Autor: Mgs. Carlos Vásquez Jaramillo
La Administración Pública, tiene como eje para el desarrollo de sus actuaciones como sabemos al Derecho Administrativo, así mismo, la administración manifiesta su voluntad a través de actos administrativos, hechos administrativos, contratos administrativos, actos de simple administración y actos normativos. En el presente artículo me centraré en desglosar, analizar y señalar diferencias entre los actos administrativos, actos de simple administración y actos de trámite, estos últimos pese a no estar señalados en el Código Orgánico Administrativo existen, en tal virtud es importante identificar cada una de estas formas de expresión de la administración y los efectos que generan, esto con el objetivo de otorgar más herramientas a los ciudadanos en el momento de ejercer la defensa o el exigir el cumplimiento de un derecho frente a la administración pública.
Acto Administrativo.-
El Código Orgánico Administrativo específicamente en su artículo 98, define lo que es el acto administrativo:
“Acto administrativo es la declaración unilateral de voluntad, efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales o generales, siempre que se agote con su cumplimiento y de forma directa. Se expedirá por cualquier medio documental, físico o digital y quedará constancia en el expediente administrativo.”
En ese sentido el Doctrinario José Roberto Dromi, nos señala lo siguiente: “El acto administrativo es uno de los medios jurídicos por los cuales se expresa la voluntad estatal, justamente con el acto de gobierno o político, los simples actos de la administración, los contratos administrativos y los reglamentarios, constituyen los modos o formas jurídicas de exteriorización de la voluntad administrativa del Estado”[1].
En ese sentido, se entiende por acto administrativo, como una actuación jurídica mediante el cual el Estado manifiesta y se expresa, sin embargo, de lo dicho es pertinente desglosar el concepto de acto administrativo con el objetivo de esclarecer las diferencias entre las formas de manifestación de la administración pública señaladas en el título de este artículo:
Declaración
Se entiende al respecto que es la manifestación, intención que expresa la administración pública, sobre un determinado asunto, al respecto Dromi señala lo siguiente:
“un proceso de exteriorización intelectual -no material- que toma para su expresión y comprensión datos simbólicos del lenguaje hablado o escrito y signos convencionales”.
Voluntad
Es la manifestación de la administración pública, entiéndase a la misma como el “ánimo administrativo” para resolver un asunto, el mismo que debe estar enmarcado dentro de sus competencias, pues dicha voluntad decide el asunto que ha estado en conocimiento de la administración.
Unilateral
Con esta característica se entiende que el acto administrativo, depende de un solo sujeto de derecho siendo el sujeto activo el Estado, quien tiene la capacidad decisoria respecto de un asunto que se encuentra en su conocimiento.
Ejercicio de la función administrativa
El acto administrativo constituye la expresión de las potestades públicas a través de los órganos y entidades que actúan bajo las competencias otorgadas por la Constitución o la ley. Esto significa que los actos administrativos solo son factibles de ser expedidos por las personas naturales, en ejercicio de la titularidad de un cargo público, esto es, ejerciendo una función administrativa.
Efectos jurídicos individuales o generales
La administración pública bajo sus competencias emitirá los actos administrativos de los asuntos materia de su competencia, en los cuales manifestará su decisión respecto de un hecho concreto, los cuales pueden ser dirigidos a un administrado o a una pluralidad de sujetos.
Dicho acto administrativo, una vez notificado al o los administrados es ejecutable, pues el mismo crea efectos jurídicos, y estos afectan de modo inminente el derecho subjetivo del administrado o administrados, sea positiva o negativamente.
Medio documental, físico o digital
A fin de precautelar el Debido Proceso y la Seguridad Jurídica, garantías establecidas en la Constitución de la República del Ecuador, los actos administrativos deberán ser notificadas en legal y en debida forma, para lo cual las administraciones públicas podrán hacer uso de los mismos, de manera documental, física o digital.
Constancia en el expediente administrativo
Los actos administrativos expedidos por las administraciones públicas, así como los documentos que sirvieron de base para su expedición, deberán ser organizados conservando un orden cronológico en un archivo físico y se debe procurar la digitalización y codificación, dentro de un archivo digital, los cuales deben permanecer seguros a cargo de fedatarios administrativos.
Que se agote con su cumplimiento
Una de las principales características del acto administrativo, es realmente que este se agote por su agotamiento. En este sentido entenderemos que al ejecutarse y darse cumplimiento a lo dispuesto en el acto administrativo, sus efectos se agotan.
Requisitos del Acto Administrativo
El Código Orgánico Administrativo en su artículo 99, establece la validez del acto administrativo, así para que el mismo sea válido debe presentar lo siguiente:
Competencia
Es la aptitud legal del obrar del órgano administrativo; en el mismo sentido, para el tratadista Patricio Secaira (2004) la competencia es el conjunto de atribuciones que la ley entrega a los órganos del poder público. Entiéndase por el mismo que, la competencia determinará y establecerá los límites que cada órgano administrativo y en consecuencia las facultades establecidas a cada autoridad. La competencia es un elemento del acto administrativo que permitirá la validez del mismo cuya autoridad administrativa está facultado y revestido de competencia debida para exteriorizar la voluntad de la administración.
Objeto
Es la materia o contenido sobre el cual la administración decide, certifica, valora u opina, en este caso por obvias razones debe ser lícito y posible. Dicho objeto deberá ser emitido enmarcado en las garantías de la Constitución.
Voluntad
Para el tratadista Younes Moreno 2016 en referencia a la voluntad indica: “Es la voluntad estatal válida, exteriorizada en una declaración legal expresa. El acto administrativo se precia de esa declaración, pero lo esencial es la voluntad real del acto administrativo”[2]
Como ya se ha explicado en los parágrafos que anteceden la voluntad de la administración es la manifestación de la administración pública sobre la resolución de un asunto conforme a sus competencias.
Procedimiento
Para una plena eficacia del acto administrativo, se debe observar un debido proceso, esto es, las solemnidades al procedimiento administrativo, las mismas que deben ser acatadas de modo previo a su emisión; la violación del procedimiento acarrea la nulidad del procedimiento y del acto administrativo.
“El procedimiento administrativo, además de ser una característica, es un requisito de validez del acto administrativo, que permite establecer su motivación y pasos necesarios para configurar la voluntad administrativa con los requisitos establecidos en la ley”[3].
Motivación: Para Gordillo la motivación es:
“la fundamentación fáctica y jurídica con la que la administración entiende sostener la legitimidad y oportunidad de la decisión tomada y es el punto de partida para el juzgamiento de esa legitimidad”[4].
Motivar es explicar y exponer las razones que han llevado a la administración a dictar el acto administrativo, es decir, es exponer las razones de hecho y de derecho que permiten llegar a una conclusión luego de un análisis previo, es importante señalar que la motivación es una garantía del debido proceso y que no solo se encuentra establecida en la Constitución de la República del Ecuador en el artículo 76 numeral 7 letra L), sino en varios principios señalados en el Código Orgánico Administrativo e incluso ha sido analizada por la Corte Constitucional en la sentencia 1158-17-EP/21.
Adicionalmente, sobre la naturaleza de las actuaciones administrativas impugnadas, se considera que, los actos administrativos, constituyen la expresión jurídica de la voluntad de la administración, resuelven el tema principal, generando un efecto directo sobre el administrado, imponiéndole un gravamen o liberándole de éste; al respecto, el tratadista Patricio Secaira Durango en su obra “Curso Breve de Derecho Administrativo” dice: “(…) Es entonces siempre una declaración de voluntad que crea efectos jurídicos directos e inmediatos a terceros (…)”; de igual forma el tratadista Andrés Serra Rojas, en su obra “Derecho Administrativo, T.I. 9ª Ed.”, manifiesta; “(…), una declaración de voluntad, de conocimiento y de juicio, unilateral, concreta y ejecutiva, que constituye una decisión ejecutoria, que emana de un sujeto; La Administración Pública, en el ejercicio de una potestad administrativa, que crea, reconoce, modifica, transmite o extingue una situación jurídica subjetiva (…)”
Actos de Simple Administración.
Una vez que abordamos el concepto y elementos que tiene un acto administrativo, es momento de analizar qué es y cuáles son los actos de simple administración, los mismos que se encuentran recogidos en el Artículo 120 del Código Orgánico Administrativo, indicando lo siguiente:
“Art. 120.- Acto de simple administración. Acto de simple administración es toda declaración unilateral de voluntad, interna o entre órganos de la administración, efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales y de forma indirecta”.
El acto de simple administración, como lo indica el tratadista Jorge Danós Ordóñez, “(…) son actos instrumentales para el dictado de otro acto administrativo final, al que preparan y hacen posibles; (…).
Al respecto Andrés Moreta señala:
“Los actos de simple administración son los que materializan el procedimiento de formación de la voluntad administrativa para que esta finalmente se exprese a través de un acto administrativo”[5].
Estos criterios han sido recogidos por los órganos jurisdiccionales, quienes en la sentencia de 05 de diciembre de 2018 dentro del proceso judicial No. 09802-2015-00319 han considerado que para que una actuación administrativa se constituya en un acto administrativo se requiere que:
“(…) exteriorice la voluntad de la administración; que provenga de una declaración unilateral de la administración; que se haya emitido en ejercicio de una potestad administrativa, por parte de la administración; y, que el acto, produzca efectos jurídicos, creando, modificando o extinguiendo un derecho para las partes (…)”.
Así mismo, la Sala Especializada de lo Contencioso Tributario de la Corte Nacional de Justicia,[6] ha indicado que: “(…) Los actos de simple administración por su naturaleza consultiva y preparatoria a la manifestación de la voluntad administrativa no son propiamente impugnables. Ello sin perjuicio del derecho a impugnar el acto administrativo que omitió un dictamen o informe cuando ellos eran necesarios o cuando se sustentó en un informe o dictamen erróneo. (…)”
El Código Orgánico Administrativo, señala cuales son los actos de simple administración en sus artículos 122 y 123 siendo estos: “(…) Instrucción, orden de servicio o sumilla claras, precisas y puestas en conocimiento de la persona destinataria (…) Dictamen e informe”.
Es importante recalcar que los actos de simple administración por su naturaleza esto es, que no genera efectos jurídicos directos hacia los administrados, no son impugnables, concepto recogido en el COA, en su artículo 217 que en su parte pertinente señala: “Los actos de simple administración por su naturaleza no son propiamente impugnables, salvo el derecho a impugnar el acto administrativo que omitió un acto de simple administración, necesario para la formación de la voluntad administrativa”.
Actos de Trámite.-
Este tipo de actuaciones en la actualidad no se encuentran contempladas o definidas en el COA, hecho que si ocurría en el Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva “ERJAFE”, trayendo como consecuencia que varios profesionales del derecho y administrados confundan este tipo de actos con los señalados en los apartados anteriores, esto se suma a que en el ERJAFE, los actos de trámite – en ciertos casos- eran susceptibles de impugnación, confusión que se agudiza cuando estos actos de trámite pese a no estar definidos, en la realidad existen y las administraciones los generan a diario.
De lo señalado, es necesario puntualizar qué es un Acto de Trámite dentro del Derecho Administrativo, el tratadista Jorge Danós Ordóñez, define este tipo de actuaciones de la siguiente manera:
“(…)Por regla general los actos de trámite no son impugnables en forma directa o autónomamente antes que se produzca la resolución final (definitiva), por las siguientes razones: (i) porque no expresan la voluntad definitiva de la Administración Pública; (ii) porque no producen efectos de resolución, dado que no se pronuncian sobre el fondo del asunto puesto que se trata de simples eslabones de un procedimiento en el que se emitirá un acto decisorio final y, principalmente, (iii) porque no inciden en forma efectiva y suficiente sobre la esfera jurídica de los particulares, alterando, modificando y/o extinguiendo sus derechos; (…) sirven para impulsar el procedimiento y a diferencia de los actos definitivos no ponen término al procedimiento administrativo porque carecen de contenido decisorio y voluntad resolutiva sobre el tema de fondo. Por regla general los actos de trámite no son impugnables en forma directa o autónomamente antes que se produzca la resolución final”.[7].
En el mismo orden de ideas el tratadista Efraín Pérez señala:
“(…) El acto definido es el que termina un trámite y no requiere de algún otro acto administrativo para su conclusión. A esta clase de actos se contraponen los actos de mero trámite o actos interlocutorios. Una importante diferencia entre ellos es que solamente los actos definitivos son susceptibles de impugnación, mientras que los actos de trámite no se pueden impugnar, aunque ellos es posible cuando el acto de trámite impide definitivamente la continuación del procedimiento o prejuzga necesariamente sobre su resultado”.
Conclusión
Finalmente y luego de este análisis respecto de los actos administrativos, actos de simple administración y actos de trámite, es importante señalar que en la actualidad el legislador sólo ha contemplado que los actos administrativos sean susceptibles de impugnación; es decir, solo aquellos actos que se enmarcan en lo determinado en el artículo 98 del COA y que reúnen los elementos o requisitos determinados en el artículo 100 de la norma ibídem, esto de conformidad a lo determinado en el artículo 217 del COA, de ahí radica la importancia en identificarlos y conocer los efectos que tiene cada uno.
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[1] José Roberto Dromi, “Instituciones del Derecho Administrativo”. Segunda reimpresión. Editorial Astrea. Buenos Aires, 1983. Pág. 185
[2] Diego Younes, Curso De Derecho Administrativo, Editorial Temis S. A. Bogotá – Colombia 2020.
[3] Andrés Moreta, Procedimiento Administrativo y Sancionador, Quito -Ecuador
[4] Agustín Gordillo, Tratado de Derecho Administrativo y Obras Selectas. Buenos Aires – Argentina.
[5] Andrés Moreta, Procedimiento Administrativo y Sancionador, Quito –Ecuador.
[6] Gaceta Judicial. Año CXIII. Serie XVIII, No. 13. Página 5603, Quito, 25 de Marzo del 2013, Juicio No. 2003-20746
[7] Danós Ordoñez Jorge. “La impugnación de los Actos de Trámite en el Procedimiento Administrativo y la Queja” Derecho & Sociedad No. 28. (2008). Pág. 268 Web file:///C:/Users/maria.arevalo/Downloads/17237-Texto%20del%20art%C3%ADculo-68423-1-10-20170427%20(1).pdf