LA ACCIÓN DE REPETICIÓN
Autor: Dr. José García Falconí
En un artículo
anterior analicé de manera general lo que es la repetición, tanto en materia
constitucional como en materia legal, esto es la regulada en el Código Orgánico
de la Función Judicial, aclarando que la primera se refiere a la repetición en
contra de los servidores públicos, mientras que la segunda se refiere a la
acción de repetición en contra de los servidores judiciales.
CONSIDERACIONES GENERALES
El Art. 20 de la Ley
Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional dispone:
?Art. 20.-
Responsabilidad y repetición.- Declarada
la violación del derecho, la jueza o juez deberá declarar en la misma sentencia
la responsabilidad del Estado o de la persona particular.
En el caso de la
responsabilidad estatal, la jueza o juez deberá remitir el expediente a la
máxima autoridad de la entidad responsable para que inicie las acciones
administrativas correspondientes, y a la Fiscalía General del Estado en caso de
que de la violación de los derechos declarada judicialmente se desprenda la
existencia de una conducta tipificada como delito. Si no se conociere la
identidad de la persona o personas que provocaron la violación, la jueza o juez
deberá remitir el expediente a la máxima autoridad de la entidad pública para
que determine sus identidades?.
También hay que tener muy en cuenta en el
trámite de la acción de repetición en materia constitucional, los siguientes
principios:
El Art. 2 de la ley antes mencionada dispone:
?Art. 2.- Principios
de la justicia constitucional.- Además
de los principios establecidos en la Constitución, se tendrán en cuenta los
siguientes principios generales para resolver las causas que se sometan a su
conocimiento:
1. Principio de aplicación más favorable a los derechos.- Si hay varias normas o
interpretaciones aplicables a un caso concreto, se debe elegir la que más
proteja los derechos de la persona.
2. Optimización de los principios constitucionales.- La
creación, interpretación y aplicación del derecho deberá orientarse hacia el
cumplimiento y optimización de los principios constitucionales.
3. Obligatoriedad del precedente constitucional.- Los
parámetros interpretativos de la Constitución fijados por la Corte
Constitucional en los casos sometidos a su conocimiento tienen fuerza
vinculante. La Corte podrá alejarse de sus precedentes de forma explícita y
argumentada garantizando la progresividad de los derechos y la vigencia del
estado constitucional de derechos y justicia.
4. Obligatoriedad de administrar justicia constitucional.-
No se puede suspender ni denegar la administración de justicia por
contradicciones entre normas, oscuridad o falta de norma jurídica.
¿QUIÉN PUEDE SER ACTOR DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN?
El Art. 68 de la Ley
Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional dispone que la
máxima autoridad de la entidad responsable asumirá el patrocinio de esta causa
a nombre del Estado, o sea ella debe interponer la demanda ante el juez
correspondiente, para que se reintegre al Estado los recursos erogados por
concepto de reparación.
También hay que tener
en cuenta lo que dispone el inciso tercero y parte del inciso cuarto del Art.
68 de la Ley.
De tal modo que en
este caso procede el escrito de amicus curiae, señalado en el Art. 12 de la Ley
Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, que dispone:
?Art. 12.- Comparecencia de terceros.- Cualquier
persona o grupo de personas que tenga interés en la causa podrá presentar un
escrito de amicus curiae que será admitido al expediente para mejor resolver
hasta antes de la sentencia. De creerlo necesario, la jueza o juez podrá
escuchar en audiencia pública a la persona o grupo interesado.
Podrán también intervenir en el proceso, en cualquier
estado de la causa, como parte coadyuvante del accionado, cualquier persona
natural o jurídica que tuviere interés directo en el mantenimiento del acto u
omisión que motivare la acción constitucional?.
REQUISITO PREVIO ANTES DE PRESENTAR LA DEMANDA
El Art. 69 de la Ley
citada dispone:
?Art. 69.- Investigación previa a la demanda.- La máxima autoridad de la entidad deberá determinar,
previa a la presentación de la demanda, la identidad de las personas
presuntamente responsables de la violación o violaciones de derechos. La máxima
autoridad de dicha institución estará obligada a identificar al presunto o
presuntos responsables, aún en el caso de que ya no continúen trabajando para
dicha institución.
De no
determinarse la identidad de los presuntos responsables, la Procuradora o
Procurador presentarán la demanda en contra de la máxima autoridad de la
entidad. En caso de existir causal de imposibilidad para la identificación o
paradero del presunto o presuntos responsables de la violación de derechos, la
máxima autoridad de la institución podrá alegarla en el proceso de repetición.
En caso
de existir un proceso administrativo sancionatorio, al interior de la
institución accionada, en el que se haya determinado la responsabilidad de la
persona o personas contra quienes se debe interponer la acción de repetición,
servirá de base suficiente para iniciar el proceso de repetición.
La
investigación prevista en este artículo no podrá extenderse por más del término
de veinte días, transcurrido el cual la máxima autoridad de la entidad o la
Procuradora o Procurador General deberá presentar la demanda?.
REQUISITOS DE LA DEMANDA
La acción de
repetición, al ser presentada a través de una demanda, debe contener los
requisitos señalados en el Art. 70 de la Ley Orgánica de Garantías
Jurisdiccionales y Control Constitucional, que dispone:
Art. 70.- La
demanda de repetición deberá contener:
1. El nombre y el apellido de la persona demandada o
demandadas y la determinación de la institución que provocó la violación de
derechos.
2. Los antecedentes en los que se expondrá el hecho, los
derechos violados y la reparación material realizada por el Estado.
3. Los fundamentos de hecho y derecho que sustentan la
acción de repetición.
4. La pretensión de pago de lo erogado por el Estado por
concepto de reparación material.
5. La solicitud de medidas cautelares reales, si fuere
necesario.
El requisito del
número 1, es obvio, pues implica que toda demanda sea presentada por una
persona que la entable y una acción que le sirve de fundamento, más aún el
demandado tiene derecho de conocer quién es su contrincante y se fije el
elemento subjetivo de la relación jurídica procesal.
El requisito del
número 2, establece señalar los fundamentos de hecho de la demanda, que deben
narrarse con claridad y precisión, de tal manera que el demandado pueda
preparar su contestación y defensa; de tal modo que en la demanda se debe
exponer los que han dado motivo directamente al litigio y en los cuales el
actor intenta justificar su pretensión, a fin de que se conozca a ciencia
cierta las razones en las que se funda la misma.
De tal modo que hay
que señalar además los derechos constitucionales violados y la reparación
material realizada por el Estado; aclarando que es conveniente que el actor
determine con precisión cada una de las prestaciones que reclama en su demanda
a través de la acción de repetición, pues este es el verdadero objeto del
proceso.
Respecto al número 3,
debo recalcar nuevamente que hay que señalar con claridad los fundamentos de
hecho, para que la otra parte se entere de ellos y se facilité de este modo al
juez el estudio para la sentencia, pues como dice el tratadista Caravantes, que
todo el cuerpo de la demanda debe formar un silogismo perfecto, cuyas premisas
sean los hechos y fundamentos en que se apoya el derecho de pedir y la petición
redactada de tal modo que sea fácil al juez estudiar el proceso y que el
demandado sepa con exactitud qué es lo que de él se solicita, pues de lo
contrario, o sea si la demanda está redactada en términos confusos o dudosos,
el juez no puede saber qué es lo que realmente pide el actor.
El tratadista Farren
Guillén dice ?No solamente los hechos ni tampoco solamente el derecho,
fundamentan una demanda, sino que para promover una acción o repetición, es
necesario relacionar los hechos con su figura legal?; de tal modo que este
requisito del número 3 del Art. 70 de la ley mencionada, se refiere a la
determinación de los fundamentos de hecho y de derecho, que en doctrina se
conoce con el nombre de causa pretendi.
El número 4 del Art.
70 se refiere a la pretensión de pago de lo erogado por el Estado en concepto
de reparación material, debiendo señalar que es conveniente que el actor
determine con precisión cada una de las prestaciones que reclama en su demanda,
esto es anotar el objeto de la reclamación, pues en él consta la realización
fáctica de la doctrina de la acción, que en este caso se refiere al reintegro
de lo que pagó el Estado ecuatoriano por reparación material.
Sobre el número 5 del
Art. 70 es menester señalar que se puede solicitar medidas cautelares, si fuere
necesario y las medidas cautelares se encuentran señaladas en el Art. 87 de la
Constitución de la República que dispone: ?Se
podrán ordenar medidas cautelares conjunta o independientemente de las acciones
constitucionales de protección de derechos, con el objeto de evitar o hacer
cesar la violación o amenaza de violación de un derecho?; lo que guarda
relación con lo que señala el Art. 26 de la Ley Orgánica de garantías
Jurisdiccionales y Control Constitucional que dice: ?Art. 26.- Finalidad.- Las medidas cautelares tendrán por objeto
evitar o cesar la amenaza o violación de los derechos reconocidos en la
Constitución y en instrumentos internacionales sobre derechos humanos.
Las medidas cautelares deberán ser adecuadas a la
violación que se pretende evitar o detener, tales como la comunicación
inmediata con la autoridad o persona que podría prevenir o detener la
violación, la suspensión provisional del acto, la orden de vigilancia policial,
la visita al lugar de los hechos. En ningún caso se podrán ordenar medidas
privativas de la libertad?.
Sobre las medidas
cautelares tratan también sobre los principios generales los Arts. 27 al 30 de
la mencionada ley, y sobre el procedimiento desde el Art. 31 al 38.
DOCUMENTOS
QUE DEBE ACOMPAÑAR A LA DEMANDA
El mismo artículo 70
en su parte pertinente señala que se debe adjuntar a la demanda:
a)
La
sentencia o auto definitivo en un proceso de garantías jurisdiccionales o una
sentencia o resolución definitiva de un organismo internacional de protección
de derechos en el que se ordena la reparación material al Estado.
b)
El
justificativo de pago por concepto de reparación material realizado por el
Estado.
En caso de que la
demanda sea interpuesta por una persona o personas particulares, éstos no estarán
obligados a adjuntar el justificativo de pago.
De lo manifestado se
desprende que no basta que la demanda reúna los requisitos del Art. 70, sino
que es preciso que se dé cumplimiento acompañar a la demanda los documentos
antes mencionados.
PARTE
DEMANDADA
La demanda podrá
interponerse en contra de una o varias personas presuntamente responsables.
La demanda se
interpondrá sin perjuicio de que las servidoras o servidores públicos
presuntamente responsables hayan cesado en sus funciones, así lo señalan los
dos últimos incisos de la letra b) del Art. 70 de la Ley Orgánica de Garantías
Jurisdiccionales y Control Constitucional.
JUEZ COMPETENTE PARA CONOCER LA ACCIÓN DE REPETICIÓN
El Art. 68 de la Ley
Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, dispone que la
demanda debe interponerse ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la
Corte Provincial competente; en igual sentido lo señala el inciso cuarto de
dicho artículo.
Hay que aclarar que a
la fecha no existen Salas de lo Contencioso Administrativo en las Cortes
Provinciales, de tal modo que en mi criterio esta acción de repetición deberá
ser presentada ante el Tribunal Contencioso Administrativo correspondiente,
hasta que se creen las Salas de lo Contencioso Administrativo en las Cortes
Provinciales, una vez que se conforme el Consejo de la Judicatura.
Hay que recordar que
existen tribunales de lo contencioso administrativo, con sede en Quito,
Guayaquil, Cuenca, Portoviejo y Loja, los mismos que tienen jurisdicción en
varias provincias, debiendo recalcar que el Art. 75 de la Constitución de la
República señala que nadie puede quedarse en indefensión, y el Art. 11 de la
Constitución señala los principios para el ejercicio de nuestros derechos, de
tal modo que se violarían los mismos, al no aceptar esta clase de acciones los
tribunales contenciosos administrativos antes mencionados, hasta que se
conforme las salas de lo contencioso administrativo en las salas provinciales,
caso contrario se quedaría en indefensión el Estado ecuatoriano, lo cual no es
concebible en un Estado constitucional de derechos y justicia como lo es el nuestro
país.
OBLIGACIONES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DE LA CORTE PROVINCIAL
Los jueces de dicha
Sala, tienen las siguientes obligaciones:
a) El inciso segundo del
Art. 68 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control
Constitucional dice ?La jueza o juez
deberá poner en conocimiento de la máxima autoridad de la entidad responsable y
de la Procuradora o Procurador General la sentencia o auto definitivo de un
proceso de garantías jurisdiccionales o del representante legal del Gobierno
Autónomo Descentralizado?; y,
b)
Igualmente
en el caso de que la acción de repetición sea presentada por cualquier persona,
la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Provincial competente
señala ?(?) deberá comunicar
inmediatamente a la máxima autoridad de la entidad correspondiente para que
asuma el patrocinio de la causa?.
TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN
Se deben seguir los
siguientes pasos:
Primer Paso
El Art. 71 inciso
primero de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control
Constitucional señala: ?La Sala de lo
Contencioso Administrativo de la Corte Provincial competente calificará la
demanda y citará inmediatamente a la persona demandada o demandadas, a la
máxima autoridad de la entidad y a la Procuradora o Procurador General, y
convocará a audiencia pública, que deberá realizarse en el término máximo de
quince días?.
Segundo Paso
El inciso segundo del
Art. 71 ibídem dispone: ?La audiencia
comenzará con la contestación a la demanda y con el anuncio de prueba de parte
de la servidora o servidor público. La máxima autoridad de la entidad y el
Procurador o Procuradora tendrán derecho a exponer sus argumentos y a anunciar
sus pruebas. La Sala excepcionalmente, de considerar que es necesario para el
esclarecimiento de la responsabilidad del agente del Estado, podrá ordenar la
práctica de pruebas en la misma audiencia (?)?.
Recordemos que de
este modo se cumple con el principio de buena fe y lealtad procesal, además se
da cumplimiento al principio dispositivo que señala el Art. 168 número 6 de la Constitución de la República y el Art.
19 del Código Orgánico de la Función Judicial.
Tercer Paso
El inciso antes
mencionado en su parte final señala: ?En
esta audiencia se fijará la fecha y hora de la audiencia de prueba y
resolución, la misma que deberá realizarse en el término máximo de veinte días
desde la primera audiencia?.
De este modo se da
cumplimiento al Art. 75 de la Constitución de la República que garantiza el
derecho a una justicia expedita y lo dispuesto por el Código Orgánico de la
Función Judicial en el Art. 20 que señala el principio de celeridad en la
administración de justicia.
Cuarto Paso
El inciso final del Art.
71 de la ley mencionada señala: ?En la
audiencia de prueba y resolución la Sala deberá escuchar los alegatos y valorar
las pruebas presentadas. Se garantizará el debido proceso y el derecho de las
partes a ser escuchadas en igualdad de condiciones?.
Recordemos que el
debido proceso está regulado fundamentalmente para el presente caso en los
Arts. 76 y 77 de la Constitución de la República.
Quinto Paso
La sentencia de
conformidad con lo que dice el Art. 72 ibídem, debe realizarse de la siguiente
manera ?Art. 72.- Sentencia.- En
la audiencia de prueba y resolución la Sala, previa deliberación, deberá dictar
sentencia en forma verbal, en la que declarará, de encontrar fundamentos, la
responsabilidad de la persona o personas demandadas por la violación de
derechos que generaron la obligación del Estado de reparar materialmente y
además ordenará a la persona o personas responsables a pagar al Estado lo
erogado por concepto de reparación material?.
Hay que recordar que
la reparación material se refiere a los daños y perjuicios cuyos parámetros son
daño emergente y lucro cesante que el Estado ecuatoriano tuvo que erogar.
Además hay que tener en cuenta al momento de dictar sentencia lo que dispone el
Art. 5 de la Ley abres mencionada, que dice: ?Modulación de los efectos de las sentencias.- Las juezas y jueces, cuando ejerzan
jurisdicción constitucional, regularán los efectos en el tiempo, la materia y
el espacio de sus providencias para garantizar la vigencia de los derechos constitucionales
y la supremacía constitucional.
Sexto Paso
La Sala notificará
por escrito la sentencia en el término de tres días, en la que deberá
fundamentar sobre la declaratoria de dolo o culpa grave en contra de la
servidora o servidor público, y establecerá la forma y el tiempo en que se
realizará el pago. Cuando existiere más de una persona responsable, se
establecerá, en función de los hechos y el grado de responsabilidad, el monto
que deberá pagar cada responsable. En ningún caso, la sentencia podrá dejar en
estado de necesidad a la persona responsable, según señala el inciso segundo
del Art. 72 de la mencionada ley.
Hay que recordar que
es obligación del juez al momento de dictar sentencia motivar la misma, y sobre
la motivación trata el Art. 76 número 7 letra l) de la Constitución de la
República, tema que lo he tratado igualmente en esta misma sección.
Séptimo Paso
El inciso final del
artículo mencionado dispone ?La ejecución
de la sentencia se tramitará de conformidad con las reglas del juicio ejecutivo
contemplado en el Código de Procedimiento Civil?.
Hay que recordar que
el Código de Procedimiento Civil sobre las reglas del juicio ejecutivo trata
desde el Art. 419 al 506, sin embargo el procedimiento de ejecución lo tratan los Arts. 427 al 479.
Octavo Paso
El Art. 73 de la ley
mencionada dispone ?Recursos.- De
la sentencia se podrá interponer recurso de apelación ante la Sala de lo
Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia?.
Igualmente hay que
señalar que en nuestro ordenamiento jurídico, existen recursos horizontales y
verticales, y los horizontales que también se pueden presentar en este caso son
los de aclaración, ampliación, revocatoria y reforma dentro de los tres días
posteriores a la notificación de la sentencia, y en este caso es la misma Sala
de lo Contencioso Administrativo de la Corte Provincial la que debe resolver.
También existen recursos verticales como lo es el de apelación, en cuyo caso
debe resolver la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de
lo Justicia.
Existe un vacío legal
si es que en esta clase de procesos existe o no la posibilidad de interponer
recurso de casación y/o de acción extraordinaria de protección, cuestiones que
deben ser aclaradas por la Corte Constitucional.
PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN
El inciso final del
Art. 67 de la ley antes mencionada dispone ?La acción prescribirá en el plazo
de tres años, contados a partir de la realización del pago hecho por el Estado?;
esto es dentro de los tres años a partir del momento en que la entidad estatal
hizo el pago de reparación del daño, se puede interponer esta acción de
repetición.
José
García Falconí
DOCENTE,
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA
UNIVERSIDAD
CENTRAL DEL ECUADOR
Correo electrónico: [email protected]