El referéndum constitucional por omisión legislativa

Por: Dr. Rafael Oyarte Martínez
ASESOR DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
PROFESOR DE LA PUCE Y DE LA USFQ

La omisión legislativa

Como se ha señalado en anteriores presentaciones, desde el texto original, desde el texto original de la Constitución de 1978-79, solo se preveía la consulta para los casos de negativa parlamentaria al proyecto presentado por el Ejecutivo o por la objeción presidencial respecto de uno aprobado por la Legislatura. En la consulta popular de 1994, el pueblo aprobó la iniciativa de poner plazo (cien días improrrogables) al Congreso Nacional para que tramite un proyecto de reforma constitucional y, en el evento contrario, entender que el proyecto había sido negado, para efecto de facultar al Presidente de la República la convocatoria a consulta popular. La finalidad de esta norma era que, como el trámite de reforma constitucional era el mismo que el procedimiento ordinario de formación de la ley, salvo el quórum de aprobación, no existían plazos máximos para discutir la iniciativa y, por tanto, la aprobación, modificación o negativa del proyecto podía extenderse en exceso o, inclusive, no tratarse nunca, sin que existiera consecuencia jurídica para este caso de omisión.- De este modo, si bien no se facultaba la expedición del proyecto de reforma por parte del Presidente de la República, como acontece aún con los proyectos de ley en materia económica calificados de urgente, tampoco se dejaba al arbitrio del parlamento su tramitación, pues el Jefe del Estado podía acudir al mecanismo de la consulta popular.

En el texto constitucional vigente existe una norma con similar objeto: que la Legislatura no omita el tratamiento de un proyecto de reforma constitucional aprobado en primer debate. Ahora bien, la norma tiene diferencias con la reseña en el párrafo precedente, pues, además del señalado caso de urgencia calificada por el mismo Parlamento, “la consulta procederá cuando el Congreso Nacional no haya conocido, aprobado o negado as reformas en el término de ciento veinte días contados a partir del vencimiento del plazo de un año, referido en el artículo anterior”.

La primera diferencia es que no se confunde la omisión de trámite con la negativa parlamentaria del proyecto de reforma constitucional, para efectos de facultar al Presidente de la República la convocatoria a consulta popular.

La segunda diferencia es, en todo caso, de mayor trascendencia: la normativa vigente no impide que la Legislatura no tramite un proyecto de reforma constitucional, pues la facultad ejecutiva de convocar a referéndum solo se activará desde que se cumplan ciento veinte días término de vencido el plazo de espera de un año entre debates, es decir, necesariamente deberá haberse verificado el primer debate, pero, si ello no ocurrió, tampoco comenzaría a correr el año de espera para que pueda iniciarse la segunda discusión.

Lo que las normas reseñadas evidencian es la intención del constituyente de 1998 respecto de la estabilidad de la Constitución: impedir que el texto constitucional sea reformado con suma facilidad tanto por parte del Congreso Nacional en ejercicio del poder constituyente derivado como a través de la vía de la consulta popular.

La forma

Si la consulta se refiere a reformas constitucionales, la forma exigida por la Constitución para plantearse es el carácter de referéndum del cuestionamiento, es decir, se deben plantar textos concretos de reforma constitucional, por lo que no se pueden realizar preguntas de carácter plebiscitario. 2

Del texto original de la Constitución de 1978-79 se podía extraer una condición similar, pues el sometimiento a consulta de proyectos de reforma constitucional se condicionaba, exclusivamente, a los casos de proyectos hincados por el Jefe del Estado que hubieren sido rechazados total o parcialmente por la Cámara Nacional de Representantes y cuando el Presidente de la República hubiere objetado el aprobado por la Legislatura, total o parcialmente, haciendo presente que en caso de negativa u objeción parcial, la “consulta popular convocada por el Presidente de la República se suscribirá exclusivamente a la parte o partes del proyecto que hayan sido objeto de discrepancia”. 3

Al consultarse textos previamente discutidos por la Legislatura y presentados en forma codificada, se puede concluir que a la consideración ciudadana sólo se podían someter textos concretos de reforma, es decir, se perfilaba el carácter de referéndum de la consulta.

Mas, como se revisa en este ensayo, al utilizarse en las consultas de 1996 y 1998 la causal “asuntos de trascendental importancia para el Estado” con la finalidad de reformar la Constitución, las preguntas formuladas tuvieron carácter plebiscitario, es decir, simples ideas de legislar sobre la materia. Ello produjo un inconveniente: la Legislatura, al aprobar el texto concreto de reforma, interpretaba la voluntad popular y, en muchos casos, las desvirtuó o, por lo menos, restringió el pronunciamiento.

Un ejemplo claro de lo señalado es la consulta de 1994 en que se preguntó a la ciudadanía si debería existir la reelección para toda función de elección popular, inclusive las de Presidente y Diputados. El pueblo se pronunció por el “Sí”. Como se observa, el pueblo aprobó la reelección sin ningún condicionamiento o distinción, mas el legislador sí la condicionó para el Presidente y Vicepresidente de la República: para su reelección debe transcurrir un período después de aquel para el que fueron elegidos. 4

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1 Fragmento del artículo publicado en la obra “Temas de Derecho Constitucional” de la Academia Ecuatoriana de Derecho Constitucional, Quito, USFQ, 2003
2 Constitución Política del Ecuador, art. 238, inciso segundo
3 Constitución Política del Ecuador, de 1978-79, art. 143, inciso final
4 Constitución Política del Ecuador, cuarta codificación, art. 55, inciso cuarto