JULIO DE 2006
SUPLEMENTO
DIRECTOR
FUNCIÓN EJECUTIVA
DECRETO:
1682 Renuévase por sesenta días más el estado de emergencia en los cantones Quero, Cevallos, Mocha, Pelileo y Tisaleo y, en los sectores de Juive Grande y Pondoa, de la provincia de Tungurahua y, a Penipe y Guano de la provincia de Chimborazo, en los mismos términos y condiciones que los señalados en el Decreto Ejecutivo No. 1415, publicado en el Registro Oficial No. 276 de 23 de mayo del 2006..
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
RESOLUCIONES:
SEGUNDA SALA
0194-05-RA Confírmase la resolución venida en grado y concédese la acción de amparo constitucional propuesta por Ana María Sigüencia Chima.
0602-2005-RA Confírmase la decisión déla Segunda Sala del Tribunal Distrital No 1 de lo Contencioso Administrativo y concédese parcialmente la acción de amparo solicitado por el doctor José Romero Soriano, representante legal del Banco Internacional S. A.
004-2006-AA Niégase la demanda de inconstitucionalidad planteada por Segundo Marcelino Mite Castillo y otros
TERCERA SALA
1097-2004-RA Revócase la resolución venida en grado y concedese la acción de amparo propuesta por el Policía William Marcelo Carrillo Llambo.
0011-2005-RA Niégase la acción de amparo pre- sentada por el señor Ángel Stanley Pinto Albán.
0014-2005-RS Confírmase la resolución adoptada por el H. Consejo Provincial de El Oro que ratifica la providencia dictada por el señor Prefecto en el recurso de apelación interpuesto por el representante legal de la Compañía TRIPLE- OROCEM
0020-2005-RS Niégase el recurso de apelación planteado por el señor Iván Paredes Valenzuela, Alcalde del Gobierno Municipal de Pimampiro
0076-2005-HC Concédese la acción de hábeas corpus propuesta a favor del desaparecido señor Luis Eduardo Guachalá Chimbo.
0276-2005-RA Revócase la decisión del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo No 3 y concédese la acción de amparo constitucional interpuesta por Edwin Geovanny C. Trujillo.
0359-05-RA Revócase la resolución del Juez de instancia e inadmítese la acción de amparo propuesta por Carlos Alfredo Vera Vera.
ORDENANZAS MUNICIPALES:
– Gobierno Municipal de Archidona: Que reglamenta las sanciones por contravenciones municipales.
– Gobierno Municipal de Archidona: Reformatoria para el pago de dietas a los señores concejales.
– Cantón Babahoyo: Que previene la contaminación del recurso suelo.
Alfredo Palacio González
PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DE LA REPUBLICA
Considerando:
Que mediante Decreto Ejecutivo No. 1424, publicado en el Registro Oficial No. 286 de 5 de marzo del 2004, se declaró el estado de emergencia a los cantones Quero, Cevallos, Mocha, Pelileo y TisaIeo y, los sectores de Juive Grande y Pondoa de la provincia de Tungurahua, y a Penipe y Guano de la provincia de Chimborazo;
Que mediante Decreto Ejecutivo No. 1655, publicado en el Registro Oficial No. 333 de 12 de mayo del 2004, se amplió por sesenta días la declaratoria de emergencia de los referidos sectores;
Que mediante Decreto Ejecutivo No. 2333, publicado en el Registro Oficial No. 482 de 15 de diciembre del 2004; y Decreto Ejecutivo No. 210, publicado en el Registro Oficial No. 42 de 20 de junio del 2005 se amplió por sesenta días adicionales la declaratoria de emergencia de ese sector;
Que mediante Decreto Ejecutivo No. 952 publicado en el Registro Oficial No. 171 de 22 de diciembre del 2005, se declaró nuevamente en emergencia a los cantones antes referidos, con base al pedido efectuado por la Dirección Nacional de Defensa Civil;
Que mediante Decreto Ejecutivo No. 1195, publicado en el Registro Oficial No. 226 de 10 de marzo del 2006, se renovó el estado de emergencia en los referidos cantones, con base al requerimiento de los alcaldes de esa zona, y al pedido efectuado por la mencionada Dirección Nacional de Defensa Civil;
Que mediante Decreto Ejecutivo No. 1415, publicado en el Registro Oficial No. 276 de 23 de mayo del 2006, se renovó por sesenta días más el estado de emergencia en los referidos cantones;
Que a la presente fecha no se ha superado la situación que motivó la renovación de la declaratoria de emergencia a la que se refieren los considerandos anteriores, la que más bien se ha agravado en las últimas horas; y,
En ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 182 de la Constitución Política de la República,
Decreta:
Art. 1.- Renuévase por sesenta días más el estado de emergencia en los cantones Quero, Cevallos, Mocha, Pelileo y Tisaleo y, en los sectores de Juive Grande y Pondoa, de la provincia de Tungurahua y, a Penipe y Guano de la provincia de Chimborazo, en los mismos términos y condiciones que los señalados en el Decreto Ejecutivo No. 1415, publicado en el Registro Oficial No. 276 de 23 de mayo del 2006.
Art. 2.- Ordénase a la Dirección Nacional de Defensa Civil para que, en coordinación con los ministerios de Gobierno y Policía, Defensa Nacional, Obras Públicas y Comunicaciones, Salud Pública, Desarrollo Urbano y Vivienda, Agricultura y Ganadería y Bienestar Social, en lo que a cada cual le correspondiere, dispongan la ejecución inmediata de las acciones que fueren indispensables para contrarrestar los daños ocasionados en dichas localidades y áreas rurales, como consecuencia de la actividad volcánica del Tungurahua y para precautelar la integridad y supervivencia de los moradores de dichas zonas.
Art. 3.- Autorízase al Ministro de Economía y Finanzas, para que del Fideicomiso del Fondo de Ahorro y Contingencias, transfiera hasta la suma de USD 5’000.000.00, a la Dirección Nacional de Defensa Civil, para el financiamiento de las acciones que fueren indispensables para contrarrestar los daños ocasionados en dichas localidades y áreas rurales.
Art. Final.- De la ejecución del presente decreto, que entrará en vigencia desde la presente fecha, sin perjuicio de su publicación en el Registro Oficial, encárguese a la Dirección Nacional de Defensa Civil en coordinación con los Ministros de Gobierno y Policía, Defensa Nacional, Economía y Finanzas, Obras Públicas y Comunicaciones, Salud Pública, Desarrollo Urbano y Vivienda, Agricultura y Ganadería y Bienestar Social.
Dado en el Palacio Nacional, en Quito, a 15 de julio del 2006.
f.) Alfredo Palacio González, Presidente Constitucional de la Republica.
Es fiel copia del original.- Lo certifico.- f.) Diego Regalado Almeida.- Subsecretario General de la Administración Pública.
Magistrado ponente: Dr. Carlos Soria Zeas
LA SEGUNDA SALA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En el caso signado con el No. 0194-05-RA
ANTECEDENTES:
Ana María Sigüencia Chima, por sus propios derechos, deduce acción de amparo constitucional contra el Alcalde del cantón Pucará, ante el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo No. 3, con sede en la ciudad de Cuenca; y, solicita la suspensión definitiva de los efectos del acto administrativo contenido en el oficio expedido por dicha autoridad el 6 de enero del 2005, mediante el cual se la removió del cargo de Jefe de Contabilidad que venía desempeñando en la I. Municipalidad de Pucará. En lo principal, la demandante manifiesta lo siguiente:
Que mediante el acto impugnado el Alcalde de la I. Municipalidad de Pucará, le comunicó que conforme a lo establecido en el artículo 192 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (actual artículo 175 de la Codificación de la Ley de Régimen Municipal publicada en el Suplemento del Registro Oficial número 159 del 5 de diciembre del 2005), concluyó su función de Jefe de Contabilidad de la institución, por lo que quedaba removida de su cargo, debiendo efectuar la entrega recepción de los bienes y documentos que tenía a su cargo;
Que la autoridad demandada confundió el régimen de libre remoción con el del ejercicio de funciones por período fijo, supuestos en ninguno de los cuales se halla, incurriendo de esta manera en una falsa motivación y en un acto ilegítimo que afecta su derecho a la estabilidad;
Que conforme se colige de lo dispuesto en el artículo 192 (actual 175) de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, el legislador ha previsto dos casos para la conclusión de funciones de los servidores públicos municipales: La caducidad, por cumplimiento del período para el cual fue electo el alcalde; y, la separación por incurrir en causales de destitución;
Que el cargo de Jefe de Contabilidad que actualmente ostenta, no es de libre remoción, pues, no está señalado en el artículo 93 (actual 92) de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa;
Que el numeral 24 del artículo 72 (actualmente numeral 23 del artículo 69) de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, faculta al Alcalde a designar y remover con causa justa, únicamente a los directores, Procurador Síndico Municipal y Tesorero Municipal; y, que en su caso, el único mecanismo que pudo haber aplicado la autoridad demandada, era el de destitución, pero siguiendo el debido proceso y los trámites establecidos en la Ley;
Que el acto impugnado viola los derechos fundamentales contenidos en los artículos 23, numerales 8, 26 y 27; 24, numerales 1, 7, 10, 11 y 13; 35; y, 124, de la Constitución Política del Ecuador.
A la audiencia pública llevada a cabo el 9 de febrero del 2005 en el Tribunal de instancia, comparecen la parte actora junto con su abogadoº patrocinador, y por la parte demandada, el Alcalde y el Procurador Síndico Municipal del cantón Pucará, quien manifestó lo siguiente: Que la autoridad demandada, al remover a la accionante del cargo de Jefe de Contabilidad de la I. Municipalidad del Cantón Pucará, ejerció la atribución que le confiere el artículo 192 (actual 175) de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, toda vez que dicho nombramiento caducó cuando finalizó el período para el que fue electo el Alcalde saliente; que en el mes de mayo del 2001, la recurrente presentó ante el Alcalde saliente, su renuncia al cargo de Jefe de Contabilidad, la misma que fue aceptada, por lo que resulta inexplicable que siga cumpliendo tales funciones; que en ningún momento la autoridad demandada ha soslayado los derechos de la proponente a la honra, a la dignidad, a la buena reputación, más bien la ha considerado como una mujer trabajadora, que por motivos que no es necesario mencionarlos, no goza de su confianza; que conforme lo establece el artículo 64 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, la accionante debió haber recurrido ante el Concejo Municipal de Pucará para interponer el respectivo reclamo y luego ante el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo pertinente, por lo que la presente acción de amparo constitucional es improcedente.
El 10 de febrero del 2005, el Tribunal de instancia resolvió aceptar la acción de amparo constitucional propuesta por la accionante.
Con estos antecedentes, para resolver, la Segunda Sala del Tribunal Constitucional hace las siguientes:
CONSIDERACIONES:
PRIMERA.- El Tribunal Constitucional, de acuerdo con el numeral 3 del artículo 276 de la Constitución Política de la República, es competente para conocer y resolver este caso.
SEGUNDA.- No se ha omitido solemnidad sustancial alguna que pueda incidir en la resolución del presente caso, por lo que se declara su validez.
TERCERA.- Del texto constitucional y de la normativa singularizada en la Ley de Control Constitucional, se establece de manera concluyente que la acción de amparo constitucional es procedente cuando de manera simultánea y unívoca, concurren los siguientes presupuestos: a) Que exista un acto u omisión ilegítimos de la autoridad pública; b) Que sea violatorio de un derecho subjetivo; y, c) Que cause o amenace causar un inminente daño grave.
CUARTA.- Un acto es ilegítimo cuando ha sido dictado por una autoridad pública que no tiene competencia para ello, o cuando no ha sido dictado de conformidad con los procedimientos señalados por el ordenamiento jurídico, o cuyo contenido sea contrario a dicho ordenamiento, o bien que se lo dicte sin fundamento o suficiente motivación.
QUINTA.- La pretensión de la accionante es que se suspenda de manera definitiva, los efectos del acto administrativo contenido en el oficio sin número expedido por el Alcalde del cantón Pucará el 6 de enero del 2005, mediante el cual se la removió del cargo de Jefe de Contabilidad que venía desempeñando en la I. Municipalidad de Pucará. Consecuentemente, corresponde a esta Sala analizar, en un primer momento, la legitimidad o no del acto impugnado.
SEXTA.- A efectos de resolver la presente causa, es importante señalar que la estabilidad de los servidores públicos, es una garantía que ha sido reconocida por la mayoría de Cartas Políticas a cuyo imperio se ha sometido la República del Ecuador desde su origen. Acorde a tal tradición constitucional, esta garantía fundamental se ha visto consolidada en el artículo 124 de la actual Constitución Política del Ecuador, hacia cuyos preceptos debe confluir el ordenamiento jurídico que rige nuestro Estado y las disposiciones administrativas que emanen de las autoridades públicas. No obstante, existe por mandato constitucional la posibilidad de establecer un régimen de excepción a este derecho fundamental, en función del cual los servidores públicos pueden ser de libre nombramiento y remoción.
Con asiento sobre éste y otros preceptos constitucionales referentes a las relaciones entre las instituciones del Estado con sus servidores, el legislador aprobó la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa y de Unificación y Homologación de Remuneraciones del Sector Público (LOSSCA), cuya publicación estuvo dada en el Suplemento del Registro Oficial número 184 del lunes 6 de octubre del 2003, siendo luego codificada y publicada en el Registro Oficial número 16 del 12 de mayo del 2005.
Según lo establecido en el artículo 3 de la referida Ley, sus disposiciones son de aplicación obligatoria en todas las instituciones, entidades y organismos del Estado, entendiéndose como tales, a aquellas contempladas en el artículo 118 de la Constitución Política del Ecuador, dentro de las cuales constan las que integran el régimen seccional autónomo.
SÉPTIMA.- El Título III del Libro I de dicha Ley, intitulado «Del Régimen Interno de Administración de Recursos Humanos», prevé los derechos, deberes y prohibiciones de los servidores públicos. Materia del presente análisis, son los primeros, esto es, los derechos que les asiste a los mismos, los cuales están contemplados en el artículo 25 (antes 26) de la Ley. Así pues, la letra a) del artículo en alusión señala como uno de los derechos de los servidores públicos «Gozar de estabilidad en su puesto, luego del período de prueba, salvo lo dispuesto en esta Ley» Concordante con esta norma, es la contenida en la letra a) del artículo 96 (antes 97) ibídem, en la que claramente se señala que, además de los derechos contemplados en el referido artículo, los servidores de carrera gozarán de la garantía de estabilidad en sus puestos, pudiendo ser destituidos únicamente por las causas establecidas en la Ley y luego del correspondiente sumario administrativo.
Sin embargo, tal como se mencionó ab initio, la garantía de estabilidad consagrada en la Constitución Política y luego en la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa, admite un régimen de excepción que está previsto en el artículo 92 (antes 93) ibídem, dentro del cual están considerados los servidores que están excluidos de la carrera administrativa, entendiéndose como tal, al conjunto de políticas normas y métodos orientados a elevar el nivel de eficiencia de la Administración Pública y garantizar la estabilidad de sus servidores (Art. 90 -antes 91- de la LOSSCA). Dicho de otro modo, los servidores mencionados en dicha norma, no están protegidos por la carrera administrativa, y en consecuencia, no están cobijados por la garantía de estabilidad que sí les está reservada para el resto de servidores públicos.
OCTAVA.- Hecha esta aclaración, corresponde analizar -para efectos de resolver la presente causa- el alcance de la disposición contenida en la letra b) del artículo 92 (antes 93) de la LOSSCA, que señala cuáles son los servidores que están excluidos de la carrera administrativa, y cuyo tenor literal es el que sigue:
«Art. 92.- Servidores públicos excluidos de la Carrera Administrativa.- Exclúyese de la Carrera Administrativa:
b) Los funcionarios que tienen a su cargo la dirección política y administrativa del Estado, los Ministros, Secretarios Generales y Subsecretarios de Estado; el Secretario Nacional Técnico de Recursos Humanos y Remuneraciones, los titulares y las segundas autoridades de las instituciones del Estado; los titulares de los organismos de control y las segundas autoridades de estos organismos; los secretarios generales; los coordinadores generales; coordinadores institucionales; intendentes de control; los asesores; los directores, gerentes y subgerentes que son titulares o segundas autoridades de las empresas e instituciones del Estado; los gobernadores, los intendentes, subintendentes y comisarios de policía; los jefes y tenientes políticos, que son cargos de libre nombramiento y remoción;».
Nótese que el precepto citado no incluye en su contenido a los servidores que cumplan funciones de «Jefes», sean estos de sección o departamentales -excepto los jefes políticos-, lo cual permite inferir que no están excluidos de la carrera administrativa y que, consecuentemente, están cobijados por la garantía constitucional de estabilidad en sus puestos, pudiendo ser destituidos únicamente por las causas determinadas en la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa y luego del correspondiente sumario administrativo, tal como lo señala la letra a) del artículo 96 (antes 97) ibídem.
NOVENA.- Adicionalmente, cabe indicar, que si bien es cierto el artículo 192 (actual 175) de la Ley Orgánica de Régimen Municipal establece que los directores, jefes departamentales, procurador síndico y tesorero, son funcionarios de libre nombramiento y remoción; corresponde de igual forma aclarar, que en virtud de lo preceptuado en la Disposición Final Primera de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa y de Unificación y Homologación de las Remuneraciones del Sector Público, la disposición contemplada en la letra b) del artículo 92 (antes 93) ibídem, prevalece sobre la norma antes referida de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, por lo que quedan excluidos del régimen de excepción ahí previsto todos los servidores que ocupen puestos de Jefatura en las Municipalidades del país, sin que puedan ser, por lo tanto, libremente removidos de dichos cargos.
DÉCIMA.- De la revisión de las normas antes invocadas, así como de las piezas procesales, y en especial, del contenido del acto administrativo materia de la presente acción de amparo constitucional, se puede constatar que la remoción de la accionante dispuesta por el Alcalde del Cantón Pucará, es ilegítima, puesto que dicha autoridad actuó sin tener facultad para aquello; lo cual, a no dudarlo, conculcó el derecho de la recurrente a la seguridad jurídica y al debido proceso, contenidos en los numerales 26 y 27 del artículo 23 de la Constitución Política del Ecuador; el derecho al trabajo y el de estabilidad laboral contemplados en los artículos 35 y 124, respectivamente, de la Carta Política; circunstancia ésta que le ocasiona un daño grave e inminente, en razón de que se le priva de la posibilidad de conservar su puesto de trabajo, que le permita obtener una remuneración necesaria para su subsistencia y el de su familia.
Por lo expuesto y en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, esta Sala,
RESUELVE:
1. Confirmar la resolución venida en grado; y, en consecuencia, conceder la acción de amparo constitucional propuesta por Ana María Sigüencia Chima;
2. Devolver el expediente al tribunal de origen, para los fines contemplados en el artículo 55 de la Ley Orgánica de Control Constitucional; y,
3. Disponer que el tribunal de instancia, una vez efectuado lo que se señala en el numeral 2 que antecede, informe a esta Magistratura, en el término de cinco días, acerca del cumplimiento de la presente resolución.
NOTIFÍQUESE Y PUBLÍQUESE.-
f.) Dr. Carlos Soria Zeas, Presidente Segunda Sala
f.) Dr. Jacinto Loaiza Mateus, Vocal Segunda Sala.
f.) Dr. José García Falconí, Vocal Segunda Sala.
RAZON.- Siento por tal que la resolución que antecede fue aprobada por la Segunda Sala del Tribunal Constitucional, a los cinco días del mes de julio del año dos mil seis.- Lo certifico.-
f.) Dra. Aída García Berni, Secretaria Segunda Sala.
Fiel copia del original.- SEGUNDA SALA.- f.) Secretaria de Sala.- TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
Magistrado ponente: Dr. Jacinto Loaiza Mateus
SEGUNDA SALA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Caso No. 0602-2005-RA
ANTECEDENTES:
Dr. José Romero Soriano, en su calidad de Vicepresidente Procurador Judicial y como tal representante legal del Banco Internacional S.A., interpone acción de amparo constitucional en contra de la resolución de la Junta Bancaria JB-2004-666, de 18 de Mayo de 2004, pidiendo se cite a su Presidente y se cuente con el Procurador General del Estado; ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo Distrito de Quito.
Afirma el recurrente que la Cía. Tecnoforesta S.A., presentó un reclamo ante la Intendencia de Bancos Regional de Guayaquil, en contra del Banco Internacional S.A., referido a varios cheques girados por aquélla contra su cuenta en el Banco Bolivariano, que fueron depositadas en cuentas de su cliente el señor Luis López Haro, mantiene en el Banco Internacional S.A.
El Banco de su representación negó de manera expresa, haber cometido irregularidades en el asunto materia de la queja de Tecnoforesta; y demostró con los debidos argumentos la corrección de su procedimiento. Ello no obstante, la Intendencia de Bancos de Guayaquil sancionó al Banco Internacional S.A., con la imposición de una multa de US$ 3.000.oo, según consta del oficio DJG-CyR-REQ-2003-484.
El Banco Internacional impugnó el aludido acto administrativo sancionador e interpuso los diferentes recursos pertinentes en derecho, lo cual llevó su caso a su instancia máxima, esto es, la Junta Bancaria, instancia en la cual ocurrieron varios ilógicos jurídicos contrarios a un Estado Social de Derecho. En efecto, la Junta Bancaria mediante resolución JB-2004-666 al decidir sobre el recurso de revisión planteado por el Banco Internacional, dispuso lo siguiente: «Rechazar la pretensión contenida en el recurso interpuesto por el Gerente General del Banco Internacional S.A., al acto administrativo contenido en el oficio No. IRG-2004-081-VG de 29 de Enero del 2004 y en consecuencia CONFIRMAR la sanción impuesta por el Intendente Regional de Guayaquil mediante el referido oficio; y DISPONER la restitución a Tecnoforesta S.A. de los valores que le adeuda la entidad bancaria por el pago irregular de varios cheques más los respectivos intereses». Como puede observarse, la resolución contempla dos cuestiones distintas: Por un lado confirma la sanción que su inferior impuso al Banco; y por otro, condena al Banco a restituir a Tecnoforesta valores que supuestamente le adeuda. En este punto cabe destacar: Que la Intendencia de Bancos de Guayaquil jamás dispuso que el Banco Internacional restituya valor alguno a Tecnoforesta; y que, Tecnoforesta no impugnó, bajo ninguna modalidad el acto administrativo sancionador de la Intendencia de Bancos.
De esta manera, al resolver el recurso planteado por el Banco Internacional S.A., la Junta Bancaria decidió una cuestión sobre la que no tenía atribuciones, por dos motivos: El Primero, es que la Junta Bancaria no tiene jurisdicción, es decir la potestad pública de juzgar, lo cual corresponde a los jueces, bajo el eufemismo de «disponer la restitución» de valores, lo que realmente hizo la Junta Bancaria es «condenar al Banco Internacional a la restitución» de valores supuestamente adeudados por el él. El segundo, es que la Junta Bancaria no tenía competencia para resolver sobre la aludida restitución, porque ese no era un asunto que le había ido en grado, desde luego que el inferior no se pronunció al respecto, ni el reclamante impugnó el acto inferior. En otras palabras, se trata de un asunto que la Junta Bancaria resolvió sin que nadie se lo haya pedido ni haya discutido sobre ello; y, lo que es más grave, sin que el afectado haya podido ejercer su derecho a la defensa, ya que el recurso únicamente versaba, como es lógico, sobre la sanción administrativa, o sea la multa de US$ 3.000.oo.
Es evidente que la primera parte de la resolución se adoptó dentro de la competencia administrativa contemplada en el artículo 140 de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero; pero es evidente también, que la segunda parte de aquélla rebasa de manera burda tal competencia.
El Banco Internacional presentó recurso de reposición frente a la resolución No. JB-2004-666. La Junta Bancaria, sin mayor argumento jurídico, desestimó las alegaciones de su representada y mediante resolución No. JB-2005-771 rechazó el recurso y confirmó la resolución impugnada.
Las sanciones que puede imponer la Superintendencia de Bancos son de carácter administrativo, las que llevan consigo dos presupuestos: La contravención de normas legales expresas que tipifiquen la infracción; y, la determinación específica de la sanción, tal como lo dispone el artículo 24 de la Constitución; a pesar de aquello, el dictamen resolutivo de la Junta Bancaria procesa, juzga y dispone una sanción, consistente en una devolución de dinero, lo que no esta estipulado en el ordenamiento jurídico, así la resolución JB-2004-666 conforma un acto ilegítimo pues su objeto contraría al contenido implícito del acto, esto es, a la sujeción al principio de legalidad que debe el administrador en este tipo de actuaciones. En el presente caso, la Junta Bancaria viola el principio de legalidad y no observa lo que de manera clara ordena la Constitución en el numeral 1 del artículo 24.
El artículo 23 número 26 Ibídem, establece la existencia del derecho a la seguridad jurídica, un aspecto clave de este derecho se refiere al debido proceso el mismo que ha sido violado por la Junta Bancaria, al no cumplirse con lo previsto en la Ley para el presente caso. En ninguna disposición de rango legal se le permite a la Junta Bancaria interponer sanciones como la que se le impuso al Banco Internacional por lo que altera de modo manifiesto el principio de jurisdicción e independencia judicial y por tanto es atentatorio al principio de seguridad jurídica.
La gravedad como se ha manifestado queda demostrado al hablar de claras afectaciones a la seguridad jurídica, el derecho al buen nombre, a la honra y la libertad, por lo que es indispensable cesar los efectos negativos de la resolución impugnada y frenar la actitud extra legem claramente manifiesta.
En la audiencia pública llevada a efecto en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo Distrito de Quito la parte recurrida en lo principal señala:
Negativa de los fundamentos de la acción; incompetencia de la Sala para conocer y resolver la presente causa, toda vez que, el lugar donde se produjeron los hechos y pueda producir sus efectos el acto ilegítimo impugnado, es la ciudad de Guayaquil. Improcedencia de la acción por el fondo y por la forma.
Señala además, que no debió admitirse a trámite la acción planteada por cuanto la Junta Bancaria se encuentra conformada por cinco miembros y al haberse dirigido contra su Presidente, quien no es su representante legal, se ha impedido el derecho de defensa de sus integrantes, por lo tanto existe ilegitimidad pasiva, lo cual acarrea la nulidad de lo actuado.
La Junta Bancaria al emitir su decisión obró en fundamento a las competencias previstas en el artículo 175 literal d) de la Ley General de Instituciones del sistema Financiero, ya que le esta atribuido resolver los recursos de revisión y reposición, sin las limitaciones que el recurrente pretende asimilar al caso. Que los actos expedidos son administrativos y de modo alguno jurisdiccionales.
Al haberse constatado una irregularidad manifiesta, la Junta no podía limitar su pronunciamiento solo a la sanción pecuniaria, sino que estaba en la obligación de suplir la omisión en que incurrió el Intendente Regional de Guayaquil. Que el recurrente ejerció ampliamente su derecho a la defensa. Que la Junta Bancaria emitió la resolución JB-2004-666 de 18 de Mayo de 2004, de la cual el mismo actor interpuso recurso de reposición, mismo que fuera respondido en resolución No. JB-2005771 de 18 de Marzo de 2005; por lo que, es improcedente la impugnación de la Resolución JB-2004-666, ya que fue impugnada administrativamente y resuelta en la misma vía, por lo que la que causó estado es la No. JB-2005-771. Que el amparo no es la vía para cuestionar la legalidad de los actos administrativos. La acción planteada no reúne los requisitos de admisibilidad. El actor ha dejado pasar trece meses para impugnar, mediante vía equivocada, la resolución JB-2004-666, por lo tanto, es el propio actor quien ha demostrado que no existe amenaza inminente con causar un daño grave, uno de los tres requisitos de admisibilidad que deben encontrarse de manera simultánea y unívoca para que proceda la acción de amparo. Solicita se rechace la acción de amparo constitucional propuesta.
La Segunda Sala del Tribunal Distrital No. 1 de lo Contencioso Administrativo resuelve conceder parcialmente el amparo constitucional propuesto dejando sin efectos las resoluciones de la Junta Bancaria JB-2004-666 y JB-2005-771 de 18 de Mayo y de 2004 y 18 de Marzo de 2005, respectivamente, solo en lo que dice relación a la disposición por la cual se empeora la situación del recurrente referida en la Consideración Quinta. Decisión que es apelada ante el Tribunal Constitucional.
Radicada la competencia en la Segunda Sala por el sorteo de rigor, para resolver se realizan las siguientes
CONSIDERACIONES:
PRIMERA.- Que, la Sala es competente para conocer y resolver la presente causa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 276, numeral 3 de la Constitución Política de la República, en concordancia con el Art. 62 de la Ley del Control Constitucional;
SEGUNDA.- Que, en el presente trámite no se ha omitido solemnidad legal alguna que pueda incidir en la resolución del mismo, por lo que se declara la validez del proceso;
TERCERA.- Que, la acción de amparo procede con el objeto de adoptar medidas urgentes destinadas a cesar, evitar la comisión o remediar inmediatamente las consecuencias de un acto u omisión ilegítimos de autoridad pública que a más de ocasionar un inminente daño grave, viole cualquier derecho consagrado en la Constitución o en un tratado o convenio internacional vigente;
Que, del texto constitucional y de la normativa singularizada en la Ley del Control Constitucional, se establece de manera concluyente que la acción de amparo procede cuando de manera simultánea y unívoca concurren los siguientes elementos a) Acto ilegítimo de autoridad pública; b) Que ese acto haya causado, cause o pueda causar un daño inminente y grave; y, c) Que ese acto vulnere los derechos consagrados en la Carta Fundamental o los consignados en las declaraciones, pactos, convenios y demás instrumentos internacionales vigentes en el Ecuador;
CUARTA.- Que, un acto de autoridad pública es ilegítimo cuando se lo ha expedido sin tener competencia para ello, o sin observar el procedimiento establecido en el ordenamiento jurídico, o cuando su contenido es contrario a dicho ordenamiento, o ha sido dictado arbitrariamente, esto es, sin fundamento o debida motivación;
QUINTA.- Que, es pretensión del recurrente se deje sin efecto el contenido de la Resolución No. JB-2004-666 de 18 de Mayo de 2004 y por consiguiente, la Resolución No. JB-2005-771 de 18 de Marzo de 2005, que ratifica el pronunciamiento efectuado en la primera de las citadas;
SEXTA.- Que, el contenido de la Resolución JB-2004-666 de 18 de Mayo de 2004, hace referencia a un reclamo que la Compañía Tecnoforesta presentó al Banco Internacional, haciéndole conocer entre otras cosas de supuestos ilícitos cometidos por personas vinculadas a dicha Compañía con relación al giro de varios cheques; frente a tal afirmación según obra del proceso, el Banco Internacional procedió a reversar de la cuenta de López Haro, los valores correspondientes a los cheque cuestionados por Tecnoforesta.
Tanto Tecnoforesta como el ciudadano López Haro, afirman tener derecho a los fondos retenidos; sin embargo hay que destacar el hecho, de que el Banco Internacional ante la incertidumbre, esto es, no poder determinar si aquellos valores correspondían a la giradora Tecnoforesta, que ya los giró y consecuentemente salieron de su patrimonio; o si les corresponden a los beneficiarios de tales cheques, que los endosaron y entregaron a López Haro; o, si le corresponden al mismo López Haro, habría optado por mantener esos valores en una cuenta contable interna. En todo caso, lo que si es claro, es que la determinación de la propiedad de tales valores, le corresponde dilucidar a los jueces competentes por tratarse de un tema eminentemente contencioso, por lo que conforme el mandato del artículo 191 de la Constitución Política, tal potestad esta reservada a los órganos de la Función Jurisdiccional.
SEPTIMA.- Que, sin embargo, la Junta Bancaria mediante Resolución No. JB-2004-666 de 18 de Mayo de 2004, comunicada al Gerente General del Banco Internacional, mediante oficio No. JB-2004-288 de 20 de Mayo de 2004, confirma la sanción, esto es, la multa impuesta por el Intendente Regional de Guayaquil; y adicionalmente, dispone la restitución a Teconoforesta, «de los valores que le adeuda la entidad bancaria por el pago irregular de varios cheques más los respectivos intereses», decisión que se la emite en virtud del recurso de revisión interpuesto por el Banco Internacional.
OCTAVA.- Que, con este proceder, la Junta Bancaria se atribuyó potestades que expresamente prohíbe el artículo 119 de la Constitución Política, al señalar que: «Las instituciones del Estado, sus organismo y dependencias y los funcionarios públicos no podrán ejercer otras atribuciones que las consignadas en la Constitución y la ley», pues se convirtió en un ente jurisdiccional por cuanto a más de ratificar la multa impuesta, dispuso la devolución de los valores de varios cheques con sus respectivos intereses, buscando de aquella forma poner fin a un conflicto que debía ser resuelto por un ente jurisdiccional competente. Hecho que a no dudarlo, configura la existencia de un acto administrativo ilegítimo, pues no estaba a disposición de la Junta Bancaria empeorar la situación del recurrente y peor aún, resolver un asunto que como se ha señalado, correspondía a un órgano jurisdiccional;
NOVENA.- Que, el numeral 13 del artículo 24 de la Constitución Política, al referirse a las garantías del debido proceso dispone: «Al resolver la impugnación de una sanción, no se podrá empeorar la situación del recurrente». Del análisis resulta evidente, que el Intendente Regional de Guayaquil impuso al recurrente una multa equivalente a tres mil dólares de los Estados Unidos; acto administrativo que fuera recurrido en alzada por la entidad Bancaria; sin embargo, al emitirse la Resolución JB-2004-666 de 18 de Mayo de 2004 y luego al confirmarse ésta en la Resolución de 18 de Marzo de 2005, apartándose de la norma constitucional transcrita, esto es, al disponerse valores que no habían sido ordenados por el Intendente Regional de Guayaquil, empeoró la situación del recurrente;
DECIMA.- Que, el acto impugnado violentó de esta forma los derechos a la seguridad jurídica y al debido proceso previsto en los numerales 26 y 27 del artículo 23 de la Constitución Política; y, el derecho a no empeorar la situación del recurrente previsto en el numeral 13 del artículo 24 de la misma norma; además que, el acto ilegítimo amenaza de un modo inminente con causar daño grave a la imagen del Banco Internacional, la misma que puede ser considerada como su mayor activo. En definitiva, del análisis realizado se concluye que la presente acción de amparo reúne los requisitos de admisibilidad determinados en el artículo 95 de la Constitución Política y 46 y siguientes de la Ley de Control Constitucional.
En ejercicio de sus atribuciones,
RESUELVE:
1.- Confirmar en todas sus partes la decisión de la Segunda Sala del Tribunal Distrital No. 1 de lo Contenciosos Administrativo; y, en consecuencia, conceder parcialmente la acción de amparo solicitada y por tanto, suspender definitivamente los efectos de las resoluciones Nos: JB-2004-666 y JB-2005-771 de 18 de Mayo de 2004 y 18 de Marzo de 2005, respectivamente, solamente en lo que hace relación a la parte por la cual se dispone: «La restitución a Tecnoforesta S.A., de los valores que le adeuda a la entidad bancaria por el pago irregular de varios cheques, más los respectivos intereses»;
2.- Dejar a salvo el derecho de los particulares para reclamar judicialmente al Banco Internacional S.A., la devolución de dineros relativos a operaciones en las que supuestamente habría irregularidades; y,
3.- Devolver el expediente para los fines pertinentes.- NOTIFIQUESE Y PUBLIQUESE.
f.) Dr. Carlos Soria Zeas, Presidente Segunda Sala
f.) Dr. Jacinto Loaiza Mateus, Vocal Segunda Sala.
f.) Dr. José García Falconí, Vocal Segunda Sala.
RAZON.- Siento por tal que la resolución que antecede fue aprobada por los señores doctores Carlos Soria Zeas, Jacinto Loaiza Mateus y José García Falconí, Vocales de la Segunda Sala del Tribunal Constitucional a los seis días del mes de julio del año dos mil seis.- Lo certifico.-
f.) Dra. Aída García Berni, Secretaria Segunda Sala.
Fiel copia del original.- SEGUNDA SALA.- f.) Secretaria de Sala.- TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
Magistrado ponente: Dr. Jacinto Loaiza Mateus
CASO No. 004-2006-AA
SEGUNDA SALA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
ANTECEDENTES:
Segundo Marcelino Mite Castillo, Wilson Berruz Reyes, Narcisa Delgado, Mario Zúñiga Zambrano, Oswaldo Bonilla Moreno, Gina Cevallos Cevallos, Guillermo Vásquez Arévalo y Nancy Coronel, Presidente y miembros de la Directiva de la federación de Servidores Públicos del Registro Civil, Identificación y Cedulación del Ecuador; Fernando Rodrigo Barzallo Romero, Héctor Augusto Mosquera Chonillo, Rosita Nuvia Pástor Echeverría, Rosaura Fabiola Aguilar Vera, Presidente y miembros de la Directiva de la Asociación de Empleados del Registro Civil de la Provincia del Guayas, otros funcionarios, trabajadores y empleados y más de dos mil seiscientas personas demandan la inconstitucionalidad por la forma y por el fondo del «Convenio para la Transferencia de Competencias para la Prestación de Servicios de la Dirección General del Registro Civil, Identificación y Cedulación hacia la M. I. Municipalidad del Cantón Guayaquil» celebrado el 28 de noviembre de 2005, entre el Gobierno Nacional representado por los señores Dr. Alfredo Palacio González, Presidente Constitucional de la República; Dr. Galo Chiriboga Zambrano, Ministro de Gobierno y Policía (e); Ec. Fausto Ortiz de la Cadena, Ministro de Economía y Finanzas (e), Ing. Galo Cevallos Mancheno, Director Ejecutivo del CONAM (e); Econ. Iván Tapia Flores, Director General del Registro Civil; y, la I. Municipalidad de Guayaquil representada por el Ab. Jaime Nebot Saadi, Alcalde de Guayaquil y Dr. Miguel Hernández, Procurador Síndico del I. M. del Cantón Guayaquil.
Entre otra consideraciones previas, los recurrentes señalan: Que desde un buen tiempo a esta parte, en el País se viene hablando insistentemente de autonomía y descentralización de poderes que se han encontrado ancestralmente concentrados en pocas manos, regiones y entidades del sector público, para una mayor y eficaz administración del poder, en beneficio de la optimización de los servicios que deben prestar a la comunidad. La descentralización apunta al traspaso de entidades del poder central al local, con todas sus funciones, con todos sus derechos y obligaciones; esto quiere decir que las entidades descentralizadas puedan tomar sus propias decisiones políticas y administrativas. Advierten, que en el caso del Registro Civil, al ser descentralizado parcialmente, no se podrían tomar decisiones políticas sino solo administrativas porque aquellas necesariamente corresponden al poder central. Del análisis de la propuesta del I. Municipio de Guayaquil se infiere que en el País coexistirían dos entidades que prestarían los mismos servicios, con facultades administrativas similares las dos, pero con facultad de emitir políticas solo la una, la central. Esta realidad cierta, choca con el principio constitucional que trata de evitar la superposición y duplicidad de atribuciones. Agregan, que la Ley Orgánica de Régimen Municipal no contempla la posibilidad de que el I. Municipio de Guayaquil pueda asumir las facultades y hacer lo que la Ley le otorga expresamente al Registro Civil, Identificación y Cedulación. En resumen, los gobiernos seccionales no pueden ampliar sus atribuciones más allá de los límites establecidos en la Ley; no pueden ampliar sucesivamente sus competencias ni rebasar las del Gobierno Central u otras entidades del sector público previstas en el artículo 118 de la Carta Fundamental pues deben someterse a las leyes que les rigen, sin que esté entre sus facultades modificar esas leyes, para ampliar sus competencias, mediante normativas legales seccionales.
Entre los fundamentos de hecho exponen que el Registro Civil, ha sido una de las entidades más importantes de las que se compone el Estado, pues se relaciona nada menos con la identidad del ser humano que habita el Ecuador. La heredad nacional tiene íntima conexión con la personalidad de quienes habitan permanente o transitoriamente, y de los ecuatorianos que dejan la Patria. No dudan de la posibilidad de un manejo eficiente del Registro Civil por parte del Municipio de Guayaquil, pero ¿Podrían tener la misma seguridad con los cientos de municipios, comunidades, parcelas de poder que existen el Ecuador? Además de que, como se ha dicho, no se trata de eficiencia en el servicio, que si no se la ha alcanzado actualmente, es fácil que lo logre con solo contar con el apoyo político de la autoridad competente y con el respaldo por ejemplo, del Alcalde de I. M. de Guayaquil. La existencia de las unidades del Registro Civil en todos los rincones de la Patria es un elemento esencial que debe tomarse en cuenta para no desarticular la Entidad, para permitirle cumplir con los fines específicos previstos en la Ley y para fortalecerlo como entidad nacional, sin que se permita su desmembración.
Como fundamentos constitucionales se cita el artículo 236 de la Constitución Política y agrega que la Ley de Régimen Municipal no contiene una norma expresa que determine la competencia de los municipios en general y peor del I. Municipio de Guayaquil, en lo referente a las funciones específicas que desempeña el Registro Oficial; y más bien, existe ley que le confiere estas facultades, en forma exclusiva, al Registro Civil, Identificación y Cedulación. Invoca el artículo 119 ibídem, por lo que insiste que al no existir Ley que le permita al Municipio de Guayaquil hacerse cargo de las funciones del Registro Civil, la desconcentración pretendida viola esta norma constitucional por lo que el pedido del señor Alcalde debe ser desestimado y el procedimiento archivado. Interpretan el contenido del artículo 226 de la Constitución al señalar que la decisión de pedir la descentralización no ha de versar sobre las materias que están expresamente excluidas de la norma constitucional, de ahí la importancia de conocer si las tareas encomendadas, desempeñadas y cumplidas por el Registro Civil, son de aquellas que tienen que ver con las excepciones establecidas en el referido artículo 236.
Aseguran que no es de su incumbencia, lo referido a la transferencia de recursos materiales, pero si, la que se refiere a la transferencia del recurso humano a la I. Municipalidad de Guayaquil, y de ésta a las tercerizadoras de que habla la petición del señor Alcalde. De conformidad con el artículo 124 de la Constitución los funcionarios públicos gozan de la garantía de estabilidad y solo pueden salir de las entidades del Estado solo por causa justa y previo un sumario administrativo y por las razones previstas en el artículo 49 de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, mismas que la Municipalidad de Guayaquil no ha determinado, por ende no se ha concretado el requisito sine qua non para que prospere la petición de transferencia de los recursos humanos lo que convierte en inviable aquella pretensión. Que se podría estar pensando como posible solución a la transferencia de recursos humanos, en la supresión de los cargos de los empleados del Registro Civil que prestan sus servicios en la ciudad de Guayaquil, como un mecanismo para desembarazarse de ellos y entregar saneada la Institución; sin embargo esta posibilidad no es legalmente viable pues, la supresión de puestos de trabajo y sus correspondientes partidas presupuestarias en el sector público solo opera en el evento técnico, económico y funcional de una reducción del tamaño de la entidad, cuando hay duplicidad de funciones o éstas no son más necesarias en la entidad del Estado. Naturalmente en la transferencia del Registro Civil a la I. Municipalidad de Guayaquil no se va a producir reducción del tamaño de la Entidad, merma de funciones, ni existen motivos técnicos, económicos y funcionales para que se den las supresiones de los puestos de trabajo; en consecuencia, es legalmente imposible que se de la transferencia solicitada a través de la descentralización porque al entregar la Entidad al Municipio de violaría entre otras leyes, el artículo 66 de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa. Solicitan desestimar la petición de descentralización descrita y se la archive, no sin antes aconsejar a unos e instruir a otros que tienen competencia para realizar este tipo de peticiones que se concreten en expedir o hacer expedir el marco legal que viabilice la autonomía, descentralización y desconcentración del poder, por lo que se viola los artículos 1; numerales 2 y 5 del artículo 3; 17; numerales 15, 20, 26 y 27 del artículo 23; numeral 10 del artículo 24; numerales 1, 2, 3, 4 del artículo 35; 119; 124; 226 de la Constitución Política; así como los artículos 5, 6 y 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos y Culturales; los artículos 2, 6, 10, 11 letra b) de la Declaración No. 60 sobre el Progreso y Desarrollo en lo Social, proclamada por la Asamblea de la ONU el 11 de Diciembre de 1968; 6 y 8 de la Declaración No. 66 sobre el Derecho al Desarrollo adoptada por el mismo Organismo; Convenio No. 87 Sobre la Protección del Trabajo adoptado por la Conferencia General de la OIT, entre otros.
El Convenio impugnado, contiene cláusulas que desestiman algunos derechos de los trabajadores del Registro Civil, especialmente el de estabilidad, sumiéndoles en la desocupación. Lo realizado por las autoridades que expidieron el acto administrativo, en forma de convenio de transferencia de competencias, pretenden dejar, si no lo han hecho ya, sin fuentes de trabajo a cientos de ecuatorianos que trabajan en el Registro Civil. El convenio al contener una cláusula de repudio del recurso humano del Registro Civil y al estar suscrito por las máximas autoridades del Gobierno Nacional no solo que no se ha garantizado el eficaz ejercicio de los derechos humanos, especialmente del trabajo y a la dignidad, sino que los ha conculcado, convirtiéndolo en inconstitucional.
CONTESTACIONES A LA DEMANDA:
Eco. Iván Tapia Flores, en su calidad de Director General del Registro Civil, Identificación y Cedulación dentro del término legal, da contestación a la demanda en los siguientes términos: Negativa de los fundamentos de hecho y de derecho de la demanda por cuanto la misma no se ajusta a la realidad constitucional y jurídica, propia de este tipo de demandas; Alega falta de personería jurídica del Director General del Registro Civil para ser parte del proceso, toda vez que, de conformidad con el Decreto 2283 de 7 de Diciembre de 2004, publicado en el R.O., 476, la Dirección General del Registro Civil, paso a ser una Institución adscrita al CONAM, por lo que su representante legal, de conformidad con el artículo 13 de la Ley de Modernización, es su Director Ejecutivo; en tal virtud la Dirección del Registro Civil, no tiene personería jurídica, por lo que representar a la misma se debió tomar en cuenta al Procurador General del Estado. Hace caer en cuenta, que el Convenio es