del acto administrativo estable
Por: Dr. Juan Carlos Benalcázar Guerrón
ASESOR DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
E L DERECHO ADMINISTRATIVO contemporáneo tiene un marcado carácter de garantÃa. A lo largo de los años se han venido superando los dogmas Ây hasta excesos- que idolatraban al «interés público» por sobre todas las cosas, para devenir en el presente en una rama jurÃdica que, precisamente, considera a los derechos de los administrados como involucrados en aquélla noción.
El acto administrativo estable
Entre las potestades con las que cuenta la Administración, se encuentra la que le permite eliminar o retirar del mundo jurÃdico a los actos administrativos cuando el interés público o la legitimidad asà lo exigen. Esta potestad revocatoria, como toda potestad administrativa, puede ejercerse legÃtimamente cuando el ordenamiento jurÃdico la ha previsto expresamente y siempre dentro de la medida legal, al tenor del artÃculo 119 de la Constitución de la República. La previsión de la ley es, por consiguiente, una primera limitación, a la que se suma el requisito de que esa ley sea constitucional. 1
Una segunda limitación Ây es la que nos interesa- es que el acto administrativo declare derechos subjetivos, es decir, que sea estable.2 Este tipo de actos se caracterizan porque la Administración, por sà misma, no puede revocarlos; restricción esta que tiene su principal sustento en la seguridad jurÃdica, reconocida por el artÃculo 23 numeral 26 de la Constitución de la República. 3
La seguridad funciona como presupuesto de la práctica de los derechos; y como derecho personal, la seguridad jurÃdica implica un grado de certeza y confianza en que los poderes públicos se someterán al ordenamiento y respetarán los derechos adquiridos, de manera que no haya incertidumbre sobre ellos y sobre su ejercicio. 4 Los derechos, en virtud de la seguridad jurÃdica, se convierten en lÃmite efectivo de la actuación de la Administración.
Sin embargo, estabilidad no es sinónimo de imposibilidad absoluta de extinción, como veremos más adelante.
Requisitos del acto administrativo estable
Un primer requisito ya lo adelantamos: el acto debe declarar derechos subjetivos. Sin embargo, en este punto cabe una matización por cuanto la ley Âsiempre que sea constitucional- puede permitir la retirada del acto que otorga derechos cuando estos son de naturaleza precaria o están sujetos a ciertas regulaciones o limitaciones. Por ejemplo, las licencias o permisos.
Junto al requisito de que se declaren derechos subjetivos Âcon la matización hecha- se encuentra la exigencia de la regularidad del acto. En efecto, un acto absolutamente nulo es incapaz de producir efectos por cuanto en él se encuentran vicios intrÃnsecos, sustanciales y no convalidables que impiden su estabilidad. La Administración, por consiguiente, no sólo que puede extinguirlos, sino que, aun más, tiene la obligación de hacerlo. Respecto de los actos que adolecen de vicios convalidables, esto es, aquellos que pueden ser subsanados y que no implican vicios de sustancia, propugnamos su estabilidad. El elemental respeto a los derechos y a la seguridad jurÃdica abona esta tesis, toda vez que tales vicios no llegan a afectar a la declaración misma y dejan incólume el derecho. 5
La declaración de lesividad
Adelantamos, la estabilidad de un acto administrativo no significa la imposibilidad absoluta de su extinción. La limitación a la potestad revocatoria que tal acto trae consigo significa que la Administración no pueda extinguir el acto por sà misma. En el evento de que sea menester revocar un acto administrativo estable por causa del interés público, la Administración debe hacer la llamada «declaración de lesividad» como requisito previo que le habilite para acudir a los tribunales competentes y obtener la revocatoria mediante sentencia (artÃculos 97 y 168 del Estatuto del Régimen JurÃdico Administrativo de la Función Ejecutiva y artÃculos 23 literal d) y 24 literal b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa).
Mecanismos de tutela de los derechos provenientes del acto estable
Cuando la Administración revoque un acto estable regular sin acudir a la vÃa de lesividad, existirá violación de derechos y un acto revocatorio ilegÃtimo. El mecanismo expedito para la tutela de los derechos nacidos del acto estable será la acción de amparo constitucional fundamentada en la transgresión de la seguridad jurÃdica, aparte de la posible violación de otros derechos constitucionales. El acto revocatorio puede ser también impugnado en vÃa contencioso administrativa de plena jurisdicción.
1. Cfr. Juan Carlos Cassagne, Derecho Administrativo, II, séptima edición, Buenos Aires, Abeledo  Perrot, 2002, Pg. 255.
2. Hablamos de «derechos subjetivos» teniendo en cuenta, a pesar de nuestra discrepancia, que la doctrina y el Estatuto del Régimen JurÃdico y Administrativo de la Función Ejecutiva incorporan la noción de «derecho reflejo» e «interés legÃtimo». Si de un acto se derivan esas «figuras» no será estable, es decir, podrá ser revocado. Pero ¿qué son los «derechos reflejos» y los «intereses legÃtimos»? Lo nebuloso de estas figuras ha despertado innumerables intentos de explicación, todos susceptibles de crÃtica. Lo cierto es que tales «figuras» artificiosas nacen como producto de una concepción estrecha e inadecuada del derecho subjetivo. Consideramos que habrá un derecho siempre que la justicia obligue a adecuar el comportamiento propio a los estatutos jurÃdicos del otro, a sus tÃtulos y dignidad, y de este modo, la noción de «derecho reflejo» e «interés legÃtimo» desaparece como ya lo está advirtiendo un gran sector de la doctrina. Además, siempre prevalecerá la norma constitucional, especialmente el artÃculo 19, de cuya aplicación práctica pueden deducirse muchos derechos en función de lo que sea necesario para el pleno desenvolvimiento material y moral que deriva de la naturaleza de la persona. Una crÃtica que supera las nociones de «derecho reflejo» e «interés legÃtimo» puede verse en Javier Urrutigoity, «El derecho subjetivo y la legitimación procesal administrativa», Estudios de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Depalma, 1995. Ver también, Juan Carlos Benalcázar Guerrón, El proceso contencioso administrativo y la tutela jurisdiccional del administrado, tesis doctoral, Pontificia Universidad Católica del Ecuador, 1997.
3. Cfr. IbÃdem, Pg. 249; José Roberto Dromi, Derecho Administrativo, novena edición, Buenos Aires, Ciudad Argentina, 2001, Pg. 286; Eduardo GarcÃa de EnterrÃa y Tomás Ramón Fernández, I, quinta edición, Madrid, Civitas, 1989, Pg. 629.
4. Néstor Pedro Sagüés, Elementos de Derecho Constitucional, II, tercera edición, Buenos Aires, Astrea, Pg. 370 y ss.
5. El Estatuto del Régimen JurÃdico y Administrativo de la Función Ejecutiva muestra una gran influencia del Derecho español en lo que se refiere a la teorÃa de la validez, invalidez, revocación y anulación del acto administrativo. Una explicación muy útil para el Derecho ecuatoriano puede verse en la citada obra de GarcÃa de EnterrÃa y Fernández.