NORMATIVA LEGAL, PODER Y COMUNICACIÓN
La función pública y la burocracia estatal
Por: Dr Manuel Posso Zumárraga
Consultor Privado
E L PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA maneja la Administración a través de la burocracia estatal. «Es obvio que técnicamente el gran Estado moderno es absolutamente dependiente de una base burocrática. Mientras más grande es el Estado, y mientras más es o se convierte en un Estado de gran poder, mas incondicionalmente tal es el caso».
La comunicación y el poder en la burocracia funciona jerárquicamente: «Poder y comunicación han fluido en una forma ordenada desde lo más alto de la pirámide hasta su base». El poder jerárquico es un poder incondicionado: el superior puede dar a sus subordinados las órdenes que juzgue convenientes, bajo reserva de no prescribir o cometer ilegalidades.
Normativa legal
Las disposiciones legales que enmarcan la actuación de la burocracia en el Ecuador son: en primer lugar, la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa y su reglamento. A continuación, y en virtud de lo dispuesto por la Constitución acerca de los regÃmenes laborales en el sector público, el Código del Trabajo. La pertenencia al régimen del Código del Trabajo impide a un servidor pasar al otro régimen – el régimen de servicio civil – en forma temporal, para subrogar a otro , pero es posible pasar de un régimen de servicio civil a un régimen laboral o viceversa, siempre que termine la anterior relación , sin que esto pueda considerarse antecedente para una liquidación o finiquito «pues no se trata de despidos ni de terminación definitiva de las relaciones laborales» .
La Constitución establece como regla general que el personal público se regirá por «las leyes que regulan la administración pública», vale decir la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa. No obstante, los obreros de estas instituciones se someten al Código del Trabajo. Esta regla general, sin embargo, se aplica solamente en las instituciones del sector público que ejerzan «actividades que no puedan delegar al sector privado, ni éste pueda asumir libremente». En cambio, en las instituciones públicas que ejerzan actividades que sean delegables en forma «total o parcial» por el sector privado «las relaciones con sus trabajadores se regularán por el derecho del trabajo, con excepción de las funciones de dirección, gerencia, representación, asesorÃa, jefatura departamental o equivalentes», que se sujetan a la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa (Art. 35, 9. de la Constitución).
Las relaciones de las instituciones comprendidas en los numerales 1, 2, 3 y 4, del Art. 118 y de las personas jurÃdicas creadas por ley para el ejercicio de la potestad estatal, con sus servidores, se sujetarán a las leyes que regulan la administración pública, salvo las de los obreros, que se regirán por el derecho del trabajo.
Cuando las instituciones del Estado ejerzan actividades que no puedan delegar al sector privado, ni éste pueda asumir libremente, las relaciones con sus servidores, se regularán por el derecho administrativo, con excepción de las relacionadas con los obreros, que estarán amparadas por el derecho del trabajo.
Para las actividades ejercidas por las instituciones del Estado y que pueden ser asumidas por delegación total o parcial por el sector privado, las relaciones con los trabajadores se regularán por el derecho del trabajo, con excepción de las funciones de dirección, gerencia, representación, asesorÃa, jefatura departamental o equivalentes, las cuales estarán sujetas al derecho administrativo.
La Potestad Estatal
Adicionalmente, en el Ecuador se tiene regÃmenes especiales de personal: el magisterio nacional, regido por Ley de Carrera Docente y Escalafón del Magisterio Nacional, a cargo del Ministerio de Educación y Cultura, el personal militar y el personal civil de las Fuerzas Armadas, a cargo del Ministerio de Defensa, conforme a la Ley de Personal de las Fuerzas Armadas y Ley Orgánica de la Fuerzas Armadas; los funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores, sujetos a la Ley de Servicio Exterior; y los empleados judiciales, cuyo régimen consta en la Ley Orgánica de la Función Judicial, donde se establece la carrera judicial.
También se encuentra vigente la Ley de Prestación de Servicios por Contrato, aplicable para la contratación de personal público para trabajar en tareas especÃficas de duración determinada.
Ningún funcionario electo por votación popular, está sujeto a la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa ni a ninguna de las leyes mencionadas lÃneas arriba.
La mayor parte de las dependencias, entidades y organismos del ejecutivo tienen además sus propios reglamentos de personal, que deben de conformarse, evidentemente, a lo establecido en la Ley.
Los servidores públicos pueden ser empleados y funcionarios, estos últimos pueden o no ser «de carrera». Por ejemplo, no se consideran «de carrera» los funcionarios que entren en la función pública con un «nombramiento provisional», no obstante que eventualmente, estos pueden también ingresar en la carrera administrativa.
El hecho de que un funcionario sea o no de carrera administrativa determina su derecho para percibir o no remuneraciones (desde que estuvo cesante hasta la expedición de la sentencia respectiva) en caso de que el tribunal competente decida que su separación no estuvo ajustada a la ley. Solo los servidores de carrera se hacen acreedores a esta garantÃa (Art. 112, Ley de Servicio Civil). Asimismo, solamente para los servidores de carrera puede dictar resoluciones la Junta de Reclamaciones en caso de destitución o suspensión del cargo. Los funcionarios públicos que no son servidores de carrera, si no están sujetos al Código del Trabajo, deben hacer esta reclamación directamente ante el Tribunal Distrital de lo Administrativo.
La burocracia Municipal
Las municipalidades gozan de la potestad de establecer sus propios sistemas de personal y pueden escoger entre ingresar su personal al sistema nacional de carrera administrativa o establecer su propia carrera administrativa, conforme sus propias categorÃas de personal, sin que les aplique para el efecto la Ley de Remuneraciones. Además, corresponde a la municipalidad «decidir, de acuerdo a sus propias necesidades y conveniencias, sobre el personal que tiene derecho a percibir estos beneficios, tomando en consideración el desempeño de las funciones, jerarquÃa de sus puestos y el rango del servidor, tal como lo determinan artÃculos 14 y 19 de la Ley de Remuneraciones de los Servidores Públicos».
Fuentes: Derecho Administrativo http://www.estade.org/derechopublico/PodEje_cap_i-iii.doc Efrain Pérez
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