INSTRUMENTOS SUDAMERICANOS HACIA EL LIBRE TRÁNSITO

Autor: Ab. Oscar Valenzuela Morales
 

Hago referencia a algunos de los Acuerdos, Convenios y Decisiones suscritos dentro del marco de organismos de integración regional que están relacionados con la migración de nacionales de Estados sudamericanos.

Nos referimos específicamente a Acuerdos, Convenios y Decisiones firmados en el marco de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), del Acuerdo de Cartagena y del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), así como la definición de Ciudadanía Suramericana presentada por la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR).

Todos los instrumentos que citaremos  diseñan un marco apropiado para que dentro de un esquema claro de los mandatos regionales el libre tránsito en la región se desarrolle de manera segura para las personas.

La Asociación Latinoamericana De Libre Comercio (ALALC).

La Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) fue constituida el 18 de febrero de 1960 en Montevideo, por los representantes de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.

El objetivo del Tratado de Montevideo, como se conoció a ese proceso de integración, fue lograr la disminución de aranceles y libertad comercial entre sus miembros en igualdad de condiciones a los capitales, la eliminación de gravámenes y restricciones a través de listas nacionales, la coordinación en materia agropecuaria y de intercambio de productos, la determinación de acuerdos para determinar el origen de los bienes de consumo y el establecimiento de una nomenclatura tarifaria común.

El Convenio de Supresión de Visas

En el marco de este organismo regional de integración económica, los Ministros de Relaciones Exteriores de los Estados Partes suscribieron el 12 de diciembre de 1966 el Convenio de Supresión de Visas en los Países de la ALALC. Ecuador se adhirió a este instrumento el año, mediante la publicación de esa adhesión en el Registro Oficial  N°243 1971 (Registro Oficial N°243, del 21 junio de 1971.

Por medio de este Instrumento regional, los Estados Partes de ese organismo  acordaron que los nacionales por origen, naturalización o legales de los países integrantes podían ingresar, transitar o salir de los territorios de cualquiera de las Partes Contratantes sin necesidad de visas o permisos especiales, previstos solo de su pasaporte o de su documento de identidad válido. Las personas que actuaban así debían someterse a las leyes de cada Estado para ejercer actividades lucrativas  y permanecer como turistas dentro de ese territorio por un lapso de 90 días prorrogables por otro período igual.

Al salir de un territorio los nacionales de otro Estado Contratante podían regresar a él sin ninguna restricción dentro de cualquier lapso de tiempo.

Si bien es cierto el Convenio regional fue suscrito por todos los representantes de las Partes Contratantes, su aplicación en esos Estados fue muy diversa entre unos y otros.

Por ejemplo, entre los países del llamado Cono Sur (Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay) se aplicó el Tratado tal como fue suscrito, es decir, a sus nacionales o residentes se les permitía transitar dentro de sus territorios sin visa, solo con sus documentos de identidad o pasaportes y por el lapso de tiempo permitido.

A los nacionales de Bolivia, Perú y Chile hasta los años 90 del siglo pasado se les continuó exigiendo visa consular para ingresar a los Estados señalados, quienes debían estar provistos exclusivamente de un pasaporte.

Los nacionales de otros Estados de la región debían ingresar con sus pasaportes a Ecuador, Colombia, Perú y Venezuela, y viceversa, donde se les permitía una permanencia de hasta  90 días. Esta exigencia fue cambiando con el ingreso y transcurso del siglo XXI.

Al final, el Convenio quedó en uso por la costumbre, más que por su vigencia, pues la ALALC, ante su fracaso como entidad de integración económica, por las más de 11 mil concesiones en distintas materias en favor de Argentina, Brasil y México, fue sustituida el 12 de agosto de 1980 por la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), también designado como Tratado de Montevideo 1980, integrado por los mismos Estados que habían suscrito el Tratado de Montevideo en 1960.

 

Acuerdo de Cartagena

El Acuerdo de Integración Subregional Andino (el Pacto Andino o Acuerdo de Cartagena) fue suscrito el 26 de mayo de 1969 en Bogotá por los representantes de Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú. Venezuela se adhirió a este proceso de integración sudamericano el 13 de febrero de 1973. 

Chile se retiró del Pacto Andino el 30 de octubre de 1976, aunque el 20 de septiembre de 2006 ese país sudamericano se convirtió en miembro asociado del mencionado organismo subregional, bautizado ahora como Comunidad Andina de Naciones (CAN).

Venezuela anunció su salida de la CAN de manera sorpresiva en la reunión de Presidentes de Bolivia, Paraguay y Uruguay realizada en Asunción el 19 de abril de 2006, en la que el Presidente Hugo Chávez adujo como razón el hecho que Colombia y Perú habían suscrito Acuerdos de Libre Comercio extra regionales. La salida formal de Venezuela de la CAN ocurrió el 22 de abril de 2011, cuando cumplió con los pasos para concretar ese retiro.

Los objetivos de este proceso de integración, según el texto fundacional, son “promover el desarrollo equilibrado y armónico de los Países Miembros en condiciones de equidad, mediante la integración y la cooperación económica y social; acelerar su crecimiento y la generación de ocupación; facilitar su participación en el proceso de integración regional, con miras a la formación gradual de un mercado común latinoamericano”.

De igual manera son objetivos de la Comunidad Andina de Naciones “propender a disminuir la vulnerabilidad externa y mejorar la posición de los Países Miembros en el contexto económico internacional; fortalecer la solidaridad subregional y reducir las diferencias de desarrollo existentes entre los Países Miembros”.

La CAN procura acelerar su crecimiento y la generación de ocupación mediante la integración y la cooperación económica y social; así como facilitar su participación en el proceso de integración regional, con miras a la formación gradual de un mercado común latinoamericano.

De igual manera, el Tratado busca bajar la vulnerabilidad externa y mejorar la posición de los Países Miembros en el contexto económico internacional, fortalecer la solidaridad subregional y reducir las diferencias de desarrollo existentes entre aquellos.

El 25 de junio de 1997 se suscribió en Quito el Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Integración Subregional Andino (Acuerdo de Cartagena de 1997, Decisión 406), instrumento mediante el cual se creó la Comunidad Andina y se determinó el Sistema Andino de integración. Este Tratado entró en vigencia el 14 de abril de 2003.

Al mismo tiempo, se codificó el Acuerdo de Integración Subregional Andino, por medio de la Decisión 563 suscrita en Quirama, Antioquia, República de Colombia, el 25  de junio del 2003.

Decisiones y Resoluciones Migratorias dentro del Acuerdo de Cartagena

En materia migratoria, dentro del Acuerdo de Cartagena son fundamentales las resoluciones adoptadas en el marco del Consejo Presidencial Andino, especialmente las XI y XII.

En la Reunión del XI Consejo Presidencial Andino, efectuado en Cartagena de Indias, Colombia,  en mayo de 1999, se determinó que el Acuerdo de Cartagena tiene como propósito el establecimiento del Mercado Común Andino, a través de la creación de condiciones que, además de la libre circulación de bienes, se agregue la libre circulación de servicios, capitales y personas dentro de Sudamérica.

Para hacer efectivo lo anterior, en la Reunión XII del Consejo Presidencial Andino efectuada en Lima el año 2000 se dio como tarea a los Ministros de Trabajo de los cuatro Países Miembros desarrollar acciones para avanzar en la coordinación de políticas para fomentar el empleo y las migraciones laborales, para lo cual, según se fijó en ese encuentro, era prioritario alcanzar la libre circulación de personas por la subregión, lo cual es un objetivo de ese ente de integración.

 

Supresión de visa y de pasaporte, decisión 503.

Mediante la Decisión 503, adoptada en junio de 2001, se reconoció el derecho de los nacionales de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena a viajar sin visa dentro de sus países y solo con sus documentos de identificación válidos y vigentes en el país emisor.

De acuerdo con esa Decisión, los turistas nacionales de los Países Miembros que ingresen en otro Estado de la subregión no podrán efectuar actividades remuneradas o lucrativas, salvo las dispuestas en acuerdos o convenios específicos.

Las autoridades migratorias del País Miembro receptor deberán exigir a los nacionales de los otros países al momento de su ingreso la presentación de la Tarjeta Andina de Migración (TAM) como único documento administrativo establecido en la normativa comunitaria.

Las personas nacionales de algún Estado extracomunitario que ingrese al territorio de un País Miembro con un documento de identidad nacional de identificación emitido por alguno de esos Estados, tendrán los mismos derechos que los nacionales de aquel, siempre que no requiera pasaporte o visa, de acuerdo con la normativa del país receptor. (http://www.comunidadandina.org/ Seccion. aspx?id=84)

 Tarjeta Andina de Migración, Resolución 527

El 11 de julio de 2001 se emitió la Resolución 527, instrumento mediante el cual se estableció la información que debe constar en la Tarjeta Andina, la que había sido aprobada en septiembre de 1996 por la Resolución 433. (intranet.comunidadandina.org/Documentos/resoluciones/RESo527.doc)

Instrumento Andino de Migración Laboral, Decisión 545

El Acuerdo de Cartagena aprobó en junio de 2003 el Instrumento Andino de Migración Laboral, el cual permite, de manera progresiva y gradual, la libre circulación y permanencia de nacionales andinos en países de la Subregión con fines laborales en actividades lícitas, bajo relación de dependencia.

De acuerdo con el instrumento Subregional, para efectos de trámites, el trabajador andino deberá registrar su ingreso al país en la oficina de migración laboral respectiva.

Según el instrumento descrito, el trabajador andino en un País Miembro tendrá los mismos derechos que los trabajadores nacionales, incluso la sindicalización y la negociación colectiva, además de un trato igualitario al de los trabajadores nacionales en cuanto a la seguridad social (Decisión 586) y de salud en el trabajo (Decisión 584), y la libre movilidad dentro del Estado, del cual podrá salir e ingresar sin restricción de ninguna naturaleza. (https://www.migraciones.gob. pe/index. php/normatividad/ decisiones-can/)

Pasaporte Andino, Decisión 504

El Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, reunidos en Valencia, Venezuela, el 22 de junio de 2001, aprobó con todas sus características el Pasaporte Andino como documento de viaje para los nacionales de los Países Miembros, el cual entró en vigencia el 31 de diciembre de 2005.

Mediante la Decisión 525, aprobada en Lima el 7 de julio del 2002, se agregaron al Pasaporte Andino las observaciones realizadas al documento por la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI). (https://www.migraciones. gob.pe/index.php/normatividad/decisiones-can/)

Ventanillas Andinas, Decisión 526

Mediante la Decisión 526, adoptada en la Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores de los Países Miembros, en Lima el 7 de julio del 2002, se acordó establecer “Ventanillas Andinas” en los aeropuertos principales de los Países Miembros, para la atención en sus trámites migratorios de nacionales y residentes. (https://www.migraciones.gob.pe/index.php/normatividad/decisio nes- can/

 

Mecanismo Andino De Cooperación En Materia De Asistencia Y Protección Consular Y Asuntos Migratorios, Decisión 548

El Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores de la Comunidad Andina aprobó la Decisión 548 en su Décima Primera Reunión, realizada, entre el 24 y 25 de junio de 2003 en Quirama, Antoquia, Colombia, referida a la Asistencia y Protección Consular y Asuntos Migratorios para los nacionales de los Países Miembros que se encuentran en otros países.

De acuerdo con ese instrumento Subregional, los nacionales de los Países Miembros que se encuentren en países que carecen de representación consular de su Estado de origen, en caso de requerir asistencia o protección en cualquier circunstancia podrán ser atendidos y protegidos por otros Consulados o Misiones Diplomáticas de Países Miembros de la Comunidad Andina.

Esta asistencia va desde el otorgamiento de un salvoconducto para regresar a su país de origen, en caso que haya perdido su documento de viaje, brindarles asistencia jurídica-legal, asistencia material o médica si se necesita y atender sus necesidades materiales en caso de catástrofe natural, entre otras. (https://www.migraciones.gob.pe/index.php/normatividad/decisiones-can/

Unión De Naciones Suramericanas, (UNASUR)

La Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) nació el 23 de mayo de 2008 en Brasilia, oportunidad en que los Presidentes de la región firmaron el Tratado Constitutivo inspirados en la historia compartida y solidaria de nuestras naciones, multiétnicas, plurilingües y multiculturales, que han luchado por la emancipación y la unidad suramericana, honrando el pensamiento de quienes forjaron nuestra independencia y libertad a favor de esa unión y la construcción de un futuro común” (http://www.unasursg.org/)

El objetivo de este organismo de integración regional es “construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados”.

La UNASUR espera alcanzar el objetivo principal mediante la construcción de una identidad y ciudadanía suramericana en “un espacio regional integrado en lo político, económico, social, cultural, ambiental, energético y de infraestructura, para contribuir al fortalecimiento de la unidad de América Latina y el Caribe”

En la XII Conferencia Suramericana sobre Migraciones (CSM) realizada en Chile el 5 y 6 de noviembre de 2012, las autoridades migratorias de los Países Miembros de la UNASUR dejaron constancia que “la libre movilidad humana en la región es uno de los elementos fundamentales en la construcción de la ciudadanía suramericana”.

Por su parte, el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión de Naciones Suramericanas, reunido en Lima, el 30 de noviembre de 2012, mediante la Decisión 08/2012, decidió iniciar el proceso de construcción de la Ciudadanía Suramericana, para lo cual encargó la ejecución de los pasos para ese efecto.

La definición del concepto de Ciudadanía Suramericana fue presentada en la Reunión Extraordinaria de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión de Naciones Suramericanas realizada en Guayaquil, Ecuador, los días  4 y 5 de diciembre de 2014.

Concepto De Ciudadanía Suramericana

El Grupo de Trabajo de la UNASUR designado para definir el concepto de ciudadanía suramericana presentó en la Reunión de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión de Naciones Suramericanas realizada en Guayaquil, Ecuador, el 4 de diciembre de 2014, la siguiente definición:

“La ciudadanía suramericana es la condición jurídica de acceso progresivo a derechos, deberes y obligaciones por parte de los ciudadanos y ciudadanas de la UNASUR. Es una ampliación, no sustitutiva, de las ciudadanías nacionales. Asimismo, es la condición de identidad, pertenencia y arraigo a la tierra suramericana, a sus tradiciones y costumbres, a sus culturas diversas, a sus lenguas e idiomas y a sus cosmovisiones, cuyo fundamento primario es la historia compartida de los países miembros de la UNASUR”.

En el documento sobre el concepto de ciudanía suramericana presentado a los Jefes de Estado de la UNASUR en la reunión de Guayaquil  se establecieron los siguientes derechos para los nacionales de los Estados Miembros del organismo regional:

“- La libre movilidad y residencia dentro de la región.

- La consecución de la igualdad de derechos y libertades civiles, sociales, culturales y económicas en cualquiera de los países.

- La protección y defensa de sus derechos contra el racismo, la xenofobia y la discriminación y el abuso de autoridad, así como contra la criminalización por su calidad de migrantes.

- La convivencia, la inclusión socio laboral, la participación ciudadana y la integración.

- Peticionar ante los organismos que a tal fin formen parte de la estructura institucional de la UNASUR para el reconocimiento, reivindicación y defensa de estos derechos, en cualquier circunstancia que así lo amerite”.

Tanto el concepto de ciudadanía suramericana, como los derechos que tienen los ciudadanos nacionales de los Estados Miembros de la UNASUR, todavía están en un proceso de desarrollo dentro del organismo regional.

Mercado Común Del Sur, MERCOSUR

El Tratado constitutivo del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) o Tratado de Asunción fue suscrito en la capital del Paraguay el 26 de marzo de 1991 por los Presidentes de la República Argentina, Carlos Menen, de la República Federativa del Brasil, Fernando Collor de Melo, de la República del Paraguay, Andrés Rodríguez, y por el Presidente de la República Oriental del Uruguay, Luis Alberto Lacalle.

El MERCOSUR constituye un Tratado netamente económico, cuyo objetivo es la creación de un Mercado Común en la región; sin embargo, en su seno se han dado pasos importantes en materia migratoria, empezando por el Art. 1 del Instrumento regional, que dispone:

“Artículo 1.- Los Estados Partes deciden constituir un Mercado Común, que deber estar conformado al 31 de diciembre de 1994, el que se denominará "Mercado Común del Sur" (MERCOSUR).

Este Mercado Común implica

- La libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países, a través, entre otros, de la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida equivalente;

- El establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial común con relación a terceros Estados o agrupaciones de Estados y la coordinación de posiciones en foros económico-comerciales regionales e internacionales;

- La coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados Partes: de comercio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetaria, cambiaria y de capitales, de servicios, aduanera, de transportes y comunicaciones y otras que se acuerden, a fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia entre los Estados Partes;

- El compromiso de los Estados Partes de armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes, para lograr el fortalecimiento del proceso de integración”.

Entre los factores productivos que fueron señalados por Adam Smith se encuentran la tierra, el capital y el trabajo. En este último obviamente está el hombre trabajador para quien se reclama la libre circulación a través de la región, lo cual implica también para sus familias 

Como se evidencia, el Instrumento integracionista de la referencia va mucho más allá de los mercados y del intercambio de productos entre los Estados, pues fija las pautas en materia social al reconocer al hombre migrante como un elemento fundamental para el desarrollo y crecimiento de los países sudamericanos, cuyas economías son complementarias entre sí.

El hecho relatado marca la inflexión con el pasado siglo XX, dominado por la consolidación de los Estados-Nación, que para crear identidad nacional buscaba resaltar lo propio en todos los aspectos a través de la diferenciación y distanciamiento de los otros pueblos, evitando la complementariedad económica y la participación social de actores exógenos a esa realidad.

En la línea señalada, al interior del MERCOSUR se han suscrito varios Acuerdos relacionados con migración, tal como veremos

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