LA PRUEBA EN LA JURISDICCION CONTENCIOSA

Viernes, 15 de septiembre de 2017

LA PRUEBA EN LA JURISDICCION CONTENCIOSA

 

Autor: Dr. Pablo Castañeda.

 

Introducción

 Los instrumentos de Derechos Humanos y la Constitución, ?constitucionalizan? los derechos a la tutela efectiva, debido proceso, defensa y prueba. Estos derechos, se garantizan en el ámbito jurisdiccional en los procesos establecidos por el legislador, con el fin de realización de la justicia. Los procesos contenciosos administrativos y tributarios, tienen como finalidad por una parte, garantizar la vigencia de la Constitución y la legalidad administrativa, dentro del llamado bloque de la legalidad (ley y derecho); por otra parte, tienen como objetivo, restablecer el ejercicio, goce y disfrute de los derechos de las personas, que han sido lesionados por los órganos del poder público, cuando actúan en función administrativa.

 

En este marco, el derecho a la prueba, se manifiesta en la posibilidad de proponer, promover y practicar todos los medios probatorios, que no estén expresamente prohibidos por la ley y que no sean manifiestamente impertinentes; concibiendo a los procesos contenciosos como un instrumento para la vigencia del Estado democrático. Nos basamos en la cita del texto: ?El Manejo de la Prueba en el Procedimiento Contencioso Administrativo Venezolano? de Jesús Colmenares; quien señala, que uno de los objetivos del proceso contencioso, es la acción por que se declare la nulidad de actos normativos, en este caso el debate es de puro derecho, se podría dictar sentencia sin actuar pruebas, sin embargo cuando se trata de derechos subjetivos y anulación de actos no normativos, si atañe pruebas.

 

 Para Jesús González, ?prueba? es la actividad que tiende a convencer al juez de la existencia o inexistencia de los datos procesales que han de servir para llegar al conocimiento del juzgador acerca de la  verdad procesal y de fundamento a la decisión del proceso. Para Henrique Meier, la actividad probatoria en lo contencioso, está dirigida a aportar al expediente los elementos de juicio con los que se ha de verificar la exactitud o inexactitud de las afirmaciones sobre los hechos y que han de servir de fundamento a la resolución del procedimiento.

 

Objeto de la Prueba en el proceso contencioso administrativo

 

Para Colmenares, en el proceso contencioso administrativo, ?el objeto de la prueba está integrado por los datos que conforman el contenido de las alegaciones procesales, dirigidas a demostrar la nulidad de un acto administrativo de efectos particulares?, podría también probarse que dicho acto ha afectado situaciones jurídico-subjetivas que deben ser restablecidas y daños patrimoniales que requieren indemnización. Las pruebas que sustentarían la legalidad del acto administrativo impugnado, acreditan su proceso constitutivo y pueden encontrarse en el expediente administrativo,  que será analizado en el proceso judicial.

 

La verdad objetiva, se relaciona con la verdad procesal que es la que puede ser objeto de la prueba en el proceso de nulidad, esto es los hechos que conformaron la materia resuelta en el procedimiento administrativo, por lo que la incidencia del expediente administrativo en la determinación de la prueba en el contencioso administrativo es fundamental. Sobre los fundamentos de hecho y de derecho, los de hecho son objeto de prueba, sin embargo no todas las afirmaciones de hecho son objeto de prueba, los hechos controvertidos si son objeto de prueba. La presunción de legitimidad, no significa que en caso de duda debe favorecerse a la administración, las normas jurídicas invocadas por las partes en apoyo a sus respectivas pretensiones son objeto de alegaciones, dado que el derecho no es objeto de prueba, además  el juzgador contencioso aplica  el principio iura novit curia.  Para Jesús González(2001), el objeto del proceso administrativo es la pretensión, esto es, ?la declaración de voluntad por la que se solicita del órgano jurisdiccional una actuación frente a una persona; se pide del órgano jurisdiccional que una persona haga o deje de hacer algo; y la cuestión de fondo consistirá en decidir si lo que se puede es o no conforme al ordenamiento; la pretensión procesal presupone por tanto una acción u omisión de la persona frente a la que se dirige, que el demandante estima es contraria a derecho; y el ordenamiento procesal, a fin de evitar procesos inútiles, únicamente admitirá la petición de prueba planteada, sí se han producido aquellas actuaciones se pondra en marcha la actividad procesal y su decisión en cuanto al fondo".

 

Demanda Contencioso Administrativa

 

De esta forma, en la demanda y contestación a la demanda, deben precisarse los puntos de hecho sobre los que se practicarán los medios de prueba que se propongan; el juzgador únicamente admitirá la prueba que se relacione con la disconformidad en los hechos y estos sean de trascendencia para la resolución del pleito; esta concreción de los puntos de hecho sobre los que ha de versar la prueba, confirma que el derecho  a la prueba no es un derecho ilimitado e indiscriminado a  aceptar cualquier prueba formulada, sino sólo aquella que tenga relación con los hechos objeto del proceso y que pueda tener relevancia para la decisión del mismo, por ello  es imprescindible que la parte exprese los puntos de hecho sobre los que habría de versar la prueba que se solicita. Cuando la parte procesal, no fija en el momento procesal oportuno, los puntos de hecho, no enuncia los medios de prueba, no expone para que pide la prueba, coloca a la contraparte a obligarse a contestar a la demanda sin datos que son legalmente exigibles, lo que ocasiona falta de diligencia en la formulación de la petición.  Que el derecho a la prueba sea de configuración legal tiene consecuencias, por el tiempo y la forma de proponer prueba, que son condiciones necesarias para tener derecho a que  se admita y practique la prueba propuesta. De acuerdo a Lucia Alarcón (2010), cualquier prueba que no se anuncie de la manera y momento legales debe ser rechazada por informal o extemporánea. Así, no son admisibles las pruebas: impertinentes (que no guarden relación con el objeto del proceso); inútiles (que no contribuyen a esclarecer los hechos controvertidos); ilícitas (las actividades prohibidas por la ley). Las pruebas tienen que ser pertinentes, en cuanto sean idóneas en relación con el objeto del proceso, así existe relación entre los hechos probados y el ?thema decidendi? (tema de decisión, cuestión litigiosa), que su vez se relaciona con el  thema probandi (objeto o tema de prueba), que precisamente son las afirmaciones realizadas por las partes sobre los hechos controvertidos y, excepcionalmente, sobre normas jurídicas, que deben verificarse, correspondiendo a la autoridad judicial, el examen sobre la legalidad y pertinencia de las pruebas.

 

Carga de la Prueba


En el proceso contencioso, el Tribunal solicita el expediente administrativo; a las partes les corresponde probar los hechos o actos; de acuerdo al tipo de procedimiento: resolutorio, contractual, gestión, disciplinario, sancionador, autorización, etc., varia la prueba. Al impugnante corresponde desvirtuar, la presunción de legalidad que reviste al acto administrativo, en virtud de ello, le corresponde al interesado probar, la admisibilidad del recurso, prueba del cumplimiento de los requisitos procesales; así, debe demostrar:  a) su interés por recurrir; b) oportunidad para recurrir; así como probar la lesión, perjuicio que se trata de demostrar; corresponde entonces,  al recurrente la carga de desvirtuar tal legitimidad, probar la ilegalidad alegada, dado que el recurso debe señalar en qué consiste la ilegalidad del acto; dada la presunción de legitimidad que tiene el acto administrativo, corresponde al recurrente la carga de desvirtuarla.


Vicios de Nulidad


 Las pruebas de la pretendida nulidad, pueden encontrarse en el expediente administrativo, y éste, en base al principio de la comunidad de la prueba es una fuente de prueba documental. La no presentación del expediente administrativo obra en contra de la propia Administración, que tiene la carga de presentarlo. Si se trata de procedimientos sancionatorios y de pérdida de derechos, la Administración tiene la carga de la prueba de los motivos o presupuestos de hecho de la decisión administrativa impugnada  y el recurrente tiene que probar que la administración no cumplió con el procedimiento legal, para que esta se obligue a presentar la prueba de su actuación. Para José Román (1991): ?(?)la prueba de los hechos negativos no es obligatoria, cuando se trata de procedimientos sancionatorios o de pérdida de derechos, al recurrente sólo le cabe alegar que la administración no cumplió con el procedimiento y que incurrió en falta, para que la Administración se vea obligada a presentar la prueba contraria de la justificación de su actuación... la carga de la prueba en aquellas causas en las que... al tratarse de la revisión de actuaciones administrativas,?es normalmente la Administración la  que tiene en su poder la documentación relativa al caso que se juzga?; más adelante, señala que: ??en materia contencioso administrativa se ha admitido carga efectiva de probar a quienes tienen en sus manos los medios probatorios, aun cuando tenga efecto contra ella misma, así la regla 'actori incumbi probatio' dentro del contencioso administrativo tiene límites en su aplicación?

La ausencia de la documentación administrativa la soporta quien pudo procurarla ante esta instancia...el demandado que, por ministerio de la Ley, da por contradicha la demanda, está obligado a probar y demostrar, tiene la carga de la prueba, lo que no sucede cuando el particular demandado inasiste, pues el actor nada debe probar (hechos admitidos no hay por qué probarlos); y el demandado si quiere desvirtuar o enervar los hechos que trató de probar el demandante tiene que someterse a las reglas sobre admisión, pertinencia, legalidad, oportunidad y alcance de las pruebas...,todo acto del Poder Público formalmente válido, está investido de una presunción de legitimidad hasta prueba en contrario.


En consecuencia, quien plantee ante el organismo jurisdiccional competente una solicitud para la declaración de nulidad por ilegalidad de un acto del Poder Público...debe comprobar suficientemente la existencia de los vicios e irregularidades en que fundamente su petición, y en tanto no se realice tal comprobación por medios idóneos, debe subsistirla presunción de legitimidad del acto impugnado. Se concluye entonces que, dada la presunción de legalidad de los actos administrativos, la carga de la prueba para desvirtuarla, cuando se alegue que sus motivos son inexactos o inciertos, corresponde al recurrente (?)?.  Sigue Román, la presentación del expediente administrativo corresponde a la administración, por ser ella la que tiene posesión del mismo y debe presentarlo; la no presentación obra contra la propia administración, se invierte la carga de la prueba en beneficio del recurrente, pues el particular no puede probar por otros medio aquello cuya prueba se encuentra en el expediente administrativo. Para Jesús González, la inversión de la carga de la prueba, al aplicar el principio de presunción de validez del acto administrativo, tiene su contrapartida en el derecho a la tutela judicial; la presunción de validez, tiene como efecto que los actos son ejecutables una vez que adquieren eficacia, que su impugnación no implica necesariamente la suspensión de sus efectos, y que surte efectos hasta tanto no sea revocado o anulado por la autoridad judicial.


Procedimiento Probatorio


 El proceso contencioso, es una confrontación del acto administrativo con el ordenamiento legal, también un enfrentamiento entre el particular y la administración, en el que existen hechos controvertidos de los cuales cada parte deduce pretensiones y excepciones  que deben ser probados. El procedimiento probatorio, tiene como elementos: anuncio, admisión, exclusión y determinación de las pruebas impertinentes. La impertinencia ocurre cuando: a) los hechos objeto de tales pruebas son posteriores o sobrevinientes; o b) no tienen conexión ni relación con los hechos controvertidos. En otras palabras, este motivo de inadmisibilidad no está referido a la ilegalidad ni a la inconducencia de las pruebas, sino a la vinculación o conexión de los hechos que se pretenden probar con los medios probatorios propuestos, debe partirse del supuesto de que la impertinencia que determina la negativa de las pruebas es la que resulta ?manifiesta? y que la calificación de impertinencia la reciben los medios probatorios que se deducen sobre hechos que bajo ningún aspecto se relacionan o tienen vinculación con el litigio, y que por ello no podrán influir en la decisión definitiva. Para que se dé este motivo de inadmisión, que no está referido al medio de prueba sino al hecho que se pretende probar, es necesario que su inconexión con lo debatido sea patente, ostensible, clara o evidente, que es lo que caracteriza a lo manifiesto; ello para facilitar las pruebas cuya vinculación con los hechos litigiosos no es posible apreciada sino a través del resultado de las mismas. La impertinencia, supone la falta de relación entre la prueba anunciada y los hechos que se discuten, la pertinencia requiere que las pruebas recaigan, ?sobre hechos esenciales a la calificación del derecho de las partes?, es impertinente la prueba que verse sobre hechos posteriores a la materialización del acto administrativo impugnado, ya que las mismas sólo pueden estar referidas a los motivos que tuvo la Administración para dictar ese acto, los cuales se encuentran contenidos en el expediente administrativo.


Expediente Administrativo


Para Colmenares, el expediente administrativo es un conjunto de documentos públicos emitidos por la entidad pública, con documentos privados y los llamados ?documentos administrativos?, constancia de las actuaciones. Los documentos contenidos en el expediente administrativo como resultado del procedimiento, son actuaciones de funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones que gozan de una presunción de veracidad, por lo que corresponde al recurrente desvirtuarlos. La veracidad podría ser destruida por cualquier clase de pruebas, cuando la fecha, el formato o la firma del funcionario hubieren sido falsificados, pero no para destruir la presunción de veracidad de su contenido. Los Actos administrativos gozan de presunción de legitimidad, consecuencia del principio de ejecutoriedad y ejecutividad, presunción que puede ser desvirtuada. Por su parte los instrumentos públicos, pueden ser impugnados mediante  tacha de falsedad; y los documentos privados, pueden ser rechazados en contenido y firma por el adversario. Los documentos públicos, pueden ser impugnados por falsedad y los privados  pueden ser desconocidos por la parte contra quien se opongan.


Oportunidad


Es necesario que el expediente administrativo, sea entregado con la contestación a la demanda, a fin de que el actor ejerza su derecho a la contradicción, conforme el principio de concentración pueda conocerlo. Al tratarse de actos administrativos, es la Administración la que tiene en su poder el expediente, en materia contencioso administrativa se ha admitido la carga efectiva de probar a quienes tienen en sus manos los medios probatorios, aun cuando tenga efecto contra ella misma, así la regla ?actori incumbi probatio? en lo contencioso, tiene límites de aplicación, la ausencia de la documentación administrativa la soporta quien pudo procurarla. Para Cecilia Sosa (2015): ?la inexistencia del expediente administrativo establece una presunción negativa acerca de la validez de la actuación administrativa, carente de apoyo documental, que permita establecer la legalidad de su actuación?; la carga de la presentación del expediente administrativo  con oportunidad corresponde a la administración, por ser ella quien posee el mismo y debe en consecuencia, presentarlo. Por ello, la no presentación, obra contra la propia administración y en beneficio del recurrente, al tener que decidirse el asunto con los elementos que consten en autos. El expediente administrativo debe tener un orden cronológico, foliado, con la totalidad de documentos. Para que las copias del expediente tengan validez  deben certificarse, es decir, expedirse por orden de la autoridad y firmadas por el funcionario autorizado o con competencia para ello; la firma debe ser autógrafa y no con medios mecánicos. Se admiten todos los medios de prueba, excepto la declaración de parte de los funcionarios de la entidad pública demandada, pues carecen del poder de disposición de los derechos e intereses de la administración.  Esta recopilación, tiene el objetivo de motivar el ámbito del tema.


Referencias:

 

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Colmenares Jesús, El Manejo de la Prueba en el Procedimiento Contencioso Administrativo Venezolano, 2004, (en: www.redalyc.org/pdf/851/85102102.pdf)

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