Procedimiento Coactivo

Autor: Ab. Luis Pallares Alzamora

El procedimiento coactivo es una de las manifestaciones de la autotutela ejecutiva de la Administración Pública. Esta prerrogativa les permite a las entidades estatales tomar decisiones, emitir normas, crear títulos de crédito y hacerlos efectivos de manera directa, sin la necesidad de acudir a la función judicial. Sin embargo, en el marco de un Estado constitucional de derechos y justicia, esta potestad no es absoluta ni constituye un privilegio exento de control. El ejercicio de la coactiva se encuentra condicionado por principios encaminados a proteger la dignidad, la libertad y la seguridad jurídica del administrado.

Sobre el tema, Aurelio García Gallegos, postulaba que, si bien el Estado posee la facultad exclusiva de crear el Derecho, se encuentra recíprocamente sometido a él, siendo esta subordinación la única garantía real para la convivencia pacífica, la justicia, la seguridad jurídica y el desarrollo de sus ciudadanos.

Para Julio César Trujillo, el Estado no es un fin en sí mismo, sino una herramienta diseñada para alcanzar el bien común, la justicia, la paz social y proteger la dignidad humana; por ende, sus potestades para centralizar los recursos públicos y disciplinar la recaudación deben subordinarse a dichos fines sustantivos.

Enrique Ayala, advierte que la legitimidad del Estado radica en su capacidad para someterse a la regla de derecho que él mismo genera, centralizando los recursos públicos y disciplinando la recaudación en una sociedad democrática.

Marco Morales Tobar, sostuvo que las potestades del Estado, tales como la coactiva, bajo ningún concepto pueden ser interpretadas como privilegios, sino como herramientas sometidas al principio de juridicidad.

Límites a la Coactiva

Frente al poder de la ejecución estatal, existen formas de contención para evitar la arbitrariedad:

1. La Frontera de la Personalidad Jurídica: Como bien determinó Santiago Andrade Ubidia, frente a la potestad de ejecución del Estado, la personalidad jurídica de las compañías constituye un límite de ese poder. La Corte Constitucional, en su Sentencia No. 3321-21-EP/25, ratificó esta línea al declarar que es inconstitucional el cobro coactivo a socios o administradores sin una orden previa de levantamiento del velo societario por abuso de la personalidad jurídica, conforme al artículo 17 de la Ley de Compañías.
2. Proscripción de Medidas Inconstitucionales de Arraigo: El debido proceso en la coactiva proscribe radicalmente las medidas de arraigo o prohibición de salida del país dictadas por órganos de coactiva de naturaleza administrativa o no judiciales. A través de las Sentencias No. 459-19-EP/24 y No. 3364-21-EP/25, la Corte Constitucional dispuso expresamente que los jueces y funcionarios de coactiva no tienen facultades ni competencias legales para prohibir la salida del país de los deudores.

La coactiva, concebida como una prerrogativa estatal, deviene en un procedimiento reglado donde el control de legalidad y el garantismo constitucional operan como barreras de contención indispensables. Las potestades públicas solo se justifican en tanto en cuanto respeten los valores fundamentales, las reglas constitucionales y la protección del ciudadano.

 Régimen temporal de la obligación coactiva

El tiempo ejerce un efecto pacificador y de certeza sobre las relaciones jurídicas entre el Estado y los administrados. El ordenamiento jurídico prohíbe la vigencia indefinida de los procesos coactivos ante la inacción de las instituciones públicas, fundamentándose en los principios de seguridad jurídica y confianza legítima. Este texto examina de forma sistémica las instituciones de la caducidad y la prescripción, así como el rol medular de la notificación como un mecanismo idóneo para garantizar el derecho a la defensa e interrumpir el decurso del tiempo.

Distinción sustancial: Caducidad vs. Prescripción

José Vicente Troya precisó los linderos teóricos de estas dos instituciones limitativas del poder estatal:

• La Caducidad: Se configura cuando el Estado pierde el derecho a determinar o auditar la deuda por dejar pasar los años establecidos en la ley.

• La Prescripción: Acontece cuando el Estado pierde el derecho a cobrar en juicio coactivo por inactividad, operando como un límite al ejercicio extemporáneo de las potestades de cobro de la Administración.

La Corte Constitucional, en su Sentencia No. 1407-16-EP/21, ha determinado de forma vinculante que no se pueden mantener procedimientos de cobro coactivo indefinidamente si las propias unidades de coactiva paralizan sus actuaciones. Evitando así la perpetuidad de las obligaciones de los ciudadanos.

Notificación del auto de pago

De acuerdo con el Código Orgánico Administrativo (COA), Código Civil, Código Orgánico General de Procesos (COGEP), la dinámica de la prescripción coactiva se rige bajo las siguientes reglas:

1. Inicio del cómputo, conforme al artículo 247 del COA, el plazo de prescripción comienza a contabilizarse de forma automática desde el día siguiente a aquel en el cual el acto administrativo ha causado estado en la vía administrativa.
2. La ineficacia de la mera emisión, los artículos 161 del COA, 2418 del Código Civil y 64.3 del COGEP (aplicando la Resolución 13-2019 de la Corte Nacional de Justicia) fijan el estándar de que el auto de pago es un acto administrativo que solo surte efectos externos frente al administrado mientras no se perfeccione su citación legal. Las sentencias de la Corte Nacional de Justicia Nos. 09501-2021-00327 y 17230-2019-02515 ratifican que la sola emisión del título de crédito o del auto de pago no interrumpe la prescripción de la acción de cobro. Para que se suspenda la prescripción de la coactiva, no basta con la emisión del auto de pago por parte del juez de coactiva.
3. Secuencia, la prescripción únicamente se interrumpe a través del conocimiento material del administrado. Para Nicolás Granja, el acto administrativo requiere notificación para surtir efectos legales. Esta diligencia debe cumplir estrictamente con las reglas del artículo 164 del COA, lo cual implica —conforme a la Sentencia No. 214-17-SEP-CC— que debe realizarse en persona, por boletas o por un medio de comunicación. La transgresión a esta secuencia acarrea la ineficacia de la notificación y no interrumpe el plazo de prescripción. La Sentencia No. 459-19-EP/24 recalca que la notificación del auto de pago es el pilar del derecho a la defensa, y su ausencia causa la nulidad absoluta.

Reanudación del plazo por inacción estatal

El artículo 247 del COA determina que, si las actuaciones de la coactiva se paralizan por más de un mes por una causa que no sea imputable al infractor o coactivado, el cómputo del plazo de prescripción se reanudará por el tiempo restante. Esta paralización habilita formalmente la oportunidad de interponer la acción de prescripción, la cual puede hacerse valer por dos vías procesales diferenciadas: como una excepción dentro del propio procedimiento coactivo, o como una acción independiente ante la justicia administrativa. Una vez declarada la prescripción, la Sentencia No. 180-22-EP/24 de la Corte Constitucional ordena que el ejercicio de la potestad coactiva acarreará la baja definitiva del título de crédito.

El régimen temporal de la coactiva penaliza la desidia del Estado y salvaguarda la estabilidad jurídica del ciudadano. Sin una notificación que cumpla estrictamente con las formalidades y secuencias de la ley, el poder ejecutor se diluye ante el transcurso inexorable del tiempo.

Control jurisdiccional de la coactiva: la demanda de excepciones, vías procesales y litigación en puro derecho

Cuando la Administración Pública ejerce su potestad coactiva quebrantando el ordenamiento jurídico, el administrado dispone de mecanismos de control jurisdiccional para el restablecimiento de sus derechos. Este texto detalla el diseño procesal para impugnar la coactiva a través de la acción de excepciones, las reglas específicas aplicables a multas contractuales en contratación pública, y la sustanciación de la controversia mediante las audiencias del procedimiento ordinario y el trámite especializado de puro derecho.

Dinámica del control jurisdiccional y requisitos de la demanda

De acuerdo con el artículo 217.10 del Código Orgánico de la Función Judicial (COFJ), corresponde a la justicia administrativa conocer los juicios de excepciones a la coactiva en materia no tributaria, impugnaciones al auto de calificación de posturas, remates y tercerías, lo que se extiende a los autos de adjudicación.

La formulación de la demanda debe observar con rigurosidad técnica las siguientes directrices y requisitos formales:

La demanda cumplirá los requisitos de los artículos 142 y 308 del COGEP. Debe presentarse, de acuerdo a los artículos 158 y 329 del COA, en el término de 20 días a partir del día hábil siguiente a la notificación del auto de pago. Si se tratare de la impugnación subjetiva a actos coactivos previos donde la entidad aún no emite auto de pago (como la nulidad de Título de Crédito, avalúo, remate o adjudicación), se tendrá 90 días término, según el artículo 326.1 del COGEP.

El expediente como carga estatal, conforme a la Resolución 09-2025 de la Corte Nacional de Justicia (ponencia del Dr. Secaira Durango), el expediente administrativo constituye la prueba preconstituida del proceso. Por tanto, adjuntar todo el expediente de coactiva no es un requisito para el actor; basta el acto impugnado y su razón de notificación o, si no fue notificado, explicar la forma en que conoció del acto. Es obligación de la entidad estatal remitirlo íntegramente para verificar la legalidad y la motivación del acto impugnado.

Incompatibilidad de excepciones, es incompatible oponer de forma simultánea la inexistencia de la obligación junto con la extinción de la obligación por solución o pago, dado que no se puede extinguir mediante pago un crédito que se aduce jamás existió. La pretensión debe redactarse con claridad, solicitando expresamente: a) la aceptación de la excepción; b) la declaración de extinción de la obligación pecuniaria; c) la declaratoria de nulidad del auto de pago y del procedimiento coactivo; y d) el levantamiento inmediato de las medidas cautelares.

Suspensión del acto coactivo, según el artículo 321 del COGEP, para suspender la ejecución y el embargo durante el juicio, la demanda debe incorporar el comprobante de consignación del diez por ciento (10%) de la acreencia, intereses y costas. De acuerdo al Art. 281 del COA y la Sentencia 40-21-IN/25, se puede solicitar también el levantamiento de las medidas cautelares presentando una garantía que cubra el 100% de la acreencia. Si el ciudadano no impulsa el proceso durante el plazo de seis meses, se podría declarar el abandono (Art. 245 del COGEP).

El procedimiento coactivo por multas contractuales

Cuando la unidad coactiva busca cobrar multas contractuales, la ley le impone límites para asegurar la seguridad jurídica, obligando a una Prelación Obligatoria:

1. Compensación Directa: Descontar la multa directamente de las planillas de avance de obra o servicios pendientes, o en la liquidación del contrato.
2. Ejecución de Garantías Contractuales: Si la compensación resultare insuficiente, la Administración podría ejecutar las garantías contractuales.
3. Emisión del Título de Crédito: Si persiste la acreencia tras aplicar los pasos previos, la Administración podría emitir el título de crédito para iniciar la coactiva.

Asimismo, la Resolución 08-2024 (CNJ) señala que la Administración no podría imponer multas al momento de liquidar el contrato, tampoco con posterioridad a la declaratoria de terminación unilateral; estas solo pueden imponerse durante la ejecución contractual por su naturaleza correctiva.

Trámite procesal: Procedimiento ordinario frente al procedimiento de puro derecho

El COGEP adoptó el término acciones para lo que antes se conocía como recursos, como lo mencionaba Marco Morales Tobar, haciendo referencia al “iter” del acto administrativo. Las acciones contencioso-administrativas se rigen, en general, por el procedimiento ordinario, el cual se sustancia a través de dos audiencias consecutivas y preclusivas:

La Audiencia Preliminar: Comprende las fases de (1) Instalación y Legitimación; (2) Saneamiento (resolución de excepciones previas y validez procesal); (3) Fundamentación de demanda y contestación (teoría del caso); (4) Fijación del objeto de la controversia; (5) Mediación o Conciliación; (6) Anuncio y Admisión de pruebas; y (7) Convocatoria a audiencia de juicio.

La Audiencia de Juicio: Comprende (1) Instalación y lectura del acta preliminar; (2) Alegatos iniciales (como una “oferta probatoria” de hechos a demostrar); (3) Práctica de pruebas (evacuación documental, pericial y contrainterrogatorio bajo contradicción); (4) Alegatos finales (entendido como una “rendición de cuentas” de lo probado, conforme sostiene Alfredo Cuadros); y (5) Sentencia (decisión oral e informe escrito en 10 días).

No obstante, las Resoluciones Nos. 12-2017, 16-2024 y la sentencia No. 17811-2017-00490 de la CNJ señalan que cuando la controversia versa sobre la aplicación o interpretación de una norma jurídica o la existencia de una posible caducidad que obra del expediente administrativo, se privilegia la celeridad, economía procesal y tutela judicial, tramitando el caso como de Puro Derecho. En este procedimiento abreviado se prescinde de la fase probatoria y la audiencia se concentra de forma simplificada en dos etapas: alegatos finales y sentencia.

De acuerdo a la Sentencia No. 17811-2013-0648 (ponencia del Dr. Milton Velásquez Díaz), lo que vincula al órgano jurisdiccional son las pretensiones, no las alegaciones o los motivos. Esto obliga a que la demanda sea formulada con pericia por el abogado, sin esperar de forma pasiva que la justicia administrativa aplique de oficio el principio iura novit curia. El control jurisdiccional de legalidad abarca los antecedentes de la controversia y faculta plenamente al Tribunal a declarar la nulidad de las actuaciones impugnadas si se justifican afectaciones a la juridicidad.

Bibliografía:

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