Justa valoración, pago e indemnización

Jueves, 24 de noviembre de 2005

 

Por: Dr. Juan Carlos Benalcázar Guerrón
De la Revista TEMAS CONSTITUCIONALES Nro. 3
del Tribunal Constitucional

 

 

La Constitución exige que la expropiación se efectúe mediante el procedimiento y en los plazos que señalen las normas procesales. Sin embargo, no debe creerse que la expropiación únicamente comporta un proceso judicial, sino que requiere un previo procedimiento administrativo, cuyos trámites configuran una nueva garantía del ciudadano, en cuanto medios que evitan la arbitrariedad de los poderes públicos.

El procedimiento administrativo

En el procedimiento administrativo se debe evaluar la presencia de los requisitos necesarios para una concreta expropiación, como es el caso de justificación de la misma, al existir la causa expropiandi prevista por la ley y la disponibilidad presupuestaria de fondos para cubrir las indemnizaciones, pues el pago de las mismas debe hacerse de forma previa como exige la Constitución. Dicho procedimiento culmina con un acto administrativo, la declaratoria de utilidad pública, que es fiscalizable judicialmente ante los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo o mediante amparo constitucional.

La violación del procedimiento administrativo exigido por las leyes para la expropiación, ocasiona la ilegitimidad de la misma, y así mismo, la ocupación del predio sin previa declaratoria de utilidad pública, o en general, sin un acto administrativo previo, configura una vía de hecho que lesiona el derecho de propiedad y ocasiona la ilegitimidad de tal ocupación.

La determinación del valor del bien corresponde al juez de lo civil, luego del proceso previsto en el Código de Procedimiento Civil. De conformidad con el artículo 793 de dicho Código, el juicio de expropiación sólo tiene por objeto determinar la cantidad que debe pagarse por concepto del precio de la cosa expropiada, pero no versa tal juicio sobre los aspectos de legalidad de la declaratoria de utilidad pública.

Plazos procesales

El artículo 33 de la Constitución de la República, se refiere también a los "plazos que señalen las normas procesales". El derecho de propiedad exige estabilidad, y la seguridad jurídica determina que cualquier afectación a dicho derecho sea oportuna, previsible, y precise una necesidad contemporánea a la expropiación, sin que pueda la Administración Pública utilizar las potestades que le otorga el ordenamiento jurídico con criterios basados en eventualidades o en hipotéticas previsiones, para a la final, no destinar a fin alguno el bien que se pretende expropiar. Como señala Juan Carlos Cassagne, «La inactividad de la Administración Pública en concretar la expropiación dentro de determinados plazos, ya sea por la vía de advenimiento o por la acción judicial, da lugar a que se configure el abandono de la expropiación», lo cual brinda al ciudadano la posibilidad de acudir a la función judicial para que se concrete dicha expropiación o para que se revierta el bien a su patrimonio. Verdaderamente, el plazo para concretar la expropiación, el tiempo en que debe hacerse y la no destinación del bien al fin durante un lapso temporal, son reflejo de la falta de necesidad y fundamento de la expropiación, y por tanto, de su arbitrariedad.

Justa valoración del bien

Es requisito esencial de la expropiación que se efectúe, de manera previa, una justa valoración, pago e indemnización. La expropiación afecta a una situación patrimonial, más concretamente, a un derecho real del ciudadano, pero no atenta (o no debe atentar) contra su equilibrio patrimonial. Como destaca Juan Carlos Cassagne, «Así como el bien común impone el sacrificio de la propiedad, la inviolabilidad de éste resulta garantizada mediante la conversión del derecho real en un derecho creditorio (en una justa y previa indemnización). Por eso, en este esquema jurídico de la expropiación, no cabe esgrimir la superioridad absoluta del derecho estatal sobre el Derecho Privado patrimonial. En rigor, se trata del fenómeno de disponibilidad de determinadas potestades ablatorias que vienen a imponer un sacrificio a través de mecanismos sustitutivos como la indemnización, que la propia Constitución Nacional exige que sea previa. De ese modo, se afirma la concepción que condensa la conversión de la carga pública en un equivalente económico».

Este carácter de la expropiación, esto es, la conversión de un derecho real en un derecho de crédito, junto con el equilibrio patrimonial que implica y se exige, resulta de la misma prohibición de confiscación que categóricamente hace la Constitución de la República. Confiscar, en el sentido que el artículo 33 otorga al término, precisamente consiste en el despojo de un bien sin la debida compensación o sin la adquisición de un derecho equivalente, y se diferencia de las penas que puede sufrir la persona por un hecho delictivo, que no entran dentro de la prohibición constitucional.

La compensación

El requisito esencial de la compensación se debe cumplir de una manera precisa, esto es, de forma previa a la expropiación, lo cual comporta un resguardo para el ciudadano al garantizársele el equilibrio patrimonial que debe resultar de la expropiación, sin que se admitan en ningún caso incumplimientos de parte de la entidad pública. Mientras dicha compensación no se haya efectuado, no opera la transferencia de dominio a la entidad pública por falta de un requisito de carácter esencial, y de haberse producido la ocupación del bien, se estará ante una situación ilegítima, puramente de hecho, que permite la reacción del ciudadano por la vía judicial o constitucional. La exigencia de la previa compensación significa, por otra parte, que la expropiación no se produce con la sentencia judicial, con la notificación al ciudadano, o con la sola inscripción en el Registro de la Propiedad, sino con la compensación, y resultará inconstitucional cualquier norma que autorice ocupación o privación del dominio sin que se haya satisfecho o garantizado previamente el derecho del ciudadano. Por último, el requisito esencial de previa compensación implica que haya una igualmente previa valoración, que debe realizarse en el procedimiento administrativo a efectos de las previsiones presupuestarias correspondientes, o en el juicio previsto en el Código de Procedimiento Civil.

La compensación debe ser justa, y de igual modo la valoración del bien objeto de la expropiación. Es en este punto donde se presentan las mayores dificultades doctrinarias, a las cuales se suman las deficientes y ambiguas previsiones normativas de muchas leyes nacionales. Sin embargo, el principio de supremacía constitucional debe hacerse realidad práctica sobre cualquier disposición limitante, y al hablar de compensación justa, si bien se emplea un concepto jurídico indeterminado, se alude al debido equilibrio patrimonial que debe garantizarse con el procedimiento de expropiación, equilibrio que debe resultar en los casos concretos para determinar si existe justicia en la compensación.
La justicia, en su más elemental fórmula de definición, es la virtud de dar a cada uno lo suyo, su derecho. «La justicia [...] rectifica, mide y proporciona la "operación exterior", es decir, el obrar del sujeto, a un derecho que se encuentra en otro, cualquiera que sea, por otra parte, su objeto (res, personae, opera), que por tanto reclama satisfacción por el solo hecho de que existe, aparte de toda consideración de circunstancias o de disposiciones referentes al sujeto deudor [...]». De ahí que se afirme que la virtud de la justicia tiene un término medio objetivo, ya que su materia propia no son las pasiones humanas, sino los actos externos del sujeto por medio de los cuales se relaciona con los demás. El acto justo versa sobre lo que en igualdad corresponde a otro, sobre lo que es su derecho en estricta medida, ni más ni tampoco menos. La justicia tiene como principio y regla una igualdad debida, se trata de conformar nuestros actos y comportamientos al estatuto jurídico del otro, a sus títulos, a sus cualidades, a su dignidad; practicar el hábito de dar a cada uno lo suyo, es atribuir a nuestros semejantes lo que les corresponde en estricta medida, ni más ni menos.

La justa compesación

Al hablar de justa valoración, pago e indemnización, la Constitución de la República alude a dicha igualdad debida, y por tanto, la compensación debe reflejar la efectiva e íntegra satisfacción del valor del bien que se transmite a la entidad pública, a lo cual se suma el pago de todo perjuicio que pueda sufrir el ciudadano, en aras de lograr el equilibrio patrimonial dispuesto por la Constitución, en virtud del reconocimiento del derecho de propiedad. En palabras de Villegas, «La indemnización importa el elemento que equilibra los derechos de expropiante y expropiado. Éste debe obtener, y aquél satisfacer, una reparación plena por la pérdida de la propiedad: justo valor del bien,
incluido el de los accesorios que sigan la suerte de él, y de todos los daños, desmerecimientos y erogaciones que sean consecuencia de la desposesión». Sin embargo, y como señala el mismo autor, «La expropiación no es una fuente de beneficios. El expropiado no debe soportar un perjuicio irreparado; pero tampoco pretender más que el equivalente de lo que en realidad pierde. El vocablo utilizado por la Constitución es bien preciso: "indemnización"; e indemnizar es reparar, pero no enriquecer».

De lo dicho, resulta que la justa compensación no solamente se ciñe al valor comercial del bien o al avalúo catastral, como algunas leyes ecuatorianas disponen, sino también a las pérdidas actuales y reales que sufre el ciudadano o las que devendrán efectivamente por el transcurso ordinario, normal y previsible de los acontecimientos. Así, no existirá justa compensación si por un predio agrícola que está por producir cosecha, sólo se paga el valor del predio sin reconocer el valor de los frutos. De igual modo, los gastos que en relación directa con la expropiación o los inconvenientes económicos que ella produce, son objeto de indemnización. Por ejemplo, si por la expropiación se debe trasladar maquinaria o instalaciones a otro sitio. No obstante, como sostiene la doctrina, no son objeto de indemnización el lucro eventual, ni los ingresos hipotéticos o el valor subjetivo o puramente potencial o coyuntural.

Aparte de la vía de amparo constitucional y la del proceso contencioso-administrativo, el ciudadano cuenta con ciertas vías contra las expropiaciones ilegítimas a cuales es necesario referirse sumariamente.

Defensa del ciudadano frente actos expropiatorios ilegítimos

La expropiación inversa

Iniciar un proceso judicial de expropiación está reservado al Estado y demás entidades públicas. Sin embargo, en virtud del derecho de propiedad y de tutela judicial efectiva, el particular podría ejercer la expropiación inversa cuando existe apoderamiento de un bien habérsele indemnizado, conforme dispone el artículo 814 del Código de Procedimiento Civil. Este Código, no obstante, sólo contempla esta posibilidad de expropiación inversa, pero se precisa una urgente reforma que tutele de modo más amplio el derecho del ciudadano y permita también la expropiación inversa cuando una cosa mueble o inmueble resultan, de hecho, indisponibles por evidente dificultad o impedimento para que el propietario pueda ejercer derecho de disposición en condiciones normales; o, cuando se impone al derecho del titular del bien o casa una indebida restricción o limitación que importen una lesión a su derecho de propiedad.

Readquisición

El artículo 815 del Código de Procedimiento Civil contempla la posibilidad de "readquirir" el bien expropiado «[...] cuando no se destinare al objeto que motivó la expropiación, dentro de un período de seis meses, contados desde que se hizo la última notificación de la sentencia, o no se iniciaren los trabajos dentro del mismo plazo [...]». Esta acción, denominada también de retrocesión o de reversión de dominio, como puede verse, es expresión de la importancia fundamental que tiene el fin y el destino del bien en la expropiación. La exigencia para la reversión es la devolución del precio recibido, pero el artículo 815 del Código Civil es demasiado simple y no tiene presentes diversas circunstancias que señalan la doctrina y de las cuales se han ocupado leyes de otros países. El valor recibido, efectivamente, puede haber sufrido la influencia de factores inflacionistas, o el bien pudo haber sufrido detrimento o aumento de valor por la expropiación. Como indica Juan Carlos Cassagne, si el bien hubiera disminuido de valor por actos de la entidad que expropia, esa disminución será deducida de la suma que debe devolver el ciudadano. En cambio, si el bien hubiera aumentado de valor por mejoras necesarias o útiles introducidas por la entidad pública, el ciudadano debe abonar el valor de las mismas. Por último, si el bien aumento o disminuyó de valor por causas naturales, los
respectivos aumentos o disminuciones no serán exigidos al accionante ni deducidos de las sumas que debe reintegrar.

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