LA PRUEBA EN LA JURISDICCION
CONTENCIOSA
Autor: Dr. Pablo Castañeda.
Introducción
Los instrumentos de Derechos Humanos y la
Constitución, ?constitucionalizan? los derechos a la tutela efectiva, debido
proceso, defensa y prueba. Estos derechos, se garantizan en el ámbito
jurisdiccional en los procesos establecidos por el legislador, con el fin de
realización de la justicia. Los procesos contenciosos administrativos y
tributarios, tienen como finalidad por una parte, garantizar la vigencia de la
Constitución y la legalidad administrativa, dentro del llamado bloque de la
legalidad (ley y derecho); por otra parte, tienen como objetivo, restablecer el
ejercicio, goce y disfrute de los derechos de las personas, que han sido
lesionados por los órganos del poder público, cuando actúan en función
administrativa.
En este marco, el derecho a la prueba,
se manifiesta en la posibilidad de proponer, promover y practicar todos los
medios probatorios, que no estén expresamente prohibidos por la ley y que no
sean manifiestamente impertinentes; concibiendo a los procesos contenciosos como
un instrumento para la vigencia del Estado democrático. Nos basamos en la cita del
texto: ?El Manejo de la Prueba en el Procedimiento Contencioso Administrativo Venezolano?
de Jesús Colmenares; quien señala, que uno de los objetivos del proceso
contencioso, es la acción por que se declare la nulidad de actos normativos, en
este caso el debate es de puro derecho, se podrÃa dictar sentencia sin actuar
pruebas, sin embargo cuando se trata de derechos subjetivos y anulación de
actos no normativos, si atañe pruebas.
Para
Jesús González, ?prueba? es la actividad que tiende a convencer al juez de la
existencia o inexistencia de los datos procesales que han de servir para llegar
al conocimiento del juzgador acerca de la verdad procesal y de fundamento a la decisión
del proceso. Para Henrique Meier, la actividad probatoria en lo contencioso, está
dirigida a aportar al expediente los elementos de juicio con los que se ha de
verificar la exactitud o inexactitud de las afirmaciones sobre los hechos y que
han de servir de fundamento a la resolución del procedimiento.
Objeto
de la Prueba en el proceso contencioso administrativo
Para Colmenares, en el proceso
contencioso administrativo, ?el objeto de la prueba está integrado por los
datos que conforman el contenido de las alegaciones procesales, dirigidas a
demostrar la nulidad de un acto administrativo de efectos particulares?, podrÃa
también probarse que dicho acto ha afectado situaciones jurÃdico-subjetivas que
deben ser restablecidas y daños patrimoniales que requieren indemnización. Las
pruebas que sustentarÃan la legalidad del acto administrativo impugnado,
acreditan su proceso constitutivo y pueden encontrarse en el expediente
administrativo, que será analizado en el
proceso judicial.
La verdad objetiva, se relaciona con la
verdad procesal que es la que puede ser objeto de la prueba en el proceso de
nulidad, esto es los hechos que conformaron la materia resuelta en el
procedimiento administrativo, por lo que la incidencia del expediente
administrativo en la determinación de la prueba en el contencioso
administrativo es fundamental. Sobre los fundamentos de hecho y de derecho, los
de hecho son objeto de prueba, sin embargo no todas las afirmaciones de hecho
son objeto de prueba, los hechos controvertidos si son objeto de prueba. La
presunción de legitimidad, no significa que en caso de duda debe favorecerse a
la administración, las normas jurÃdicas invocadas por las partes en apoyo a sus
respectivas pretensiones son objeto de alegaciones, dado que el derecho no es objeto
de prueba, además el juzgador
contencioso aplica el principio iura
novit curia. Para Jesús González(2001),
el objeto del proceso administrativo es la pretensión, esto es, ?la declaración
de voluntad por la que se solicita del órgano jurisdiccional una actuación
frente a una persona; se pide del órgano jurisdiccional que una persona haga o
deje de hacer algo; y la cuestión de fondo consistirá en decidir si lo que se
puede es o no conforme al ordenamiento; la pretensión procesal presupone por
tanto una acción u omisión de la persona frente a la que se dirige, que el
demandante estima es contraria a derecho; y el ordenamiento procesal, a fin de
evitar procesos inútiles, únicamente admitirá la petición de prueba planteada, sÃ
se han producido aquellas actuaciones se pondra en marcha la actividad procesal
y su decisión en cuanto al fondo».
Demanda
Contencioso Administrativa
De esta forma, en la demanda y
contestación a la demanda, deben precisarse los puntos de hecho sobre los que se
practicarán los medios de prueba que se propongan; el juzgador únicamente
admitirá la prueba que se relacione con la disconformidad en los hechos y estos
sean de trascendencia para la resolución del pleito; esta concreción de los
puntos de hecho sobre los que ha de versar la prueba, confirma que el derecho a la prueba no es un derecho ilimitado e
indiscriminado a aceptar cualquier
prueba formulada, sino sólo aquella que tenga relación con los hechos objeto
del proceso y que pueda tener relevancia para la decisión del mismo, por ello es imprescindible que la parte exprese los
puntos de hecho sobre los que habrÃa de versar la prueba que se solicita.
Cuando la parte procesal, no fija en el momento procesal oportuno, los puntos
de hecho, no enuncia los medios de prueba, no expone para que pide la prueba,
coloca a la contraparte a obligarse a contestar a la demanda sin datos que son
legalmente exigibles, lo que ocasiona falta de diligencia en la formulación de
la petición. Que el derecho a la prueba
sea de configuración legal tiene consecuencias, por el tiempo y la forma de
proponer prueba, que son condiciones necesarias para tener derecho a que se admita y practique la prueba propuesta. De
acuerdo a Lucia Alarcón (2010), cualquier prueba que no se anuncie de la manera
y momento legales debe ser rechazada por informal o extemporánea. AsÃ, no son
admisibles las pruebas: impertinentes (que no guarden relación con el objeto
del proceso); inútiles (que no contribuyen a esclarecer los hechos
controvertidos); ilÃcitas (las actividades prohibidas por la ley). Las pruebas
tienen que ser pertinentes, en cuanto sean idóneas en relación con el objeto
del proceso, asà existe relación entre los hechos probados y el ?thema
decidendi? (tema de decisión, cuestión litigiosa), que su vez se relaciona con
el thema probandi (objeto o
tema de prueba), que precisamente son las afirmaciones realizadas por las
partes sobre los hechos controvertidos y, excepcionalmente, sobre normas jurÃdicas,
que deben verificarse, correspondiendo a la autoridad judicial, el examen sobre
la legalidad y pertinencia de las pruebas.
Carga de la Prueba
En
el proceso contencioso, el Tribunal solicita el expediente administrativo; a las
partes les corresponde probar los hechos o actos; de acuerdo al tipo de
procedimiento: resolutorio, contractual, gestión, disciplinario, sancionador,
autorización, etc., varia la prueba. Al impugnante corresponde desvirtuar, la
presunción de legalidad que reviste al acto administrativo, en virtud de ello,
le corresponde al interesado probar, la admisibilidad del recurso, prueba del
cumplimiento de los requisitos procesales; asÃ, debe demostrar: a) su interés por recurrir; b) oportunidad para
recurrir; asà como probar la lesión, perjuicio que se trata de demostrar;
corresponde entonces, al recurrente la
carga de desvirtuar tal legitimidad, probar la ilegalidad alegada, dado que el
recurso debe señalar en qué consiste la ilegalidad del acto; dada la presunción
de legitimidad que tiene el acto administrativo, corresponde al recurrente la
carga de desvirtuarla.
Vicios de Nulidad
Las pruebas de la pretendida nulidad, pueden
encontrarse en el expediente administrativo, y éste, en base al principio de la
comunidad de la prueba es una fuente de prueba documental. La no presentación
del expediente administrativo obra en contra de la propia Administración, que
tiene la carga de presentarlo. Si se trata de procedimientos sancionatorios y
de pérdida de derechos, la Administración tiene la carga de la prueba de los
motivos o presupuestos de hecho de la decisión administrativa impugnada y el recurrente tiene que probar que la
administración no cumplió con el procedimiento legal, para que esta se obligue
a presentar la prueba de su actuación. Para José Román (1991): ?(?)la prueba de
los hechos negativos no es obligatoria, cuando se trata de procedimientos
sancionatorios o de pérdida de derechos, al recurrente sólo le cabe alegar que
la administración no cumplió con el procedimiento y que incurrió en falta, para
que la Administración se vea obligada a presentar la prueba contraria de la
justificación de su actuación… la carga de la prueba en aquellas causas en
las que… al tratarse de la revisión de actuaciones administrativas,?es
normalmente la Administración la que
tiene en su poder la documentación relativa al caso que se juzga?; más
adelante, señala que: ??en materia contencioso administrativa se ha admitido
carga efectiva de probar a quienes tienen en sus manos los medios probatorios,
aun cuando tenga efecto contra ella misma, asà la regla ‘actori incumbi
probatio’ dentro del contencioso administrativo tiene lÃmites en su aplicación?
La
ausencia de la documentación administrativa la soporta quien pudo procurarla
ante esta instancia…el demandado que, por ministerio de la Ley, da por
contradicha la demanda, está obligado a probar y demostrar, tiene la carga de
la prueba, lo que no sucede cuando el particular demandado inasiste, pues el
actor nada debe probar (hechos admitidos no hay por qué probarlos); y el
demandado si quiere desvirtuar o enervar los hechos que trató de probar el
demandante tiene que someterse a las reglas sobre admisión, pertinencia,
legalidad, oportunidad y alcance de las pruebas…,todo acto del Poder Público
formalmente válido, está investido de una presunción de legitimidad hasta
prueba en contrario.
En
consecuencia, quien plantee ante el organismo jurisdiccional competente una
solicitud para la declaración de nulidad por ilegalidad de un acto del Poder
Público…debe comprobar suficientemente la existencia de los vicios e
irregularidades en que fundamente su petición, y en tanto no se realice tal
comprobación por medios idóneos, debe subsistirla presunción de legitimidad del
acto impugnado. Se concluye entonces que, dada la presunción de legalidad de
los actos administrativos, la carga de la prueba para desvirtuarla, cuando se
alegue que sus motivos son inexactos o inciertos, corresponde al recurrente
(?)?. Sigue Román, la presentación del
expediente administrativo corresponde a la administración, por ser ella la que
tiene posesión del mismo y debe presentarlo; la no presentación obra contra la
propia administración, se invierte la carga de la prueba en beneficio del
recurrente, pues el particular no puede probar por otros medio aquello cuya
prueba se encuentra en el expediente administrativo. Para Jesús González, la
inversión de la carga de la prueba, al aplicar el principio de presunción de
validez del acto administrativo, tiene su contrapartida en el derecho a la
tutela judicial; la presunción de validez, tiene como efecto que los actos son
ejecutables una vez que adquieren eficacia, que su impugnación no implica
necesariamente la suspensión de sus efectos, y que surte efectos hasta tanto no
sea revocado o anulado por la autoridad judicial.
Procedimiento Probatorio
El proceso contencioso, es una confrontación
del acto administrativo con el ordenamiento legal, también un enfrentamiento
entre el particular y la administración, en el que existen hechos
controvertidos de los cuales cada parte deduce pretensiones y excepciones que deben ser probados. El procedimiento
probatorio, tiene como elementos: anuncio, admisión, exclusión y determinación
de las pruebas impertinentes. La impertinencia ocurre cuando: a) los hechos
objeto de tales pruebas son posteriores o sobrevinientes; o b) no tienen
conexión ni relación con los hechos controvertidos. En otras palabras, este
motivo de inadmisibilidad no está referido a la ilegalidad ni a la
inconducencia de las pruebas, sino a la vinculación o conexión de los hechos
que se pretenden probar con los medios probatorios propuestos, debe partirse
del supuesto de que la impertinencia que determina la negativa de las pruebas
es la que resulta ?manifiesta? y que la calificación de impertinencia la
reciben los medios probatorios que se deducen sobre hechos que bajo ningún aspecto
se relacionan o tienen vinculación con el litigio, y que por ello no podrán influir
en la decisión definitiva. Para que se dé este motivo de inadmisión, que no
está referido al medio de prueba sino al hecho que se pretende probar, es
necesario que su inconexión con lo debatido sea patente, ostensible, clara o
evidente, que es lo que caracteriza a lo manifiesto; ello para facilitar las
pruebas cuya vinculación con los hechos litigiosos no es posible apreciada sino
a través del resultado de las mismas. La impertinencia, supone la falta de
relación entre la prueba anunciada y los hechos que se discuten, la pertinencia
requiere que las pruebas recaigan, ?sobre hechos esenciales a la calificación
del derecho de las partes?, es impertinente la prueba que verse sobre hechos
posteriores a la materialización del acto administrativo impugnado, ya que las
mismas sólo pueden estar referidas a los motivos que tuvo la Administración
para dictar ese acto, los cuales se encuentran contenidos en el expediente
administrativo.
Expediente Administrativo
Para
Colmenares, el expediente administrativo es un conjunto de documentos públicos emitidos
por la entidad pública, con documentos privados y los llamados ?documentos
administrativos?, constancia de las actuaciones. Los documentos contenidos en
el expediente administrativo como resultado del procedimiento, son actuaciones
de funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones que gozan de una
presunción de veracidad, por lo que corresponde al recurrente desvirtuarlos. La
veracidad podrÃa ser destruida por cualquier clase de pruebas, cuando la fecha,
el formato o la firma del funcionario hubieren sido falsificados, pero no para
destruir la presunción de veracidad de su contenido. Los Actos administrativos
gozan de presunción de legitimidad, consecuencia del principio de ejecutoriedad
y ejecutividad, presunción que puede ser desvirtuada. Por su parte los
instrumentos públicos, pueden ser impugnados mediante tacha de falsedad; y los documentos privados,
pueden ser rechazados en contenido y firma por el adversario. Los documentos
públicos, pueden ser impugnados por falsedad y los privados pueden ser desconocidos por la parte contra
quien se opongan.
Oportunidad
Es
necesario que el expediente administrativo, sea entregado con la contestación a
la demanda, a fin de que el actor ejerza su derecho a la contradicción,
conforme el principio de concentración pueda conocerlo. Al tratarse de actos
administrativos, es la Administración la que tiene en su poder el expediente,
en materia contencioso administrativa se ha admitido la carga efectiva de
probar a quienes tienen en sus manos los medios probatorios, aun cuando tenga
efecto contra ella misma, asà la regla ?actori incumbi probatio? en lo
contencioso, tiene lÃmites de aplicación, la ausencia de la documentación
administrativa la soporta quien pudo procurarla. Para Cecilia Sosa (2015): ?la
inexistencia del expediente administrativo establece una presunción negativa
acerca de la validez de la actuación administrativa, carente de apoyo
documental, que permita establecer la legalidad de su actuación?; la carga de
la presentación del expediente administrativo
con oportunidad corresponde a la administración, por ser ella quien
posee el mismo y debe en consecuencia, presentarlo. Por ello, la no presentación,
obra contra la propia administración y en beneficio del recurrente, al tener
que decidirse el asunto con los elementos que consten en autos. El expediente
administrativo debe tener un orden cronológico, foliado, con la totalidad de
documentos. Para que las copias del expediente tengan validez deben certificarse, es decir, expedirse por
orden de la autoridad y firmadas por el funcionario autorizado o con
competencia para ello; la firma debe ser autógrafa y no con medios mecánicos. Se
admiten todos los medios de prueba, excepto la declaración de parte de los
funcionarios de la entidad pública demandada, pues carecen del poder de
disposición de los derechos e intereses de la administración. Esta recopilación, tiene el objetivo de motivar
el ámbito del tema.
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