Autor: Dr. Giovani Mayorga Andaluz
El IUS PUNIENDI o poder punitivo del Estado, se manifiesta también en la potestad disciplinaria que ejerce el Consejo de la Judicatura, por ello es importante que en el ejercicio de aquella se respete el derecho fundamental del debido proceso y también de los principios propios del Derecho Penal Material, con ciertas flexibilizaciones, como son, por ejemplo, los principios de inocencia, de legalidad, de tipicidad, de las infracciones y sanciones administrativas; de proporcionalidad de las sanciones, de irretroactividad de las normas sancionadoras desfavorables y retroactividad de las normas sancionadoras favorables, de culpabilidad, del NON BIS IN ÍDEM, de igualdad, de necesidad de procedimiento. Por esa razón las garantías establecidas en el Artículo 8.2 y 9 de la Convención Americana de Derechos Humanos son perfectamente aplicables.
La obligatoriedad de respetar los principios del Derecho Penal Material y de aplicar los Artículos 8 y 9 de la Convención Americana de Derechos Humanos ha sido reconocido en varias sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Por ejemplo, en el caso Aguirre Roca, Rey Terry y Revoredo Marsano vs. Perú, la Corte fue contundente en afirmar que las garantías contenidas en el Artículo 8.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, son también de aplicación a todo procedimiento, incluyendo el sancionatorio. Añadió que, pese a que la norma en análisis las considera como “garantías judiciales”, las mismas deben entenderse aplicables a cualquier instancia procesal dirigida a la determinación de derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, por lo que en todas esas áreas el individuo tiene también el derecho, en general, al debido proceso que se aplica en materia penal. En el caso Baena Ricardo y otros vs Panamá, la Corte estableció que las garantías contenidas en el Artículo 9 de la Convención Americana de Derechos Humanos, pese a estar dispuestas para la materia penal, son también de aplicación a todo procedimiento sancionatorio administrativo, en cuanto estas forman parte del poder punitivo del Estado, destacándose entre dichas garantías los principios de legalidad y retroactividad, en los mismos términos y condiciones dispuestos para la materia penal.
Imputación de la infracción disciplinaria
Es un lugar común que varios de los autos de inicio del sumario disciplinario establezcan que el funcionario judicial ha cometido una falta administrativa sin que se detalle las circunstancias de lugar, tiempo, modo y sin establecer ni el deber que violentó ni el perjuicio derivado de dicho incumplimiento, al menos en aquellos casos en que se pretende la suspensión o destitución del sumariado. En algunos casos los sumarios son iniciados bajo una transcripción textual de la providencia del juez ad quem o el juez constitucional en la que se establece que existe una violación de derechos constitucionales, como si el juez ad quem o el de la Corte Constitucional tuvieran facultades para establecer efectivamente el cometimiento de tal infracción administrativa.
Por esa razón el auto de inicio del sumario prescinde de sus requisitos esenciales los cuales pretenden ser superados por la transcripción textual de la afirmación del juez superior en que se establece que el inferior con su actuación ha cometido la infracción disciplinaria del art. 108.6 del Código Orgánico de la Función Judicial, sin considerar que única y exclusivamente se ha realizado una calificación previa de ciertos hechos[1].
Afortunadamente, y para aclarar esta posición inadecuada del órgano de control disciplinario, la misma Corte Constitucional ha dispuesto que “…la medida de investigación, determinación de responsabilidad y sanción, obligaba al Consejo de la Judicatura a dar trámite a los procedimientos disciplinarios en cumplimiento de las garantías del derecho a la defensa de los sumariados, a fin de verificar la responsabilidad administrativa, de acuerdo a la calificación de los hechos previamente establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia.” Y, así mismo, estableció la necesidad de que en el sumario disciplinario se califique “… debida y diligentemente las circunstancias constitutivas de la infracción disciplinaria cometida por las juezas y los jueces de primera y segunda instancia. Particularmente, el sujeto obligado omitió que para calificar la infracción disciplinaria como susceptible de sanción de suspensión o destitución, entre otras, debe observar el grado de participación del sumariado en los hechos, así como los resultados dañosos que hubiere producido la acción u omisión cometida.”
Por manera que si el juez de instancia considera, por ejemplo, que en la actuación del inferior existe una violación del Art. 108.6 del Código Orgánico de la Función Judicial, esto no implica sino solo una “calificación de hechos” pero no una atribución de responsabilidad administrativa, razón por la cual debe satisfacerse los requisitos de imputación administrativa exigidos normativa y jurisprudencialmente.
A parte de estos supuestos, es muy común observar que se impute al funcionario de haber incurrido, por ejemplo, en la previsión del art. 108.6 del Código Orgánico de la Función Judicial sin que se establezca en forma alguna cuál de las garantías propias e impropias del debido proceso es la que se supone vulneró el sumariado.[2]
Esta forma de proceder con la imputación de la falta administrativa no es en lo absoluto adecuada y peor aún respetuosa de las garantías del debido proceso porque desde nuestro ordenamiento jurídico y desde los estándares internacionales impuestos por la CIDH, se requiere la expresión concreta de cada uno de los hechos imputados con expresión clara, precisa y adecuada de las particulares circunstancias de lugar, tiempo y modo en que se produjo la infracción disciplinaria. Dice la CIDH, por ejemplo, que “en el ámbito disciplinario es imprescindible la indicación precisa de aquello que constituye una falta y el desarrollo de argumentos que permitan concluir que las observaciones tienen la suficiente entidad para justificar que un juez no permanezca en el cargo”. (Corte IDH. Caso Chocrón Chocrón Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de julio de 2011. Serie C No. 227, párr. 120.).
La Corte Constitucional ecuatoriana también ha hecho notar al Consejo de la Judicatura que la textura abierta de las normas que tipifican faltas administrativas, debe ser superada con remisiones concretas a normas jurídicas en que se consignen los deberes que el sumariado estaba obligado a cumplirlos. En este sentido, la sentencia Nº 3-19-CN/20 dictada el 29 de julio de 2020, considera: “46. En consecuencia, el carácter frecuentemente abierto y menos estricto de los tipos disciplinarios no significa necesariamente la eliminación, violación o inaplicación del principio de legalidad. El principio de legalidad puede concretarse de forma específica en estas materias y se satisface mediante remisiones pertinentes a otras disposiciones legales, como las relativas a los deberes incumplidos del servidor judicial establecidos en la ley.”
Pero no solo es jurisprudencial la necesidad de que se precise y determine, en forma clara y puntual, cuál es la conducta imputada, la que debe hallarse individualizada en sus particulares circunstancias de tiempo, modo y lugar. Constituye, de hecho, una exigencia normativa que debe satisfacerse para dar inicio al sumario disciplinario, pues el art. 33 de la Resolución 038-2021 que contiene el Reglamento para el ejercicio de la potestad disciplinaria del Consejo de la Judicatura para las y los servidores de la Función Judicial, así lo determina cuando establece que el auto de apertura del sumario disciplinario contendrá: “b) La relación de los hechos materia del sumario disciplinario; c) Tipificación de la presunta infracción disciplinaria que se investiga;”.
Esta forma de imputar, sin la precisión de las circunstancias de tiempo, lugar, modo y sin la remisiones legales, impide el adecuado ejercicio del derecho al debido proceso regulado en el Art. 76 de la Constitución de la República, en que se dispone que: “En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las siguientes garantías básicas: 1. Corresponde a toda autoridad administrativa o judicial, garantizar el cumplimiento de las normas y los derechos de las partes”; y el derecho a la defensa regulado en el numeral 7 del mismo artículo, que contempla entre las siguientes garantías del derecho a la defensa: “a) Nadie podrá ser privado del derecho a la defensa en ninguna etapa o grado del procedimiento.// b) Contar con el tiempo y con los medios adecuados para la preparación de su defensa.// c) Ser escuchado en el momento oportuno y en igualdad de condiciones. // (…) h) Presentar de forma verbal o escrita las razones o argumentos de los que se crea asistida y replicar los argumentos de las otras partes; presentar pruebas y contradecir las que se presenten en su contra”.
Requisitos de imputación de la infracción disciplinaria.
Para imputar adecuadamente el cometimiento de la infracción disciplinaria, en aquellos casos que se pretenda la suspensión o destitución del sumariado, debería por lo menos respetarse los siguientes requisitos sine qua non:
- a) El relato fáctico de la supuesta infracción con sus particulares circunstancias de tiempo, modo y lugar; para lo cual debe tomarse en cuenta que ya existen algún acervo probatorio, varios hechos demostrados que se sustentan en pruebas alguna el acervo probatorio aportado por la compareciente, ni tampoco en ella se ha consignado el análisis del conjunto de pruebas entregadas para establecer los hechos que han sido demostrados, y en base a ello saber si los medios de prueba documental entregados fueron suficientes, útiles y conducentes para que la reconsideración sea o no procedente.
b.- la tipificación de la falta administrativa, por ejemplo el art. 108.6 del Código Orgánico de la Función Judicial;
c.- las referencias normativas que se requieran para superar la textura abierta del art. 108.6 aludido, por ejemplo lo previsto en los arts. 4, 5, 8, 9, 15, 17, 23 y 100 ibídem que garantizan el deber de los funcionarios judiciales de respetar, garantizar y aplicar los derechos previstos en la Constitución;
d.- la especificación concreta y clara de que derecho se ha violentado, por ejemplo el art. 76 numerales 1 y 7 literales a), b), c) y h) de la Constitución de la República.
e.- el grado de participación que se atribuye, debidamente sustentado en la información que tiene el órgano de control, por ello resulta importante la fase investigativa previa al inicio del sumario cuando la información de los aspectos detallados antes no sea suficiente;
- f) la descripción de los resultados dañosos producidos por la conducta del funcionario sumariado, pues es el sumario tiene por “…objeto…….el resultado dañoso causado por la acción u omisión de la o el servidor judicial sumariado….”, de acuerdo con el art. 14 del Reglamento aludido; porque además de conformidad con el art. 110 del Código Orgánico de la Función Judicial, la calificación de una infracción disciplinaria como susceptible de suspensión o destitución, requiere se valore “5. Los resultados dañosos que hubieran producido la acción u omisión;”; y, porque “para calificar la infracción disciplinaria como susceptible de sanción de suspensión o destitución, entre otras, debe observar el grado de participación del sumariado en los hechos, así como los resultados dañosos que hubiere producido la acción u omisión cometida.” (Auto de verificación de sentencia No. 12-12-EP/20 Caso No. 12-12-EP).
Estos requisitos mínimos para establecer una adecuada imputación son los que van a garantizar, a posteriori, una adecuada verificación del debido proceso en sus garantías de debido proceso y derecho a la defensa, así como el principio de congruencia procesal.
LA HORA
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[1] En el sumario disciplinario No. MOT-0671-SNCD-2021-JS (04001-2021-0002), por ejemplo, puede leerse en el auto de inicio que transcribe uno de los párrafos de la sentencia del ad quem que considero la existencia de una falta disciplinaria por el inferior: “7.5…. Finalmente es de mencionar que, en la redacción de la sentencia de instancia, se aprecia en forma escueta la explicación de la razón de su decisión, sin referirse e individualizarse la forma por la cual considera que el acusado cometió una conducta reprochable penalmente, aún más ni siquiera se refiere, ni valora las pruebas de descargo, lo cual es una evidente falta a lo establecido en el Art. 108 núm. 8 del Código Orgánico de la Función Judicial.”, pretendiendo que esta transcripción
[2] Sentencia No. 740-12-EP/20 (Garantías propias e impropias del derecho al debido proceso) Juez ponente: Alí Lozada Prado