NATURALIZACIÓN
DE PERSONAS EXTRANJERAS

Autor. Dr. José Enríquez.

En
el Art. 76 encontramos la naturalización de personas extranjeras por haber
prestado servicios relevantes al país. Es un error considerar que este
reconocimiento sea un proceso de naturalización. A esta forma de concesión de
la nacionalidad se la conoce también como ?gran naturalización? y tiene
características especiales, no se requiere de solicitud ni autorización de la
persona a quien se la va a otorgar, ni tampoco debe acreditar domicilio ni
renuncia a la nacionalidad anterior.

Constituye
realmente una nacionalidad sui géneris, por cuanto otorga derechos pero no el
cumplimiento de obligaciones que acarrea una naturalización común. Por esto se
sostiene que no constituye una naturalización propiamente dicha. Es más un
homenaje de gratitud y reconocimiento que el Estado brinda, de manera
excepcional al extranjero eminente que ha contribuido de forma inconmensurable
y altruista al bien del país.

Resulta
demasiado relativo aquello de ?servicios relevantes al país?, en virtud de esta
disposición se ha concedido la nacionalidad ecuatoriana a extranjeros que
realmente no han realizado méritos suficientes como para ser acreedores a tan
alto honor, sin duda el más importante que puede reconocer el Estado
ecuatoriano a una persona extranjera. Un claro ejemplo que ilustra este
criterio, es la nacionalidad concedida al papa Juan Pablo II en su visita al
Ecuador en el año 1985, cuyo decreto presidencial trae la siguiente frase: ?Declarar ecuatoriano de honor a Su Santidad
Juan Pablo II
?[1] Se
puede observar en el decreto que ni siquiera se utiliza el nombre del Papa,
impensable estimar que este haya solicitado ser ecuatoriano, que haya
renunciado a su nacionalidad, que haya acreditado domicilio, que la haya hecho
efectiva, que haya inscrito en el Registro Civil o que haya viajado con
pasaporte ecuatoriano. Se trató de un homenaje de gratitud a tan distinguido
personaje.

Por
considerarse el más alto reconocimiento que puede realizar un Estado a favor de
un extranjero, esta facultad, de manera general, acorde al Derecho Comparado,
es potestad del Congreso o Asamblea Nacional, máximo órgano de representación
popular en un sistema democrático. En nuestro país, desde el inicio de la
República hasta 1979, año en que entró en vigencia la Constitución aprobada
mediante Referéndum del 15 de enero de 1978, todas las Constituciones mantenían
la tradicional disposición que determinaba que serán ecuatorianos por
naturalización los que hubieren obtenido del Congreso la nacionalidad
ecuatoriana por servicios relevantes al país, por lo que la facultad de
conceder este tipo de nacionalidad pasó del poder legislativo al ejecutivo, lo
que se mantiene en la actual Ley, conforme lo dispuesto en los artículos 72
inciso final y 163 numeral 9. Debe entenderse por lo tanto que se trata de una
forma más de naturalización, ya que el Art. 8 de la Constitución al disponer
quienes son ecuatorianos por naturalización no establece excepción alguna.

CONCESIÓN DE LA NACIONALIDAD POR HONOR.

A partir de este cambio, parecería que la
nacionalidad por honor deja de tener las características propias de tan
importante acto, para ser considerada, ?como una forma rápida de
naturalización?, que permite acceder al ejercicio de derechos en igualdad de
condiciones que los nacionales de origen. La concesión de tan magno
reconocimiento, al depender exclusivamente del criterio del Presidente de la
República, ha dado lugar al abuso interesado de esta potestad, ya que en virtud
de esta facultad se ha concedido la nacionalidad ecuatoriana a varios jugadores
de fútbol, a fin de que puedan integrar la selección nacional y así conseguir
resultados positivos para el país, o en otros casos disminuir la cuota
extranjera que tienen los equipos nacionales para aprovecharlo con otros
futbolistas extranjeros. Si bien no se puede limitar el derecho que tienen
estas personas extranjeras a convertirse en ecuatorianos, lo criticable es la
forma en que lo hacen, los dignísimos servicios relevantes que prestan es en
beneficio de los clubes que los contratan, cuyos dirigentes, de estimar
conveniente, deberían propiciar su nacionalización pero cumpliendo el
procedimiento ordinario.

De
similar manera se ha procedido con sacerdotes y religiosas, que en cumplimiento
de su sagrado deber han desarrollado una ejemplar labor asistencial, pues, si
su deseo es pasar a ser ecuatorianos, deben acudir a los representantes de la
iglesia y solicitar el patrocinio para el trámite de naturalización.

En
otros países latinoamericanos, este reconocimiento es realmente de excepción,
cuyo trámite es previamente puesto a consideración de la opinión pública, a fin
de que la comunidad conozca las cualidades del ilustre personaje a quien se
intenta homenajear, creándose de esta forma un ambiente a favor o en contra del
reconocimiento pretendido. Cabe mencionar que para los Colombianos esta es una
?institución desconocida?, probablemente por considerarla inaplicable.

Para evitar el abuso del ejercicio de esta potestad, es
necesario que la facultad de otorgar este tipo de nacionalidad, que por sus
características es un acto excepcional, debe volver a ser privativa de la
Asamblea Nacional, de esta manera, primeramente sería objeto de aprobación por
parte de los asambleístas, para que previa solicitud sea concedida por el
Presidente de la República en acto solemne y público, Lastimosamente se perdió
la oportunidad de legislar en este sentido ya que en la nueva Ley encontramos
que se insiste en que será otorgada por la o el Presidente de la República y
podrá ser solicitada por una persona natural, colectivo u organización social,
siendo requisito la permanencia regular por más de un año, con lo que le privaron al Ecuador de la posibilidad de otorgar este reconocimiento
a ilustres personajes que no solicitarán tal homenaje, ni residan en el
territorio del Estado. De tal forma que no se podría conceder la nacionalidad
ecuatoriana por honor al Papa Francisco (tomando únicamente como caso similar
al del Papa Juan Pablo II).

En nuestro
país es imperante la necesidad de recabar la importancia de la concesión de la
nacionalidad por honor, la función Legislativa y Ejecutiva deben participar de
una manera coordinada y eficaz en el proceso de otorgamiento, por lo que es
indispensable que la Asamblea Nacional sea el organismo facultado para proponer
al Presidente de la República la concesión de tan alto reconocimiento, lo que
permitirá mantener en alto el prestigio y seriedad de tan excepcional gracia,
evitando al país el bochorno de la ingratitud o de la conducta inadecuada de
algún agraciado.

El
Art. 77 determina la facultad discrecional del Estado sobre la naturalización
señalando que la concesión de la carta es un acto soberano y discrecional de la
función ejecutiva, por lo que el Estado, por medio de la autoridad de movilidad
humana es libre de conceder o no la nacionalidad, no tiene obligación alguna de
hacerlo; y, discrecional por cuanto la autoridad no está obligada a explicar al
peticionario las razones de su negativa, con lo que se pone en duda si
efectivamente es un derecho de la persona o sigue siendo un acto voluntario y
discrecional del poder público.

Esta norma finaliza determinando que
la nacionalidad ecuatoriana por naturalización se adquiere desde el día en que
la autoridad de movilidad humana emite el acto administrativo que acredita tal
condición, ya que su otorgamiento será notificado a la Dirección General de
Registro Civil (Art. 82) por lo que desde esa fecha pasa a ser considerado como
ecuatoriano con pleno goce de sus derechos públicos, civiles y políticos.
Aunque la igualdad plena frente a los ecuatorianos de origen no se cumple en el
ejercicio de ciertos derechos políticos.

Solicitud de Nacionalidad.

El
Art. 78 manifiesta que la solicitud de obtención de la nacionalidad puede ser
presentada en el territorio ecuatoriano o en las misiones diplomáticas u
oficinas consulares, por lo que su trámite puede ser en el Ecuador o en el
exterior, de conformidad con la ley, (¿qué ley?) ?considero que lo correcto es
de conformidad con el reglamento de esta ley?. Lo novedoso es que se puede
presentar y tramitar en el extranjero, esto sería aplicable únicamente para los
extranjeros casados o en unión de hecho con ecuatorianos que residan en el
extranjero y mantengan esa condición al menos por dos años (quienes al parecer
serían los únicos que podrían exonerarse del requisito de residencia en el
país), ya que para los casos de adopción de menores extranjeros y para los
hijos de ecuatorianos por naturalización que nacen en el extranjero se señala
que procede directamente el registro como ecuatorianos.

Improcedencia de la Concesión.

El
Art. 79 señala las causales de improcedencia de la concesión de la carta de
naturalización: por no cumplir con los requisitos; por haber recibido sentencia
condenatoria ejecutoriada por crímenes de lesa humanidad (Corte Penal
Internacional) o por cualquier delito previsto en la ley ecuatoriana cuya pena
privativa de libertad sea superior a cinco años, debe entenderse que no solo
los procesados en el Ecuador; y, por ser considerado una amenaza o riesgo para
la seguridad interna ?según la información que dispone el Estado ecuatoriano?.
Esto último constituye claro ejemplo de discrecionalidad acorde con lo
estipulado en el Art. 77 que establece la discrecionalidad sobre la
naturalización, no obstante la norma indica que la negativa debe ser previa
resolución motivada.

El
Art. 80 indica que podrán renunciar a la nacionalidad ecuatoriana quienes hayan
adquirido por naturalización y también por adopción o por naturalización de sus
padres, una vez cumplidos los dieciocho años, siempre que demuestren que la
renuncia no les convierta en apátridas. Debe entenderse que aquellos que acceden
a la nacionalidad por matrimonio o unión de hecho y por servicios relevantes se
encuentran dentro del grupo de ?quienes hayan adquirido por naturalización?, ya
que la Constitución reconoce este derecho a todos los ecuatorianos que no sean
por nacimiento.

Nulidad de la Carta de Naturalización.

El
Art. 81 dispone la nulidad de la carta de naturalización previa acción de
lesividad: cuando esta haya sido otorgada sobre la base de ocultación de hechos
relevantes; presentación de documentos falsos; y, cometimiento de fraude a la
ley en el procedimiento de concesión. La primera observación es que dispone la
nulidad y no la cancelación o revocatoria de la carta de naturalización, lo que
corresponde a los jueces y no declararla a la autoridad de movilidad humana
como establece la norma, debiendo limitarse esta autoridad a declarar la
lesividad del acto administrativo. Otra observación es en cuanto a que debemos
entender por ?hechos relevantes? y por ?fraude a la ley?. Importante recordar
que si la nacionalidad ecuatoriana por naturalización se adquiere desde el día
en que la autoridad de movilidad humana emite el acto administrativo que
acredita tal condición (Art. 77), la nulidad surtirá efecto una vez
ejecutoriada la sentencia que determine la nulidad de tal acto.

Con relación a lo anterior, también podría
mencionar que La Ley de Extradición, en su artículo 4 señala que corresponde al
Presidente de la República la cancelación de la Carta de Naturalización a
solicitud del Presidente de la Corte Suprema de Justicia o la Sala de lo Penal
competente, pedido que deberá constar en la misma sentencia del juicio que
dispone la extradición de un ecuatoriano por naturalización.[2] Cabe
recalcar por lo tanto que al momento de cumplirse la orden de extradición ya no
se trata de un ecuatoriano, ya que previamente su carta de naturalización debe
ser cancelada por parte del
Presidente de la República. Esto
demuestra que la cancelación de la carta de naturalización procede por mandato
de la Ley de extradición. Es necesario recordar para estos casos que los efectos de la cancelación de la Carta de Naturalización son
personales, lo que significa que la cancelación no puede ser extensiva al
cónyuge ni a los hijos, esto consta expresamente determinado en el Art. 5 de la
Convención sobre Nacionalidad y de la cual el Ecuador es parte.[3]

Por
último, el Art. 82 señala la obligación de la notificación tanto del
otorgamiento o denegación de la naturalización al interesado, al Registro Civil
y a la autoridad de control migratorio, disposición que no amerita mayor
comentario.

Conclusiones.

Debo
mencionar que la Ley no dispone sobre la recuperación de la nacionalidad por
naturalización, limitándose a señalar en la disposición general segunda, que
los ciudadanos ecuatorianos por nacimiento que hayan renunciado a la
nacionalidad antes de la entrada en vigor de la Constitución actual, podrán
recuperarla a través de un trámite sumario. Resulta contradictorio establecer
que ?los ciudadanos ecuatorianos? puedan recuperar la nacionalidad, si
pretenden recuperarla es porque no la tienen y por lo tanto no podrían ser
considerados como ciudadanos ecuatorianos.

Los
vacíos e
inconsistencias señaladas, espero sean subsanadas con la promulgación del Reglamento
a esta Ley.

El análisis realizado y los comentarios
emitidos responden al detenido estudio del texto de las normas, del ejercicio
profesional en este campo y de veinte años de docencia universitaria a cargo de
temas relacionados con la nacionalidad.



[1] REGISTRO OFICIAL No. 149 de marzo 21 de 1985

[2] Ley de
Extradición. Art. 4 En ningún caso se concederá la extradición de un
ecuatoriano, su juzgamiento se sujetará a las leyes del Ecuador. La calidad de
ecuatoriano será apreciada por el Juez o Tribunal competente para conocer de la
extradición en el momento de la decisión sobre la misma, con arreglo a los
preceptos correspondientes del ordenamiento jurídico ecuatoriano, y siempre que
no hubiera sido adquirida con el propósito de hacer imposible la extradición,
en cuyo caso, el Presidente de la Corte Suprema de Justicia o la Sala de lo
Penal competente, según corresponda, solicitará al Presidente de la República la cancelación de la Carta de
Naturalización
en la misma sentencia del juicio de extradición.

[3] CONVENCIÓN SOBRE NACIONALIDAD. Suscrita durante la VII
Conferencia Panamericana, Montevideo 1933, Ratificada por el Ecuador el 19 de
junio de 1936, publicada en el Registro Oficial No. 274 del 26 agosto de
1936. Art. 5.- ?La naturalización
confiere la nacionalidad solo a la persona naturalizada, y la pérdida de la
nacionalidad, sea cual fuere la forma en que ocurra, afecta solo a la persona
que la ha perdido.?