Procedimiento Sancionador: COA

Por: Dra. Aleyda Ulloa Ulloa

 

Introducción

El Código Orgánico Administrativo (COA) que entrará en vigencia en 2018 establece el procedimiento en caso de adelantar el debido proceso ante la posible responsabilidad por la comisión de conductas antijurídicas que impliquen el quebranto o violación de un deber u obligación funcional por parte de quienes ejercen la función administrativa en los organismos que conforman el sector público.

 

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Este procedimiento está regido por el principio de legalidad conforme al cual ninguna autoridad administrativa puede afectar arbitrariamente los derechos de los administrados, lo que encuentra resonancia en el Art. 18 del COA que establece el principio de interdicción de la arbitrariedad conforme al cual los servidores públicos que ejerzan la función instructora deben ajustar sus actos a los principios de juridicidad e igualdad con la expresa prohibición de realizar interpretaciones arbitrarias y el deber de motivar sus actos con la expresión  de la razonabilidad que los funda.

 

En este sentido, el COA establece como garantía del procedimiento  en el art. 248 que el presunto responsable debe ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se le pueda imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia.

Esta garantía procesal conlleva  que el procedimiento sancionador se inicie y formalice con un acto administrativo expedido por el órgano instructor, que debe contener como mínimo: 1- la identificación de la persona o personas presuntamente responsables o el modo de identificación, 2- la relación de los hechos que motivan el inicio del procedimiento, su posible calificación y las sanciones que puedan corresponder, 3- el detalle de los informes y documentos que se consideren necesarios para el esclarecimiento del hecho, 4- la determinación del órgano competente para la resolución del caso y norma que le atribuya tal competencia, 5- las medidas de carácter cautelar procedentes, y 6- se informe al inculpado su derecho a formular alegaciones y la argumentación final en el procedimiento, así como los plazos para su ejercicio[1].

No obstante dicha enumeración no es taxativa, ya que la norma establece que se trata de un contenido “mínimo”, el cual -como se expone a continuación- acorde con los artículos 2 y 14 del COA que establecen el deber de dar aplicación a los principios generales previstos en la Constitución, en los instrumentos internacionales y en el mismo Código, conlleva la obligación de expresar al imputado las razones o la motivación sobre la antijuridicidad y culpabilidad de la conducta que se imputa.

Obligación constitucional de motivar la tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad de la falta que se imputa

Pese a que el COA establece un listado de los puntos que debe contener  el acto de inicio del procedimiento (art. 251) no señala expresamente la estructura dogmática de la falta administrativa como conducta típica, antijurídica y culpable, y por tanto, no es expresa la consecuente obligación de motivación acorde con la técnica de análisis que conlleva esta estructura dogmática. Sin embargo, se considera que al tratarse de un listado no taxativo, es decir, de un «contenido mínimo» que debe ser ajustado al mandato constitucional y a los instrumentos internacionales, es posible deducir la obligación de realización de un análisis dogmático de la falta administrativa imputada que incluya la motivación de su tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad derivado del mandato prevalente o superior de la Constitución vertido en el art. 76 que consagra los principios de legalidad y tipicidad (art. 76.3 y  76.7 (I)), proporcionalidad (art.76.6) y dignidad humana (arts. 11 y 84).

Análisis de tipicidad de la falta

Aunque el art. 251 no lo enuncia, la obligación de realizar el análisis de tipicidad de la falta imputada se encuentra expresamente establecida en la Constitución en el art. 76.7.I al exigir en las resoluciones de los poderes públicos como garantía básica del debido proceso el deber de enunciar y explicar las razones o motivos de persuasión sobre la pertinencia de la aplicación de las normas a los hechos. En este sentido ha manifestado la Corte Constitucional se debe: realizar un análisis preciso, claro y articulado entre los fundamentos fácticos y los derechos, pues no es suficiente mencionar los principios o derechos violentados, sino que es necesario determinar cómo y de qué forma se vinculan los hechos con las normas aplicables al caso concreto”[2].

También encuentra fundamento constitucional en el art. 76.3 al exigir que en todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegure el derecho al debido proceso, el cual incluye como garantía básica que nadie puede ser juzgado ni sancionado por un acto u omisión que, al momento de cometerse, no esté tipificado en la ley como infracción administrativa; ni se le aplicará una sanción no prevista por la Constitución o la ley.

 Así mismo encuentra fundamento en el COA, por una parte, en los arts. 29 y 30 al establecer como principios del procedimiento administrativo la tipicidad e irretroactividad bajo el siguiente tenor: “Art. 29. Principio de tipicidad. Son infracciones administrativas las acciones u omisiones previstas en la ley. A cada infracción administrativa le corresponde una sanción administrativa. Las normas que prevén infracciones y sanciones no son susceptibles de aplicación analógica, tampoco de interpretación extensiva. Art. 30. Principio de irretroactividad. Los hechos que constituyan infracción administrativa serán sancionados de conformidad con lo previsto en las disposiciones vigentes en el momento de producirse. Las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor”.

Por otra parte, encuentra fundamento en el art. 248 del COA al establecer como garantía del procedimiento la notificación al presunto responsable de: (i) los hechos que se le imputen, (ii) las infracciones que tales hechos puedan constituir y (iii) las sanciones que, en su caso, se le pueda imponer.

Nótese que acorde con la norma superior el funcionario instructor tiene la obligación de ajustar sus actuaciones a la Constitución y la «Ley» vigente en el Estado al momento de ocurrencia de los hechos generadores del proceso, en consecuencia: (i) no resultaría posible que la autoridad administrativa configurara la falta y/o sanción con norma de rango inferior ( los reglamentos administrativos, etc.) y (ii) la descripción legal de la falta y su correspondiente sanción deben existir de forma escrita, previa y cierta, determinada o precisa a la fecha de los hechos materia de investigación administrativo-sancionatoria.

Acorde con lo anterior, es posible establecer cuatro puntos clave a tener en cuenta al analizar el marco normativo que se impute o atribuya al procesado por el instructor: (i) que la conducta  reprochable o falta y las clases, cuantías y criterio de determinación de la sanciones aplicables al caso específico estén descritos en una norma constitucional o con fuerza material de «Ley», (ii) que la fecha de vigencia de la norma imputada sea previa a la fecha de la comisión del acto investigado[3], (iii) que la falta y sanción estén determinadas previa, plena y claramente por la Ley[4], (iv) que exista correlación entre la norma de conducta reprochable y la norma de sanción -“mediante una interpretación racional ausente de arbitrariedades”[5]-, y finalmente, (v) que exprese los motivos o razones del juicio de tipicidad de la conducta o juicio de subsunción del hecho a la norma.

Este último punto clave implica el deber del instructor de  realizar una relación lógica comparativa entre dos conceptos que deben encajar o ajustarse de forma precisa: (i) la descripción de la conducta y la sanción pre-establecidas por el legislador en la ley, y (ii) la conducta de los hechos investigados en el proceso. Como resultado de este juicio, si la conducta propia de los hechos del proceso no encaja o se ajusta a la descripción de la conducta hecha por el legislador en la norma invocada como sustento de la decisión de la autoridad administrativa sancionatoria, el resultado del juicio de tipicidad será que la conducta es atípica. Por el contrario, si la conducta se ajusta o encaja completamente en la descripción normativa invocada en el proceso, el resultado del juicio de tipicidad será que la conducta es típica.

En consecuencia, derivado del principio de legalidad al ser constitucionalmente exigible que para poder establecer la responsabilidad administrativo-sancionatoria de una persona, se requiere que la conducta que se le atribuye sea típica, resulta obligatorio y exigible el análisis de tipicidad y su debida motivación en el acto de inicio del procedimiento (art. 251 COA) así expresamente las normas no lo enuncien.

 

Análisis de antijuridicidad de la falta

Además, una adecuada motivación exige que se exprese los motivos por los cuales  esa conducta típica es contraria al ordenamiento jurídico vigente no sólo formalmente sino  de manera sustancial (antijuridicidad), en consideración a que el presupuesto para la existencia de una falta administrativa se sustenta en el incumplimiento de un deber funcional generador de un daño por el cual el Estado es responsable (art. 15 COA) y las decisiones administrativas se deben adecuar al fin previsto en el ordenamiento jurídico y adoptarse en /un marco del justo equilibrio entre los diferentes intereses (art. 16 COA).

Esto implica la necesidad de realizar  un juicio de lesividad orientado a  determinar que la acción u omisión imputada interfiere en el ejercicio adecuado de la función pública, de manera que en caso que no se acredite dicha relación se estará frente a un exceso en el ejercicio del poder administrativo sancionatorio.

Además, en virtud del mandato constitucional del art.76.6 debe existir proporcionalidad entre la gravedad de la infracción y la sanción administrativa por lo cual resulta necesario que desde el inicio del proceso se manifiesten los argumentos que soportan la antijuridicidad de la conducta investigada.

Análisis de culpabilidad

De conformidad con el art. 76.3 constitucional nadie puede ser sancionado administrativamente sino por un “acto” u “omisión”, aunado al principio constitucional de dignidad humana (arts. 11 y 84) se plantea un régimen constitucional de responsabilidad fundado en el principio de culpabilidad que impone un régimen subjetivo de responsabilidad administrativa no siendo suficiente que  únicamente se verifique que la conducta del sujeto encaje materialmente en los presupuestos normativos. Así mismo, acorde con el mandato constitucional el legislador consagró en el COA que los servidores públicos responden por actos u omisiones realizados de manera dolosa o culposa (art. 15 COA).

 

En consecuencia, el principio de culpabilidad impone la exigencia de analizar el elemento subjetivo o intencionalidad de la conducta (dolo o culpa) para establecer la responsabilidad disciplinaria y por tanto la correspondiente motivación debe hacer parte del debate procesal desde su inicio.

 

Igualmente, del principio constitucional de proporcionalidad  (art. 76.6 Const.) se desprende que la imposición de la sanción  debe guardar consonancia con el grado de culpabilidad por lo cual es necesario que la investigación de los hechos desde el inicio de cuenta de la concepción del instructor sobre la culpabilidad  a fin de garantizar el derecho de contradicción y defensa,  máxime cuando la carga de la prueba en virtud de la presunción de inocencia radica en cabeza del Estado (art. 76.2 Const., art. 195, 248.4 COA) y al omitirse la fundamentación o análisis de la culpabilidad se invertiría la carga de la prueba.

Acorde con lo expuesto,  es de destacar el siguiente dicho de la Corte Constitucional en materia punitiva que deriva la obligación de analizar la tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad del principio constitucional de legalidad: “para el estudio del caso, podríamos separar los elementos que configuran la legalidad de la siguiente manera: “acto, antijuridicidad, dolo/culpabilidad y punibilidad”[6]. Este dicho de la Corte resulta asimilable en este caso, por ser el derecho administrativo sancionador parte del ius puniendi estatal y en consideración a la obligatoriedad constitucional de garantizar en el proceso administrativo sancionador el principio de legalidad.

Finalmente es necesario resaltar que el análisis de la estructura de los elementos de la estructura dogmática de la falta administrativa (tipicidad, antijuridicidad y  culpabilidad) debe cumplir con las exigencias propias de motivación de una resolución pública de ser razonable, lógica y comprensible, indicadas por la Corte Constitucional bajo el siguiente tenor: “Para efectos de la resolución del problema jurídico planteado debe tenerse en cuenta que la Corte Constitucional, respecto del derecho a la motivación, se ha pronunciado de la siguiente manera: Para que determinada resolución se halle correctamente motivada es necesario que la autoridad que tome la decisión exponga las razones que el Derecho le ofrece para adoptarla. Dicha exposición debe hacérsela de manera razonable, lógica y comprensible, así como mostrar cómo los enunciados normativos se adecuan a los deseos de solucionar los conflictos presentados. Una decisión razonable es aquella fundada en los principios constitucionales. La decisión lógica, por su lado, implica coherencia entre las premisas y la conclusión, así como entre ésta y la decisión. Una decisión comprensible, por último, debe gozar de claridad en el lenguaje, con miras a su fiscalización por parte del gran auditorio social, más allá de las partes en conflicto”[7].

 

 

Conclusión

Acorde con el análisis sistemático expuesto de la normatividad constitucional y el COA se concluye que la motivación debida del acto de inicio del procedimiento (art. 251 COA), por tratarse de un catálogo no taxativo de requisitos, de acuerdo con las garantías propias del debido proceso administrativo, debe incluir manifestación expresa de las razones o motivos que fundamenten fáctica, jurídica y probatoriamente (de acuerdo con los estándares propios de esta etapa procesal, de conformidad con la presunción de inocencia[8]) la estructura dogmática de la falta administrativa como conducta típica, antijurídica y culpable a fin de que se garantice el derecho de contradicción y defensa en el proceso administrativo sancionador, de forma que no sea el individuo, en violación del debido proceso,  sorprendido en el dictamen de existencia de responsabilidad (art. 257 COA) con argumentos de responsabilidad que no fueron sometidos al debate procesal, en consideración a que la carga de la prueba radica en cabeza del Estado quien posee el deber de probar la responsabilidad del investigado que, a lo largo de todo el proceso, se presume inocente (art.195 y 248.4 COA).

 

[1] Art. 250 y 251 COA.

[2] SENTENCIA N.o 105-13-SEP-CC. Ecuador.

[3] SENTENCIA N.0 275-15-SEP-CC. Ecuador.

[4] art. 76.3 Constitución.

[5] SENTENCIA N.0 275-15-SEP-CC. Ecuador.

[6] Sentencia No. 047-13-SCN-CC. Ecuador.

[7] Sentencia No. 227-12-SEP-CC. Ecuador. Subrayado fuera de texto. También: sentencias N.0 275-15-SEP-CC, N. 0 092-13-SEP-CC, N.0 288-15-SEP-CC, 069-10-SEP-CC.

[8] Al respecto véase: Aleyda Ulloa Ulloa. El derecho de defensa en el proceso disciplinario. Especial del abogado. Revista judicial Derecho Ecuador. 20 de febrero de 2017.En: lahora.com.ec.

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