?Sumarios
Administrativos?: Garantías Fundamentales
Autor: Dr. M.Sc.
Giovani Criollo Mayorga.
i. El
IUS PUNIENDI del Estado y sus manifestaciones.
Al IUS
PUNIENDI, se lo puede entender como ?la capacidad que tiene el Estado de
sancionar, castigar o reprimir el incumplimiento de los deberes que cada
individuo, grupo o en general cualquier actor tiene respecto a los demás, en
base a las normas preestablecidas en el ordenamiento jurídico. Es en este
sentido que no se concibe una sociedad moderna, políticamente organizada, sin
capacidad para prohibir y sancionar aquellas conductas que atenten contra los
principios y normas que procuren el bienestar general.? Las formas de expresión
del IUS PUNIENDI según el profesor español Alejandro Nieto García (DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. Editorial Tecnos. 1993. Madrid, España) son la Potestad Sancionadora
Administrativa y la
Potestad Penal de los jueces y Tribunales, las cuales forman
parte de un genérico IUS PUNIENDI del Estado.
Clasificación:
Ahora
bien, la potestad sancionatoria, se clasifica en potestad correctiva y en
potestad disciplinaria. ?La primera tiene por objeto sancionar las infracciones
a las órdenes o mandatos de la Administración
Pública, es decir, a las acciones u omisiones antijurídicas
de los individuos, sean o no agentes públicos, y el contenido de las normas que
la regulan constituye el derecho penal administrativo. La segunda tiene como
objetivo exclusivo sancionar las violaciones de los agentes públicos a sus
deberes jurídicos funcionales, siendo que el contenido de las normas que la
regulan constituye el derecho penal disciplinario?
Competencia para la imposición de
sanciones:
En nuestro país, la competencia para la
imposición de sanciones disciplinarias a los miembros de la Función Judicial
está determinada en la Constitución de la República en los Artículos 178 (?El
Consejo de la Judicatura
es el órgano de gobierno, administración, vigilancia y disciplina de la Función Judicial?)
y 181, numerales 3 y 5 (?Serán funciones del Consejo de la Judicatura, además de
las que determine la ley:
3.
Dirigir los procesos de selección de jueces y demás servidores de la Función Judicial,
así como su evaluación, ascensos y sanción. Todos los procesos serán públicos y
las decisiones motivadas.
5.
Velar por la transparencia y eficiencia de la Función Judicial.?)
de la Constitución
de la República,
en concordancia con los Artículos 2 (?CONSTITUCIÓN DE LA UNIDAD DE CONTROL DISCIPLINARIO.-
Constitúyese la Unidad
de Control Disciplinario como un órgano transitorio dependiente del Pleno del
Consejo de la Judicatura,
con sede en la ciudad de San Francisco de Quito, Distrito Metropolitano, y que
tendrá a su cargo la tramitación e investigación de los sumarios disciplinarios
iniciados en contra de las servidoras y servidores judiciales, en la forma como
se establece en el Código Orgánico de la Función Judicial
y esta resolución; sin perjuicio de la facultad de delegar a las direcciones
provinciales, la práctica de diligencias y actuaciones procesales.?) y
14 (?AUTORIDAD
SANCIONADORA.- Las sanciones previstas en el Código Orgánico de
la Función Judicial
y demás leyes, serán impuestas por la Comisión de Administración de Recursos Humanos
del Consejo de la
Judicatura o las o los directores provinciales, de acuerdo a
lo establecido en el artículo 117, en concordancia con el artículo 274, numeral
7 del Código Orgánico de la
Función Judicial, respecto de las servidoras y servidores
judiciales, conforme el procedimiento establecido en esta resolución.- Las
infracciones que merezcan sanciones de suspensión o destitución, de las
servidoras o servidores judiciales, serán impuestas por el Pleno del Consejo de
la Judicatura,
para cuyo efecto, la Unidad
de Control Disciplinario, según el caso remitirá a dicho organismo los
expedientes debidamente organizados.- Cuando la sanción impuesta provenga por
la falta de despacho, que provocó la pérdida de la competencia de la Jueza o Juez, en los casos
previstos en el Código Orgánico de la Función Judicial,
se remitirá copia de la resolución ejecutoriada, a la Comisión de
Administración de Recursos Humanos del Consejo de la Judicatura, para efecto
de la evaluación de desempeño de la servidora o servidor judicial.?) de las
Normas para el Ejercicio del Control Disciplinario e la Función Judicial,
para el Período de Transición.
ii.-
Las garantías del procedimiento administrativo sancionador a la luz de la
jurisprudencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Si
como hemos visto en líneas anteriores, el IUS PUNIENDI o poder punitivo del
estado se manifiesta también en la potestad disciplinaria, el procedimiento
para la imposición de dichas sanciones debe ser respetuoso del derecho
fundamental del debido proceso y también de los principios del derecho penal
material como son, por ejemplo, los principios de inocencia; de legalidad; de
tipicidad de las infracciones y sanciones administrativas; de proporcionalidad
de las sanciones; de irretroactividad de las normas sancionadoras
desfavorables y retroactividad de las
normas sancionadoras favorables; de culpabilidad; del NON BIS IN IDEM; de
igualdad; de necesidad de procedimiento; y, a estos principios han de sumarse
los principios establecidos en el Artículo 8. 2 de la Convención Americana
de Derechos Humanos:
?Artículo 8. Garantías Judiciales. 2. Toda persona inculpada de
delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca
legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene
derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas:
a) Derecho del
inculpado de ser asistido gratuitamente por el traductor o intérprete, si no
comprende o no habla el idioma del juzgado o tribunal;
b) Comunicación
previa y detallada al inculpado de la acusación formulada;
c) Concesión al
inculpado del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su
defensa;
d) Derecho del
inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su
elección y de comunicarse libre y privadamente con su defensor;
e) Derecho
irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado,
remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se defendiere
por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley;
f) Derecho de la
defensa de interrogar a los testigos presentes en el tribunal y de obtener la
comparecencia, como testigos o peritos, de otras personas que puedan arrojar
luz sobre los hechos;
g) Derecho a no ser
obligado a declarar contra sí mismo ni a declararse culpable, y
h) Derecho de
recurrir del fallo ante juez o tribunal superior.?
Como
vemos, el procedimiento administrativo sancionador debe ser un procedimiento
respetuoso de garantías y principios consignados en nuestra Carta Magna y en
Tratados y Convenios Internacionales, so pena que de incumplirse dicha
normativa de cumplimiento INEXORABLE la sanción impuesta sea injusta e ilegal.
Garantías
del Derecho Penal aplicables al procedimiento administrativo sancionador:
Por
otro lado, es menester indicar que existen dos importantísimas sentencias de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos que establecen, la aplicación de las garantías del derecho
penal al procedimiento administrativo sancionador, así tenemos:
Caso AGUIRRE ROCA, REY TERRY Y REVOREDO
MARSANO vs. PERÚ, (sentencia de 31 de
enero del 2001) la
Corte Interamericana de Derechos Humanos fue contundente en
afirmar que las garantías contenidas en el artículo 8.2 de la Convención Americana
de Derechos Humanos, son también de aplicación a todo procedimiento, incluyendo
el sancionatorio. Añadió que pese a que la norma de comentario las considera
como ?garantías judiciales?, las mismas deben entenderse aplicables a cualquier
instancia procesal dirigida a la determinación de derechos y obligaciones de
orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, por lo que en todas
esas áreas el individuo tiene también el derecho, al debido proceso que se
aplica en materia penal. Manifiesta
además que:
?68. El respeto a los derechos humanos
constituye un límite a la actividad estatal, lo cual vale para todo órgano o
funcionario que se encuentre en una situación de poder, en razón de su carácter
oficial, respecto de las demás personas. Es, así, ilícita, toda forma de
ejercicio del poder público que viole los derechos reconocidos por la Convención. Esto
es aún más importante cuando el Estado ejerce su poder sancionatorio, pues éste
no sólo presupone la actuación de las autoridades con un total apego al orden
jurídico, sino implica además la observación de las garantías mínimas del debido
proceso a todas las personas que se encuentran sujetas a su jurisdicción, bajo
las exigencias establecidas en la Convención.
69. Si bien el artículo 8 de la Convención Americana
se titula ?Garantías Judiciales?, su aplicación no se limita a los recursos
judiciales en sentido estricto, ?sino el conjunto de requisitos que deben
observarse en las instancias procesales? a efecto de que las personas puedan
defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que
pueda afectar sus derechos.
70. Ya la Corte ha dejado establecido
que a pesar de que el citado artículo no especifica garantías mínimas en
materias que conciernen a la determinación de los derechos y obligaciones de
orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, el elenco de
garantías mínimas establecido en el numeral 2 del mismo precepto se aplica
también a esos órdenes y, por ende, en ese tipo de materias el individuo tiene
también el derecho, en general, al debido proceso que se aplica en materia
penal?.
En el caso BAENA RICARDO Y OTROS vs.
PANAMÁ (sentencia de 2 de febrero de
2001), la CIDH
ha manifestado que las garantías contenidas en el artículo 9[1] de la Convención Americana
de Derechos Humanos, pese a estar dispuestas para la materia penal, son también
de aplicación a todo procedimiento sancionatorio administrativo, en cuanto
estas forman parte del poder punitivo del Estado, destacándose entre dichas
garantías los principios de legalidad y retroactividad, en los mismos términos
y condiciones dispuestos para la materia penal. Se dice en dicha sentencia que:
?106. En relación con lo anterior,
conviene analizar si el artículo 9 de la Convención es aplicable a la materia
sancionatoria administrativa, además de serlo, evidentemente, a la penal. Los
términos utilizados en dicho precepto parecen referirse exclusivamente a esta
última. Sin embargo, es preciso tomar en cuenta que las sanciones
administrativas son, como las penales, una expresión del poder punitivo del
Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de éstas. Unas y
otras implican menoscabo, privación o alteración de los derechos de las
personas, como consecuencia de una conducta ilícita. Por lo tanto, en un
sistema democrático es preciso extremar las precauciones para que dichas
medidas se adopten con estricto respeto a los derechos básicos de las personas
y previa una cuidadosa verificación de la efectiva existencia de la conducta
ilícita. Asimismo, en aras de la seguridad jurídica es indispensable que la
norma punitiva, sea penal o administrativa, exista y resulte conocida, o pueda
serlo, antes de que ocurran la acción o la omisión que la contravienen y que se
pretende sancionar. La calificación de un hecho como ilícito y la fijación de
sus efectos jurídicos deben ser preexistentes a la conducta del sujeto al que
se considera infractor. De lo contrario, los particulares no podrían orientar
su comportamiento conforme a un orden jurídico vigente y cierto, en el que se
expresan el reproche social y las consecuencias de éste. Estos son los fundamentos
de los principios de legalidad y de irretroactividad desfavorable de una norma
punitiva.?
[1] Artículo
9. Principio de Legalidad y de Retroactividad.- Nadie puede ser condenado por
acciones u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según
el derecho aplicable. Tampoco se puede imponer pena más grave que la
aplicable en el momento de la comisión del delito. Si con posterioridad a
la comisión del delito la ley dispone la imposición de una pena más leve, el
delincuente se beneficiará de ello.