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REGISTRO OFICIAL
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Administración del Señor Ec. Rafael Correa Delgado
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Presidente Constitucional de la República del Ecuador
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Martes, 25 de Enero de 2011 – R. O. No. 370
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PRIMER SUPLEMENTO
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CORTE CONSTITUCIONAL
nPara el Período de Transición
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nSENTENCIAS:
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n004-10-SAN-CC Niégase la acción por incumplimiento planteada por la señora Beatriz Noemí Burbano Rojas en contra del Director General del Instituto Ecuato-riano de Seguridad Social
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n006-10-SAN-CC Acéptase la acción por incumplimiento propuesta por el policía Wilmer Miguel Lara Espinoza y otro en contra del Comandante General y Miembros del Tribunal de Disciplina de la Policía Nacional y declárase el incumplimiento producido en la Resolución del 12 de noviembre del 2007, dictada por el Tribunal de Disciplina de la Policía Nacional
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n027-10-SIS-CC Niégase la acción de incumplimiento planteada por Wilson David Zambrano Hernández
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n073-10-SEP-CC Acéptase la acción extraordinaria de protección propuesta por la seño ra Luz Marlene Orellana Santos en contra de la sentencia dictada por el señor Juez Décimo Tercero de lo Civil de Pichincha, el día 30 de septiembre del 2008, dentro del juicio de prescripción adquisitiva extraordinaria de dominio que le siguió Delia María de Jesús Carrasco Zhinin y déjase sin efecto
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n074-10-SEP-CC Niégase la acción extraordinaria de de protección planteada por el señor Walberto Alberto Guerrero Ávila en contra de las providencias dictadas por el Tribunal Distrital Nº 2 de lo Contencioso Administrativo de Guayaquil, de fechas 22 de enero del 2009 y 9 de febrero del 2009 dentro del juicio Nº 590-08-1
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n075-10-SEP-CC Niégase la acción extraordinaria de protección planteada por el ingeniero Germánico Pinto Troya, ex -Ministro de Minas y Petróleos en contra de la sentencia dictada por los señores Jueces de la Primera Sala Especializada de lo Penal de la Corte Provincial de Justicia de Pichincha
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nORDENANZA MUNICIPAL:
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nGobierno Municipal de Santiago de Píllaro: Sustitutiva que regula la administración del Terminal Municipal de Transporte Terrestre
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Quito, D. M., 09 de diciembre del 2010
n n Sentencia No. 004-10-SAN-CC n n CASO N.º 0069-09-AN n n
Juez Constitucional Sustanciador: Dr. Hernando Morales Vinueza
n n I. ANTECEDENTES: n n Resumen de Admisibilidad n n
La presente acción por incumplimiento fue interpuesta ante la Corte Constitucional, para el período de transición, el 3 de julio del 2009.
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Con fecha 21 de octubre del 2009, la Sala de Admisión calificó y aceptó a trámite la acción por incumplimiento signada con el N.º 0069–09-AN. Previo sorteo, correspondió su conocimiento a la Tercera Sala de la Corte Constitucional para el período de transición.
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El 22 de diciembre del 2009, la Tercera Sala de la Corte Constitucional, para el período de transición, avocó conocimiento de la causa, de conformidad con lo previsto en el artículo 27 de las Reglas de Procedimiento para el Ejercicio de las Competencias de la Corte Constitucional, para el período de transición, instrumento al que se sujeta la causa por disposición de la Segunda Disposición Transitoria de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, y en virtud del sortero realizado, correspondió al Dr. Hernando Morales Vinueza actuar en calidad de juez sustanciador.
n n Detalle de la Demanda n n
La señora Beatriz Noemí Burbano Rojas presenta acción de incumplimiento en contra del Director General del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social.
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Señala la accionante que por haber prestado servicios en calidad de auxiliar de cocina, desde el primero de octubre de 1985 hasta el 18 de marzo del 2008 en el Hospital del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, cumplidos el tiempo de trabajo y aportes al IESS, el 27 de febrero de 2008 presentó la renuncia a su cargo para acogerse a los beneficios de la jubilación patronal, fundamentada en el inciso segundo del artículo 8 del Mandato Constituyente N.º 2, expedido por la Asamblea Nacional Constituyente el 24 de enero del 2008, solicitud que fue aprobada mediante oficio N.º 62100000-1841 SDRH, por lo que mandó a pagar la cantidad de $19.277,20, de la que se le descontó la suma de 10.000,00, habiendo recibido la cantidad de $7.352,20, seguramente por un préstamo quirografario de diez mil dólares concedido en el año 2006, del que se le descontaba $161,53 mensualmente hasta el último mes en que laboró en la Institución, valores que no han sido tomados en cuenta en la liquidación general y sin que haya recibido la liquidación por jubilación patronal proporcional y sin que se especifique claramente el sustento de dicho descuento.
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Considera que la liquidación efectuada ha incumplido el inciso primero del artículo 8 del Mandato Constituyente N.º 2, que dispone: “(…) el monto de la indemnización por supresión de partidas, renuncia voluntaria o retiro voluntario para acogerse a la jubilación de los funcionarios, servidores públicos y personal docente del sector público con excepción del perteneciente a las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional será de hasta siete (7) salarios mínimos básicos unificados del trabajador privado por cada año de servicio y hasta un monto máximo de doscientos diez (210) mínimos básicos unificados del trabajador privado en total (…)”.
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Alega existencia de “violación de trámite” en relación a la liquidación total que debía percibir por haberse acogido a la jubilación, descuentos inmotivados de su liquidación, incumplimiento del Mandato Constituyente N.º 2, artículo 8, por cuanto se liquidó solo por sus años de trabajo, sin que se haya tomado en cuenta las horas extraordinarias desde el año 1985. Concluye que: “el perjuicio económico se deriva al no ser tomado en cuenta en la liquidación el Mandato 8, contados desde la fecha de ejecutoria en el plazo señalado con el 10% de recargo”.
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Es pretensión de la demandante que se ordene el pago de todos los rubros que se determine pericialmente, conforme establece el inciso primero del artículo 8, Mandato Constituyente N.º 2, en virtud de la irrenunciabilidad de derechos constitucionales del trabajador; se imponga una sanción al Director General del IESS por haber incurrido en error de cálculo y se pague daños y perjuicios y honorarios profesionales de su defensor.
n n n Contestación a la demanda n n
El Director General del IESS manifiesta que del mecanizado de afiliación del IESS se desprende que la actora ha ingresado a prestar sus servicios el primero de marzo de 1985 hasta el 18 de marzo del 2008, cuando fue aceptada su renuncia, lo que significa que al haber estado sujeta al Código del Trabajo, no cumplió con el requisito de haber laborado 25 años o más para el IESS para tener derecho a la jubilación patronal, de acuerdo con el primer inciso del artículo 216 del Código del Trabajo, razón por la que no se le ha liquidado la parte proporcional de la jubilación patronal, ya que esta liquidación está prevista para quienes han sido despedidos intempestivamente, como parte de la indemnización por despido intempestivo, de acuerdo a lo previsto en el artículo 188 del Código del Trabajo.
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En cuanto a los rubros reclamados en cumplimiento del artículo 8 del Mandato N.º 2, señala que la actora no cumple los presupuestos del mismo.
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En relación al contenido de los artículos 93 y 436, numeral 5 de la Constitución y 74 de las Reglas de Procedimiento para el Ejercicio de las Competencias de la Corte Constitucional, alega inexistencia de violación de sentencia, información o acto administrativo por parte del IESS. Acusa que la actora pretende una reliquidación de haberes recibidos a su entera satisfacción como se desprende del boletín de egreso N.º 170301908 del 24 de septiembre del 2008, con una liquidación de $ 19.277,20, de los cuales se le descontó $ 9.499,12 por un préstamo quirografario especial y otros. Siendo una reliquidación –dice– si creía tener derecho, debía haber accionado ante la jurisdicción ordinaria, conforme al artículo 173 de la Constitución.
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Por considerar ilegal, improcedente, inconstitucional, por incompetencia y por falta de derecho de la actora, solicita que se rechace la acción.
n n II. PARTE MOTIVA n n
Competencia El Pleno de la Corte Constitucional, de conformidad a lo previsto en los artículos 93 y 436, numeral 5 de la Constitución de la República, es competente para conocer y pronunciarse sobre las acciones por incumplimiento.
n n Norma cuyo cumplimiento se demanda n n
La demanda, de manera confusa, alude incumplimiento del artículo 8, segundo inciso del Mandato Constitucional N.º 2, y a continuación alega incumplimiento del primer inciso del mismo artículo, aunque la pretensión se concreta en el cumplimiento del primer inciso del referido artículo. Las normas señaladas disponen:
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Primer inciso del artículo 8 del Mandato Constituyente N.º 2:
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“El monto de la indemnización, por supresión de partidas, renuncia voluntaria o retiro voluntario para acogerse a la jubilación de los funcionarios, servidores públicos y personal docente del sector público, con excepción del perteneciente a las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, será de hasta siete (7) salarios mínimos básicos unificados del trabajador privado por cada año de servicio y hasta un monto máximo de doscientos diez (210) salarios mínimos básicos unificados del trabajador privado en total. Para el efecto, las instituciones del sector público establecerán, planificadamente, el número máximo de renuncias a ser tramitadas y financiadas en cada año debiendo, para ello realizar las programaciones presupuestarias correspondientes, en coordinación con el Ministerio de Finanzas, de ser el caso”.
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Segundo inciso del artículo 8 del Mandato Constituyente N.º 2:
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“Las autoridades laborales velarán por el derecho a la estabilidad de los trabajadores. Salvo en el caso de despido intempestivo, las indemnizaciones por supresión de puesto o terminación de relaciones laborales del personal de las instituciones contempladas en el artículo 2 de este Mandato, acordadas en contratos colectivos, actas transaccionales, actas de finiquito y cualquier otro acuerdo bajo cualquier denominación, que estipule pago de indemnizaciones, bonificaciones o contribuciones por terminación de cualquier tipo de relación individual de trabajo, será de siete (7) salarios mínimos básicos unificados del trabajador privado por cada año de servicio y hasta un monto máximo de doscientos diez (210) salarios mínimos básicos unificados del trabajador privado en total”.
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Problemas jurídicos planteados Del contenido de la demanda y sus pretensiones, la Corte establece los siguientes problemas jurídicos a resolver:
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a.- Naturaleza de la acción por incumplimiento
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b.- ¿Cuáles son los contenidos y objeto del Mandato Constituyente N.º 2?
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c.- ¿Correspondía a la accionante percibir los limites máximos previstos en el primer inciso del artículo 8 del Mandato Constituyente N.º 2, o los valores previstos en el segundo inciso del referido artículo?
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a) Naturaleza de la acción por incumplimiento
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Dentro del sistema de garantías de derechos previsto por la Constitución de la República consta la acción por incumplimiento, cuyo objeto es garantizar la aplicación de las normas del sistema jurídico y el cumplimiento de sentencias e informes de organismos de derechos internacionales de derechos humanos, cuando la norma o decisión contenga una obligación de hacer o no hacer clara, expresa y exigible; así estatuye el artículo 93 constitucional.
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El artículo 436, numeral 5 de la Constitución atribuye a la Corte Constitucional la facultad para: “conocer y resolver, a petición de parte, las acciones por incumplimiento que se presenten con la finalidad de garantizar la aplicación de normas o actos administrativos de carácter general, cualquiera que sea su naturaleza o jerarquía, así como para el cumplimiento de sentencias o informes de organismos internacionales de protección de derechos humanos que no sean ejecutables por las vías judiciales ordinarias”.
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El fundamento de esta acción radica en la necesidad de garantizar el cumplimiento del sistema jurídico ante la presencia de omisiones en la observancia de los mandatos de las normas jurídicas; en última instancia, la acción por incumplimiento constituye un mecanismo que permite la vigencia del sistema jurídico, cuya consecuencia es la garantía de la seguridad jurídica, en tanto determinados incumplimientos no pueden ser superados por vía de las garantías de derechos ni encuentran causes de reclamo en la vía ordinaria. La importancia de esta acción la ha previsto Claudia Escobar, al señalar: “La incorporación de este nuevo mecanismo resulta realmente necesario, pues en muchas ocasiones existen omisiones en el cumplimiento de las normas jurídicas que no pueden ser traducidas en términos de violación de derechos constitucionales, y que, por consiguiente, no pueden ser resueltas a través de las acciones tradicionales de amparo, hábeas corpus y hábeas data, ni a través de las acciones del derecho ordinario1”.
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Al respecto, esta Corte ha determinado los presupuestos bajo los que opera la nueva garantía jurisdiccional de derechos, en la siguiente forma:
n n “En cuanto a su objeto: n n
Garantizar la aplicación de las normas o actos administrativos de carácter general, cualquiera que sea su naturaleza y jerarquía, que integran el sistema jurídico; y
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Garantizar el cumplimiento de sentencias o informes de organismos internacionales de Derechos Humanos.
n n En cuanto a los requisitos para su procedibilidad: n n
La norma o decisión cuyo cumplimiento se persigue debe contener una obligación de hacer o no hacer clara, expresa y exigible;
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Deberá verificarse que la norma, acto administrativo de carácter general, sentencia o informe de organismos internacionales de Derechos Humanos, no sea ejecutable por las vías judiciales ordinarias2”.
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Esta acción pone a disposición de los particulares un mecanismo que permite exigir a las autoridades la realización de un deber que ha omitido cumplir, en procura de la plena vigencia de las leyes y actos administrativos de carácter general, así como decisiones de organismos internacionales de Derechos Humanos, atacando el voluntarismo o discrecionalidad en su cumplimiento, de manera que los respectivos mandatos tengan concreción en la realidad.
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b.- ¿Cuáles son los contenidos y objeto del Mandato Constituyente N.º 2?
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La Asamblea Nacional Constituyente, en representación de la soberanía popular y en ejercicio de sus atribuciones, ente otros instrumentos, dictó el Mandato N.º 2 el 24 de enero del 2008, que entró en vigencia de manera inmediata, sin perjuicio de su publicación en el Registro Oficial.
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El Objetivo del referido Mandato se encuentra enunciado en las dos consideraciones siguientes: a) Que la Asamblea Nacional Constituyente debe contribuir a erradicar los privilegios
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1 Claudia Escobar, “Del Tribunal a la Corte: ¿Tránsito hacia una nueva justicia constitucional” en La Constitución del 2008 en el contexto andino. Análisis desde la doctrina y el derecho comparado, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Quito, 2008, V& M Gráficas p. 347
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2 Sentencia 002-09-SAN-CC de 2 de abril de 2009 remunerativos y salariales, eliminando las distorsiones generadas por la existencia de remuneraciones diferenciadas que se pagan en algunas entidades públicas, y b) Que algunas entidades del Estado o que se financian con recursos del sector público, a pretexto de su autonomía, han fijado remuneraciones mensuales y salarios que violentan el principio básico de: «a igual trabajo, igual remuneración». Consecuentemente, el Mandato Constitucional tuvo como objetivo sentar las bases que permitieran superar desviaciones injustificadas en el sistema remunerativo en el sector público por la existencia de grandes diferencias de salarios y remuneraciones, determinantes de situaciones privilegiadas, atentatorias del derecho a la igualdad.
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En este sentido, el Mandato estableció límites máximos de ingresos mensuales para determinados funcionarios, así como valores máximos a percibir por concepto de indemnizaciones y liquidaciones por eventos que significan la desvinculación de los servidores públicos de sus respectivas instituciones, además de otras disposiciones conexas al tema que, para efecto del presente análisis, no son de relevancia.
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El primer inciso del artículo 8 del Mandato N.º 2 estatuye: “El monto de la indemnización, por supresión de partidas, renuncia voluntaria o retiro voluntario para acogerse a la jubilación de los funcionarios, servidores públicos y personal docente del sector público, con excepción del perteneciente a las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, será de hasta siete (7) salarios mínimos básicos unificados del trabajador privado por cada año de servicio y hasta un monto máximo de doscientos diez (210) salarios mínimos básicos unificados del trabajador privado en total. Para el efecto, las instituciones del sector público establecerán, planificadamente, el número máximo de renuncias a ser tramitadas y financiadas en cada año debiendo, para ello realizar las programaciones presupuestarias correspondientes, en coordinación con el Ministerio de Finanzas, de ser el caso”. (Énfasis fuera del texto).
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Una lectura superficial de la norma en estudio podría llevar a concluir que el Mandato establece un monto indemnizatorio único por año de servicio para quienes se separen de una entidad pública, por supresión de partida, renuncia voluntaria o retiro voluntario para efectos de jubilación, esto es, 7 salarios mínimos unificados correspondientes al trabajador privado; sin embargo, si se observa bien, la norma contiene en dos apartes la preposición “hasta”, que relaciona los números 7 y 210 (referidos a salarios mínimos básicos unificados), denotando límites para determinar precisamente valores máximos, tanto en las cantidades anuales como en el monto total a percibir por estos conceptos, por lo que se concluye la posibilidad de percibir cantidades menores y nunca mayores a las previstas.
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Es necesario tomar en cuenta el Mandato N.º 4 emitido por la Asamblea Nacional Constituyente el 12 de febrero del 2008, el mismo que en su cuarta consideración establece: “Que, el Mandato Constituyente No. 2 no altera las normas ya existentes para el cálculo de liquidaciones e indemnizaciones, excepto en aquellas que excedan los montos máximos fijados en el artículo 8 del referido mandato”; en consecuencia, los montos indemnizatorias existentes a la fecha de emisión del Mandato N.º 2 continuaban vigentes, en tanto que aquellos que superaban los límites máximos previstos en el mencionado instrumento, se modificaban de acuerdo a los límites máximos en él preceptuados. A esta conclusión se llega tanto por el contenido de la disposición pertinente como porque el Mandato no contiene norma de expresa sustitución o de derogación alguna de disposiciones legales o de otra naturaleza sobre liquidaciones o indemnizaciones en la materia y, en virtud de la Primera Disposición Final del Reglamento de Funcionamiento de la Asamblea Nacional Constituyente en el sentido de que el ordenamiento jurídico se mantiene vigente, con la excepción de lo que resuelva en sentido contrario la Asamblea.
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Por otra parte, el segundo inciso del artículo 8 del Mandato Constituyente en estudio dispone: “Las autoridades laborales velarán por el derecho a la estabilidad de los trabajadores. Salvo en el caso de despido intempestivo, las indemnizaciones por supresión de puesto o terminación de relaciones laborales del personal de las instituciones contempladas en el artículo 2 de este Mandato, acordadas en contratos colectivos, actas transaccionales, actas de finiquito y cualquier otro acuerdo bajo cualquier denominación, que estipule pago de indemnizaciones, bonificaciones o contribuciones por terminación de cualquier tipo de relación individual de trabajo, será de siete (7) salarios mínimos básicos unificados del trabajador privado por cada año de servicio y hasta un monto máximo de doscientos diez (210) salarios mínimos básicos unificados del trabajador privado en total”.
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Esta disposición, orientada a garantizar la estabilidad de los trabajadores amparados por el Código del Trabajo, preserva el reconocimiento de las indemnizaciones establecidas en ese mismo cuerpo legal para el caso de terminación de la relación laboral producida de manera intempestiva por decisión del empleador, y establece como único valor anual el de siete salarios básicos unificados, hasta un máximo de doscientos diez salarios para el caso de supresión de puesto o de cualquier terminación de las relaciones laborales, previstas tanto en contratos colectivos u otros convenios en los que se haya acordado la entrega de valores, bajo cualquier denominación, por tales conceptos. De esta manera, los trabajadores que se encuentran amparados únicamente por el Código del Trabajo, en caso de despido intempestivo, reciben las indemnizaciones allí previstas, y quienes estén amparados por convenios de cualquier naturaleza que establezcan reconocimientos por terminación de relaciones laborales, percibirán los valores establecidos en la norma en mención.
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c) ¿Correspondía a la accionante percibir los límites máximos previstos por el primer inciso del artículo 8 del Mandato Constituyente N.º 2, o los valores previstos en el segundo inciso del referido artículo?
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La accionante ha presentado su renuncia a las funciones de auxiliar del servicio de cocina que venía prestando por aproximadamente 23 años en el Hospital de Esmeraldas del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, habiendo recibido, en calidad de incentivo por jubilación, los valores previstos en el artículo 25 del Contrato Colectivo de Trabajo3. En efecto, la disposición en mención estatuye el reconocimiento de un incentivo para jubilación a los trabajadores que probaren derecho a la jubilación patronal del IESS, de vejez, de vejez por edad avanzada, de invalidez definitiva o de riesgos de trabajo por incapacidad total o permanente, que consiste en un valor relacionado con los años de servicio, y el sueldo mensualizado a quienes acrediten 15 años de servicios, de conformidad a la siguiente tabla:
n n n TIEMPO DE SERVICIOS EN EL IESS n n REMUNERACIONES MENSUALIZADAS n n n De 15 años a 20 años n n 15 n n De 20 años 1 día a 25 años n n 20 n n De 25 años 1 día a 30 años n n 25 n n De 30 años en adelante n n 30 n n n
Se ha reconocido a la trabajadora el valor correspondiente a veinte remuneraciones mensualizadas por encontrarse ubicada en la segunda escala de la tabla, en la que se encuentran comprendidos los trabajadores que han laborado de 20 a 25 años, con lo que se ha cumplido la previsión establecida en el primer inciso del artículo 8 del Mandato Constituyente N.º 2, pues, como se ha analizado anteriormente, los montos existentes a la fecha de emisión del Mandato N.º 2 continuaban vigentes, no así los que superaban los límites máximos previstos en el mencionado Instrumento, que se modificaron con los preceptuados en el primer inciso del artículo 8 del Mandato en referencia; consecuentemente, a la accionante no le correspondía percibir el máximo previsto en la referida norma.
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En relación al denunciado incumplimiento del inciso segundo del artículo 8 del Mandato Constituyente N.º 2, es preciso señalar que el artículo 25 del Contrato Único de Trabajo del IESS prevé un incentivo para jubilación, figura distinta a las previstas en la referida disposición del Mandato Constituyente N.º 2, es decir, al pago de indemnizaciones o bonificaciones por terminación de la relación laboral que también se hallen previstas en contrataciones colectivas u otros convenios entre empleadores y trabajadores sujetos al Código del Trabajo, razón por la que la accionante no se encontraba incursa en los supuestos del referido inciso del artículo 8 del Mandato, por tanto no podía ser beneficiaria de los valores establecidos por este concepto en el Mandato N.º 2.
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La Corte concluye que al haber entregado el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social valores previstos en el
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3 El Contrato Colectivo Unico de Trabajo a nivel nacional suscrito entre el Sindicato Unico de Obreros del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social y el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social puede consultarse en www.iess.gov.ec/documentos/
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contrato colectivo de trabajo por concepto de incentivo por jubilación, no existe incumplimiento del Mandato Constituyente N.º 2.
n n Otras consideraciones de la corte n n
Cabe señalar que la demanda contiene la impugnación de la liquidación efectuada por el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, por haberse acogido la accionante a la jubilación, sin que para efecto del cálculo de la remuneración mensual, que sirve de base para establecer la liquidación que le corresponde, se haya tomado en cuenta el valor por horas extraordinarias percibidas por todo el tiempo de sus servicios, ni los valores que le corresponden en concepto de liquidación proporcional por jubilación patronal, solicitando, finalmente que se ordene el pago de todos los rubros a los que tiene derecho y que sean determinados pericialmente.
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Al respecto, la Corte debe señalar que tales pretensiones se apartan del objeto de una acción por incumplimiento, pues imponen un proceso judicial en que se establezca el derecho de la accionante a determinar valores debidos que forman parte del cálculo de una liquidación, asumiendo tener derecho a la liquidación proporcional de la jubilación patronal. No obstante, la alegación de falta de reconocimiento de la jubilación patronal proporcional, lleva implícito el planteamiento de incumplimiento de normas laborales que prevé esta obligación patronal, razón por la cual la Corte procede al análisis correspondiente.
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Señala la accionante que presentó la renuncia a su cargo con el fin de acogerse a los beneficios de la jubilación patronal, fundamentada en el inc