAO_2007_3_65-76.pdf

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