Por: Dr. Juan Carlos Benalcázar Guerrón
Asesor del Tribunal Constitucional
Planteamiento del problema en el marco constitucional y legal.-
El presente artÃculo busca esclarecer si es necesaria la intervención del Procurador General del Estado en los procesos constitucionales, pues en innumerables ocasiones, especialmente en las acciones de amparo constitucional, se pide que «se cuente con el Procurador General del Estado», o bien se alega como excepción dilatoria la falta de citación al mencionado funcionario.
Los artÃculos 215 y 216 de la Constitución de la República establecen que el Procurador General del Estado será «el representante judicial del Estado», y que le corresponde el patrocinio del mismo. Por su parte, el artÃculo 3 de la Ley Orgánica de la ProcuradurÃa General del Estado (LOPGE), en sus literales a), b) y c), dispone que corresponde privativamente al Procurador General del Estado las siguientes funciones: «a) Ejercer el patrocinio del Estado y de sus instituciones de conformidad con lo previsto en esta ley; b) Representar al Estado y a los organismos y entidades del sector público que carezcan de personerÃa jurÃdica, en defensa del patrimonio nacional y del interés público; y, c) Supervisar el curso de los juicios o reclamos que involucren a las entidades del sector público que tengan personerÃa jurÃdica; promoverlos o intervenir con respecto a ellos, en defensa del patrimonio nacional y del interés público» (sic).
Planteado este marco constitucional y legal, tal vez pudiera concluirse que la intervención el Procurador General del Estado es necesaria en los procesos constitucionales, e incluso, que la omisión de citarle podrÃa dar lugar a nulidades procesales. Sin embargo, es necesario analizar brevemente las disposiciones que rigen dichos procesos para determinar la certeza de la afirmación planteada.
Alcance de las citadas normas constitucionales y legales.-
En primer término, debe advertirse que la Constitución de la República y la LOPGE se refieren, bien al Estado, bien a sus instituciones y organismos que tienen o carecen de personalidad jurÃdica y «a la defensa del patrimonio nacional y del interés público». La inaplicabilidad de la LOPGE en el caso del hábeas corpus es evidente y no requiere mayor comentario si se atiende a las caracterÃsticas propias de esta garantÃa que tutela la libertad personal. No obstante, el contraste con la normativa señalada es marcada cuando la Constitución de la República y la Ley del Control Constitucional (LCC) hablan del «del funcionario respectivo» o del «poseedor de la información» al referirse al hábeas data o de «autoridad pública» en el caso del amparo constitucional. En efecto, no sólo porque la Constitución de la República y la LCC no exigen la intervención del Procurador del Estado en los mencionados procesos, sino también, y aún más, porque se instauran contra un órgano público y en ningún momento contra el Estado ni contra sus organismos o instituciones. Además, de la lectura atenta de las disposiciones de la LOPGE, puede observarse que se habla de «defensa del patrimonio nacional y del interés público», mientras que el hábeas data y el amparo funcionan como garantÃas de los derechos de las personas y de sus bienes, lo cual no se amolda con las atribuciones que la LOPGE atribuye al Procurador General del Estado.
El caso de las demandas y procesos de inconstitucionalidad de normas y actos administrativos.-
Tanto en el caso de la demanda de inconstitucionalidad de normas como la de actos administrativos, la Presencia del Procurador General del Estado es innecesaria. El artÃculo 272 de la Constitución de la República dispone que la Norma Suprema del Estado prevalece sobre las demás, y los susodichos procesos y demandas son mecanismos de orientados a garantizar e imponer la superioridad de la norma constitucional, es decir, son instrumentos de control de la constitucionalidad que no tienen relación con la defensa del patrimonio nacional y del interés público, en los términos de la LOPGE. A esto se suma el hecho de que la LCC no ha previsto de modo alguno la intervención del Procurador General del Estado en los procesos de inconstitucionalidad, sino que expresamente manda que se cite al órgano que hubiese sancionado o expedido la norma jurÃdica o el acto administrativo impugnado para que conteste la demanda en un tiempo determinado.
Noción de órgano público.-
De lo dicho hasta aquÃ, es evidente que no compete al Procurador General del Estado intervenir en los procesos constitucionales, sobre todo porque sus funciones propias están claramente determinadas en la Constitución de la República y en la LOPGE, a más de que las instituciones de garantÃa y de control que instituye la Norma Suprema se dirigen contra un órgano, mas no contra el Estado, las personas jurÃdicas y los organismos públicos. Pero es en este momento cuando cabe preguntarnos ¿en qué constituye jurÃdicamente un órgano público?
«La expresión «órgano» ha sido tomada por el Derecho desde la BiologÃa (como parte de un cuerpo vivo, que desempeña una función) y se utiliza en sentido metafórico, con referencia a las partes de que consta una organización administrativa». El Estado y demás entes públicos se descomponen en una serie de unidades administrativas que conjugan una esfera de atribuciones, un conjunto de medios materiales y un elemento personal, y que obran, dentro de una estructura jerárquica, en ejercicio de funciones y cometidos públicos. Estas unidades se denominan órganos, y son los instrumentos por los cuales el Estado y los demás entes públicos actúan y expresan su voluntad.
El órgano es una estructura compleja, una unidad jurÃdica que se descompone en dos elementos: a) un elemento subsistivo, abstracto e institucional determinado por la competencia y conjunto de facultades que rodean al órgano para el cumplimiento de sus funciones especÃficas; y, b) un elemento subjetivo, personal y variable; el hombre, el funcionario.
Conclusión.-
Como puede verse de lo que queda anotado, el papel del Procurador General del Estado se ciñe a lo dispuesto en el artÃculo 3 de la LOPGE, y no le cumple intervenir en los procesos constitucionales, pues como hemos puesto de manifiesto, éstos se dirigen, no en contra del Estado ni los demás entes públicos, sino contra el órgano o autoridad autor del acto normativo o administrativo.