¿Puede la inteligencia artificial dictar actos administrativos en Ecuador?

Una aproximación a la producción automatizada de actos administrativos
y sus implicaciones en el ordenamiento jurídico ecuatoriano

Autor: Juan Francisco López Salas[1]

1. Introducción

La tecnología avanza a un ritmo exponencial que contrasta con la lentitud con que el derecho se adapta a ella. Esta asimetría adquiere especial relevancia cuando las nuevas herramientas tecnológicas inciden directamente sobre el núcleo de la actividad administrativa: la producción de actos administrativos que afectan derechos e intereses de los ciudadanos.

Hay quien ve a la inteligencia artificial como la panacea, pues miran en ella la solución para uno de los problemas más críticos de las administraciones públicas, esto es la demora en sus actuaciones, pues una tecnología de esta naturaleza sería capaz de despachar trámites, requerimientos y necesidades de la administración pública en tiempos nunca vistos.

Históricamente, los órganos de la administración pública han producido sus actos a través de servidores públicos (personas físicas) que expresan la voluntad del Estado. La inteligencia artificial (IA) pone en cuestión esta premisa: si un sistema algorítmico puede generar decisiones administrativas sin intervención humana directa, ¿cuál es el estatuto jurídico de esas decisiones? ¿Pueden considerarse verdaderos actos administrativos?

La respuesta no es trivial. En el derecho administrativo, el principio de legalidad exige que toda actuación de la administración encuentre habilitación expresa en la norma. A diferencia del derecho privado, donde rige la autonomía de la voluntad, en el derecho público solo es lícito lo que la ley autoriza. Esto significa que la adopción de la IA en la producción de actos administrativos requeriría, en primer lugar, una norma habilitante que hoy no existe en el ordenamiento jurídico ecuatoriano.

Este panorama, sin embargo, está en movimiento. En el Ecuador, se encuentran en trámite proyectos de ley sobre inteligencia artificial, y en enero de 2026 el Ministerio de Telecomunicaciones expidió la Estrategia para el Fomento del Desarrollo y Uso Ético y Responsable de la Inteligencia Artificial en el Ecuador). Ninguno de estos instrumentos resuelve aún el vacío específico que aquí se analiza: ninguno habilita expresamente la producción de actos administrativos por sistemas de IA ni establece las condiciones de validez de tales actos. Son avances, pero insuficientes para colmar la laguna que el principio de legalidad exige saldar.

La urgencia de regularizar esta materia no es solo teórica. La reciente STS 1119/2025, de 11 de septiembre, dictada por el Tribunal Supremo español, ilustra con nitidez las consecuencias jurídicas que acarrea la ausencia de garantías en los actos administrativos automatizados. En dicha sentencia, el alto tribunal reconoció el derecho de un ciudadano a acceder al código fuente de BOSCO, la aplicación utilizada por el Ministerio para la Transición Ecológica para determinar de forma automatizada si un solicitante cumplía los requisitos del bono social eléctrico. El fallo consagra la transparencia algorítmica como un derecho subjetivo exigible frente a la administración, y convierte la motivación de los actos automatizados en una exigencia jurídicamente ineludible.

Este artículo examina la distinción entre el acto administrativo de forma electrónica y el acto administrativo de elaboración electrónica, analiza los desafíos que plantea la discrecionalidad administrativa en entornos algorítmicos y propone condiciones mínimas que debería cumplir cualquier regulación que habilite esta tecnología en el Ecuador con especial atención a los elementos de voluntad y la motivación, tomando como referencia comparada la experiencia española y proyectando sus conclusiones sobre el contexto ecuatoriano.

 Acto administrativo de forma electrónica y acto de elaboración electrónica

Antes de abordar el fondo del problema conviene establecer una distinción conceptual que la doctrina ha comenzado a perfilar. Federico Lacava[2] diferencia dos figuras que suelen confundirse:

Figura	Definición	Intervención humana	Situación en Ecuador
Acto administrativo de forma electrónica	Acto elaborado directamente por un servidor público, pero contenido en soporte digital y notificado por medios electrónicos.	Directa y plena	Vigente y frecuente
Acto administrativo de elaboración electrónica (o automatizado)	Acto producido íntegramente por un software o sistema de IA dentro de un procedimiento administrativo, sin intervención directa de un empleado público.	Indirecta (diseño del sistema)	Sin regulación expresa

 

Lacava distingue al acto administrativo de forma electrónica del acto administrativo de elaboración electrónica.  El acto administrativo de forma electrónica se refiere a aquellos actos administrativos elaborados directamente por una persona física, pero contenidos es un soporte digital; por otro lado, el acto administrativo de elaboración electrónica se refiere a un acto administrativo elaborado por un software o mecanismo programado por el ser humano o incluso por inteligencia artificial.

Los actos administrativos de elaboración electrónica también se denominan actos administrativos automatizados y se definen como actuaciones de la administración pública producidas “íntegramente a través de medios electrónicos” dentro de un procedimiento de índole administrativo en el que no interviene directamente un empleado público.[3]

El primer tipo (el acto administrativo de forma electrónica) es ya una realidad cotidiana en el Ecuador: los funcionarios redactan actos administrativos en soporte digital, los firman electrónicamente y los notifican por correo electrónico. Su validez no está en discusión. El foco de este ensayo recae sobre el segundo tipo, cuya regulación es incipiente incluso en los ordenamientos más avanzados.

España cuenta con normativa que alude a los “actos administrativos automatizados” sin restringirlos a un mecanismo técnico concreto, lo que ha permitido a la doctrina española, en particular los profesores Ponce Solé y Gamero Casado, reflexionar sobre si la IA puede quedar comprendida en dicho concepto. En el Ecuador, en cambio, no existe disposición equivalente.

III. Programación tradicional versus inteligencia artificial en la automatización de actos administrativos

Para valorar jurídicamente los actos administrativos automatizados es imprescindible comprender la diferencia técnica entre los dos paradigmas de automatización:

Programación tradicional

 El programador codifica manualmente un conjunto de reglas: si ocurre la circunstancia A, produce la consecuencia B. La actuación del sistema está completamente predefinida por decisiones humanas anteriores. Cualquier caso no previsto en las reglas queda fuera del alcance del sistema.[4]

Inteligencia artificial

La IA, y en particular el aprendizaje automático, automatiza la propia tarea de escribir las reglas. En palabras de Lasse Rouhiainen,[5] consiste en “la capacidad de las máquinas para usar algoritmos, aprender de los datos y utilizar lo aprendido en la toma de decisiones tal y como lo haría un ser humano”. El sistema no recibe reglas predefinidas para cada situación; las infiere de los datos. Esto introduce un grado de autonomía en las decisiones cualitativamente distinto al de la programación tradicional.

Esta distinción tiene consecuencias jurídicas directas, como se verá en los apartados siguientes.

1. El elemento de la voluntad en los actos administrativos automatizados

Uno de los requisitos de validez que el Código Orgánico Administrativo (COA) exige al acto administrativo es la existencia de voluntad del órgano emisor. La automatización pone este elemento bajo tensión.

En el caso de la programación tradicional

La voluntad existe de manera diferida: se expresa en el momento en que el legislador o la administración diseña las reglas que gobiernan el sistema pues quien programa los algoritmos lo hace con base a las directrices jurídicas de la administración, por lo que la producción de un acto administrativo a través de esta tecnología, en principio, no tendría conflicto respecto de este elemento. El acto resultante es imputable al órgano que ha programado y desplegado el mecanismo. Sin embargo, sería conveniente que la norma lo estableciera expresamente para disipar cualquier duda interpretativa, es decir que debería establecerse normativamente que el acto administrativo automatizado será imputable al órgano que sirviéndose de este mecanismo tiene la potestad o competencia para emitirlo.

En el caso de la inteligencia artificial

El problema se vuelve sustancialmente más complejo. La IA no aplica reglas predefinidas: genera sus propias decisiones a partir del aprendizaje sobre datos. Atribuirle “voluntad” en sentido jurídico resulta difícil, porque la voluntad, entendida como capacidad de querer y decidir con intención, es un atributo esencialmente humano, ya no estamos ante un caso en donde una regla preprogramada determina que determinado hecho tiene determinada consecuencia, sino que la IA desarrolla sus “propias decisiones”.

En el estado actual del ordenamiento ecuatoriano, esto constituye un obstáculo normativo de primer orden: si el COA exige voluntad como elemento de validez del acto administrativo, y la IA no puede ser considerada titular de esa voluntad, los actos producidos por IA carecerían de uno de sus requisitos constitutivos. Para superar esta barrera sería necesaria una reforma legal que, de manera expresa, atribuyera a la IA, o al órgano que la emplea, la voluntad necesaria para que sus decisiones sean jurídicamente válidas.

1. La discrecionalidad administrativa frente a la automatización

Si bien en el Derecho Administrativo existe normativa legal y reglamentaria que señala el cómo debe actuar la administración en determinadas circunstancias, es imposible que en las normas se contengan las premisas y consecuencias de todo el devenir administrativo, es por ello por lo que uno de los conceptos fundamentales con relación a la inteligencia artificial en la producción de actos administrativos es el de la discrecionalidad.

El ordenamiento jurídico al no poder anticipar todas las situaciones que la realidad plantea a la administración establece las denominadas “potestades discrecionales” como herramienta que permite crear márgenes dentro de los cuales la administración elige, con arreglo a criterios de oportunidad y razonabilidad, la solución más adecuada al caso concreto. La doctrina distingue dos tipos:

Tipo de discrecionalidad	Descripción	Compatibilidad con programación tradicional	Compatibilidad con IA
Ordinaria	Existe una regla aplicable, pero con un margen de apreciación para el órgano decisor.	Limitada: la solución está predefinida y no permite apreciación real.	Posible, con garantías de transparencia y motivación.
Extraordinaria	No existe regla aplicable al caso concreto; la administración debe crear la solución.	Incompatible: el sistema no puede enfrentar casos no previstos.	Solo mediante proyectos de acto sujetos a revisión humana.

 

La discrecionalidad ordinaria, en términos generales es aquella en la que existe una regla, pero con cierto margen de discrecionalidad, por otro lado, la discrecionalidad extraordinaria es aquella que no tiene una regla para un caso en concreto.

El profesor Juli Ponce Solé, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona, señala que para el caso de potestades regladas, donde la norma determina con precisión la conducta debida, la IA podría utilizarse si se garantizan al administrado seis condiciones mínimas: coherencia entre la decisión y su motivación; comprensibilidad del funcionamiento del sistema; transparencia mediante el acceso al código fuente; ausencia de sesgos discriminatorios; proporcionalidad en el uso de datos personales; y mecanismos efectivos de impugnación.[6]

Para los supuestos de discrecionalidad extraordinaria, Ponce Solé es aún más cauteloso: mientras la IA no sea capaz de empatía emocional, entendida como comprensión del contexto humano que rodea cada decisión, no debería emplearse para adoptar decisiones discrecionales de forma autónoma. En estos casos, la IA podría elaborar proyectos de acto administrativo que, tras la revisión y aprobación de un funcionario, adquirirían validez. El control humano no es aquí una formalidad: es la garantía esencial de los derechos del administrado.

La motivación como exigencia ineludible

El profesor Eduardo Gamero Casado sitúa la motivación en el centro del debate sobre los actos administrativos automatizados. La motivación no es un requisito formal: es la manifestación externa de la racionalidad de la decisión y el instrumento que permite al administrado defenderse frente a ella.

Gamero define la motivación en los actos automatizados como “la explicación transparente, aunque pueda ser sucinta, del proceso lógico que conduce a la adopción del acto”. En la práctica, esto equivale a poner a disposición del interesado la programación del algoritmo, de modo que pueda verificar su adecuación a Derecho[7].

El problema se agudiza con la IA: los sistemas de aprendizaje automático más avanzados son, en muchos casos, cajas negras. Sus decisiones emergen de procesos estadísticos de alta complejidad que el propio sistema no puede explicar en términos comprensibles para un ser humano. Un acto administrativo basado en una decisión que ni el sistema ni la administración pueden motivar sería, en consecuencia, un acto arbitrario; y la interdicción de la arbitrariedad es un principio cardinal del Estado de Derecho.

En caso de admitirse la posibilidad de generar actos administrativos con contenido discrecional mediante inteligencia artificial, resulta indispensable, en todo caso, que dicha discrecionalidad sea debidamente motivada dentro del propio acto, a fin de permitir verificar si su ejercicio incurre o no en arbitrariedad.

La motivación es, pues, una condición sine qua non para que los actos administrativos automatizados sean jurídicamente admisibles. Cualquier regulación futura deberá exigir que el sistema sea capaz de explicar, en términos comprensibles, los fundamentos de la decisión adoptada.

VII. Conclusiones

El análisis precedente permite formular las siguientes conclusiones de orden jurídico:

1. Vacío normativo en el Ecuador. El ordenamiento ecuatoriano no contiene disposición alguna que habilite la producción de actos administrativos automatizados con IA. El COA únicamente prevé actos emanados de personas físicas en soporte digital, por lo que cualquier implementación de IA en la actividad decisoria de la administración requeriría, como paso previo ineludible, una reforma legal expresa.
2. Programación tradicional: solo para potestades regladas. La automatización mediante programación tradicional es técnica y jurídicamente viable, pero únicamente en aquellos supuestos en que la norma determina con precisión la solución aplicable al caso, sin margen de apreciación. La norma habilitante debería circunscribir expresamente su uso a este ámbito.
3. Voluntad: necesidad de ficción jurídica. Para superar el obstáculo que representa la exigencia de voluntad como elemento de validez del acto administrativo, la norma debería establecer expresamente que, a todos los efectos jurídicos, la decisión producida es imputable al órgano administrativo que la ha desplegado y es responsable de su funcionamiento.
4. IA y discrecionalidad ordinaria: con garantías reforzadas. En los supuestos de potestad discrecional ordinaria, la IA podría emplearse si se garantizan al administrado: transparencia algorítmica, ausencia de sesgos discriminatorios, acceso a la motivación y efectiva posibilidad de impugnar la decisión.
5. IA y discrecionalidad extraordinaria: control humano obligatorio. En los casos de discrecionalidad extraordinaria, la IA debería limitarse a elaborar proyectos de acto administrativo, que habrán de ser revisados y aprobados por un funcionario. Solo con ese control humano puede garantizarse la legitimidad de la decisión.
6. Motivación como condición de validez. Toda regulación que habilite actos administrativos producidos por IA deberá exigir que el sistema sea capaz de explicar los fundamentos de sus decisiones en términos comprensibles. La opacidad algorítmica es jurídicamente incompatible con el principio de motivación y con la interdicción de la arbitrariedad.

 Referencias bibliográficas

 Aprendeia.“Diferencia entre machine learning y la programación tradicional”, Aprendeia, 02 de enero de 2023,  https://aprendeia.com/diferencia-entre-machine-learning-y-la-programacion-tradicional/

Domínguez, José. “Inteligencia Artificial, derecho administrativo y protección de datos personales. Entre la dignidad de la persona y la eficacia administrativa.” IUS ET SCIENTIA 7.1 (2021): 304-326.

Gamero, Eduardo. “Necesidad de Motivación e invalidez de los actos administrativos sustentados en inteligencia artificial o en algoritmos”, Almacén D Derecho, 04 de febrero de 2021, https://almacendederecho.org/necesidad-de-motivacion-e-invalidez-de-los-actos-administrativos-sustentados-en-inteligencia-artificial-o-en-algoritmos

Lacava, Federico. “Acto Administrativo Automático en el marco del Estado Constitucional de Derecho.” Revista Argentina de Derecho Administrativo (2019). https://riu.austral.edu.ar/handle/123456789/1257.

Rouhiainen, Lasse. “Inteligencia artificial.” Madrid: Alienta Editorial (2018).

Solé, Juli. “Inteligencia artificial, Derecho administrativo y reserva de humanidad: algoritmos y procedimiento administrativo debido tecnológico.” Revista general de Derecho administrativo  (2019).

[1] Juan Francisco López Salas. Abogado por la Universidad San Francisco de Quito. Magíster en Contratación Pública y Especialista Superior en Derecho Administrativo por la Universidad Andina Simón Bolívar. Ejerce en las áreas de derecho administrativo y contratación pública.

[2] Lacava, Federico, “Acto Administrativo Automático en el marco del Estado Constitucional de Derecho”, Revista Argentina de Derecho Administrativo (2019).

 

[3] José Luis Domínguez Álvarez, “Inteligencia Artificial, derecho administrativo y protección de datos personales: entre la dignidad de la persona y la eficacia administrativa”, IUS ET SCIENTIA 7.1 (2021): 304-326

[4] Aprendeia, “Diferencia entre machine learning y la programación tradicional”, Aprendeia, 02 de enero de 2023,  https://aprendeia.com/diferencia-entre-machine-learning-y-la-programacion-tradicional/

[5]  Lasse Rouhiainen, “Inteligencia artificial” (Madrid: Alienta Editorial ,2018).

[6]Juli Ponce Solé, “Inteligencia artificial, Derecho administrativo y reserva de humanidad: algoritmos y procedimiento administrativo debido tecnológico”, Revista General de Derecho Administrativo 50 (2019).

[7] Eduardo Gamero Casado, “Necesidad de Motivación e invalidez de los actos administrativos sustentados en inteligencia artificial o en algoritmos”, Almacén D Derecho, 04 de febrero de 2021, https://almacendederecho.org/necesidad-de-motivacion-e-invalidez-de-los-actos-administrativos-sustentados-en-inteligencia-artificial-o-en-algoritmos