FUERZAS ARMADAS: CONTROL DEL ORDEN PÚBLICO

Jueves, 22 de octubre de 2020

 

Autor: MSc. Gabriel Armas Pérez

Docente de la Universidad Central del Ecuador

Carrera de Ciencias Policiales y Seguridad Ciudadana

 

Siempre será un tema de actualidad y muy complejo tratar sobre la participación de Fuerzas Armadas en el control del orden público.

 

Mucho se ha dicho sobre el tema, lo que ha traído obscuridad y especulaciones, a tal punto que no se puede determinar fehacientemente si las Fuerzas Armadas deben o no participar en actividades de control interno; si a los militares les conviene o no esta intervención; si los políticos de turno han acertado con decisiones que han obligado su cooperación; si el pueblo está en su derecho cuando exige que las FF.AA. salgan a las calles a coadyuvar en el control antidelincuencial, etc.

 

Los gobernantes de turno y los políticos, permanentemente han ordenado y han sugerido que los militares salgan a las calles a “combatir la delincuencia”, sin conocimiento pleno, sin criterio técnico, y desarrollando una postura totalmente populista.

 

Basta recordar el 26 de abril del 2012, cuando el Presidente Rafael Correa, manifestó que las FF.AA. deben salir a las calles a combatir la delincuencia, argumentando que la principal misión de las Fuerzas Armadas es la defensa de la soberanía y la integridad territorial, pero que deberían estar conscientes de su responsabilidad ante el auge de la inseguridad y violencia en el país[1].

 

De igual manera, el 29 de agosto del 2019, el Presidente Lenin Moreno, también manifestó públicamente que los militares deben salir a las calles a combatir la delincuencia[2].

 

Entendemos que la presencia de las fuerzas militares en las calles, en lugar de ser un aporte a la seguridad de la comunidad, es un inconveniente, por muchas razones. Basta leer lo que dice la ONG Human Rights Watch (HRW) para darnos cuenta que no es prudente que los militares desarrollen actividades policiales[3]:

 

La participación de militares en operaciones de orden público es problemática para los Derechos Humanos, debido a que no están entrenados para tareas policiales. Además, difícilmente se puede asegurar que estos funcionarios respondan por sus actuaciones cuando son las propias autoridades militares quienes investigan los abusos cometidos por sus miembros. 

 

En este punto, han recordado que la Corte Interamericana de Derechos Humanos estableció que se debía mantener una diferenciación clara entre las funciones de los policías y militares (…)

 

Presencia  los militares en las calles para efectuar tareas policiales

 

Sin embargo, y como lo vamos a ver más adelante, su participación en apoyo a la Policía Nacional para el control del orden público es real e importante. Para entender este tema, es preciso analizar lo que dicen las Constituciones de 1978, 1998 y del 2008 sobre la presencia de los militares en las calles para efectuar tareas policiales.

 

La Constitución de 1978, en su art. 126 mencionaba que “Las Fueras Armadas y la Policía Nacional constituyen la Fuerza Pública. Su preparación organización, misión y empleo se regulan en la ley”.

 

Mientras que el Art. 128 determinaba que La Fuerza Pública está destinada a la conservación de la soberanía nacional, a la defensa de la integridad e independencia del Estado y a la garantía de su ordenamiento jurídico. (…)”.

 

Así mismo, el Art. 136 indicaba que La Policía Nacional tiene por misión fundamental garantizar en orden interno y la seguridad individual y social. Constituye fuerza auxiliar de las Fuerzas Armadas”.

 

Por su parte, la Constitución de 1998, en su artículo 183 determinaba que:

 

La fuerza pública estará constituida por las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional. Su misión, organización, preparación, empleo y control serán regulados por la ley.

 

Las Fuerzas Armadas tendrán como misión fundamental la conservación de la soberanía nacional, la defensa de la integridad e independencia del Estado y la garantía de su ordenamiento jurídico.

 

La Policía Nacional tendrá como misión fundamental garantizar la seguridad y el orden público. Constituirá fuerza auxiliar de las Fuerzas Armadas para la defensa de la soberanía nacional.

 

Actualmente la Constitución del 2008 asevera en su art. 158 que:

 

Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional son instituciones de protección de los derechos, libertades y garantías de los ciudadanos. Las Fuerzas Armadas tienen como misión fundamental la defensa de la soberanía y la integridad territorial.

 

La protección interna y el mantenimiento del orden público son funciones privativas del Estado y responsabilidad de la Policía Nacional.

 

Mientras que el art. 163 claramente determina que:

 

La Policía Nacional es una institución estatal de carácter civil, armada, técnica, jerarquizada, disciplinada, profesional y altamente especializada, cuya misión es atender la seguridad ciudadana y el orden público, y proteger el libre ejercicio de los derechos y la seguridad de las personas dentro del territorio nacional. (…).

 

Como se podrá notar, en la Constitución de 1978, las FF.AA. y la Policía Nacional constituían la “Fuerza Pública”, es decir, una sola corporación utilizada para la defensa de la soberanía nacional y la integridad e independencia del Estado, a la par de ser garantes del ordenamiento jurídico. Además, se estableció que la misión de la Policía Nacional es la de garantizar el orden interno y la seguridad individual y social.

 

En la Constitución de 1998, este concepto de Fuerza Pública se mantiene, y se delimita claramente cuáles son las misiones de FF.AA. y de la PN. Así, la primera se encargaba de la conservación de la soberanía nacional, la defensa de la integridad e independencia del Estado y la garantía de su ordenamiento jurídico. En cambio la segunda garantizaba la seguridad y el orden público.

 

En las dos Constituciones se mantiene el concepto de Fuerza Auxiliar de las Fuerzas Armadas, pero se aclara que es para la “defensa de la soberanía nacional

 

Con la vigencia de la actual Constitución, la denominación de “Fuerza Pública” despareció, por lo que cada entidad funciona de manera independiente, aunque en la práctica, en no pocas ocasiones, han debido coordinar esfuerzos para enfrentar las nuevas amenazas y riesgos[4] que afectan al país.

 

Se podrá notar, además, que Las Fuerzas Armadas continúan con su misión fundamental de la defensa de la soberanía y la integridad territorial, pero desparece la competencia de ser “garantes del ordenamiento jurídico”, lo que no es fácil entender, pues quieran o no, las FFAA, siempre estará presente para hacer cumplir la Constitución y la ley.  

 

Esta misión constitucional desaparece, porque cuando se elaboró la Constitución en Montecristi, las mesas 3 y 9, al elaborar los textos constitucionales, limitaron el papel de los militares para que dejen de ser los “garantes del ordenamiento jurídico” del Ecuador. La propuesta tendía a eliminar su facultad de decisión en casos de agitación social y crisis políticas[5].


Se establece que la protección interna y el mantenimiento del orden público son funciones privativas del Estado y responsabilidad de la Policía Nacional. Se aclara, y me parece correcto indicar que esta función de dar seguridad y garantizar el mantenimiento del orden público son funciones privativas y excluyentes del Estado ecuatoriano, pero se delega a la Policía Nacional. Siendo así, se comprende que los servidores policiales se deben al Estado y no al gobierno de turno. Como debe ser.

 

Por otro lado, menciona que la Policía Nacional tendrá como misión garantizar la seguridad ciudadana, mantener el orden público, y proteger el libre ejercicio de los derechos y la seguridad de las personas dentro del territorio nacional. Esto es el aval para el diseño de la nueva concepción del trabajo policial. Una Policía cercana al ciudadano, lo que dio origen a la Policía Comunitaria como una nueva política de Estado.

 

Todo lo mencionado permite concluir que las funciones y misiones de Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional han evolucionado la sociedad ecuatoriana y el mundo, y están perfectamente establecidas y son muy claras. Empero, y siendo así, cómo se entiende que FF.AA. desarrolle acciones de control del orden público, unas veces en forma autónoma y otras en apoyo a la Institución Policial.

 

En este contexto, vale la pena analizar lo que al respecto manifiesta la Ley de Seguridad Pública y del Estado en el artículo innumerado, a continuación del art. 11[6], que dispone:

 

Con el fin de precautelar la protección interna, el mantenimiento y control del orden público y la seguridad ciudadana, las Fuerzas Armadas podrán apoyar de forma complementaria las operaciones que en esta materia competen a la Policía Nacional. (La negrilla es mía).


En casos de grave conmoción interna, la aplicación de los planes para el uso de las fuerzas militares, será expedida mediante Decreto Ejecutivo que declare el Estado de Excepción, de conformidad con la Constitución y la ley. (La negrilla es mía).


Fuerzas Armadas deben apoyar a la Policía Nacional

 

Se entiende, por lo tanto, que las Fuerzas Armadas deben apoyar a la Policía Nacional en el control del orden público pero de forma complementaria, para lo cual se decidirá el momento oportuno y el nivel de intervención. Con base en este cuerpo legal, permanentemente se desarrollan operaciones militares para el control anti delincuencial, especialmente en lo relacionado a los controles de armas de fuego sin los permisos correspondientes, a la aprehensión de sustancias ilícitas sujetas a fiscalización, explosivos, control de la minería ilegal, trafico ilícito de combustibles, delincuencia organizada, etc., especialmente en las zonas de frontera. Inclusive se creó el Centro de Coordinación Integrado de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional para el combate contra la delincuencia, el crimen organizado y las actividades ilícitas. (Plan Nacional de Seguridad Ciudadana y Convivencia Social Pacífica. 2019 – 2030. Pág. 28)

 

Pero cuando existe de por medio un decreto ejecutivo declarando el estado de excepción por grave conmoción interna, los militares despliegan toda su fuerza en apoyo a las acciones de control de orden público desarrollado por la Policía Nacional. Así lo establece el al art. 35 de este cuerpo legal cuando menciona:

 

Declarado el estado de excepción y siempre que el Presidente de la República haya dispuesto el empleo de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, deberán coordinar acciones para que las Fuerzas Armadas apoyen a la Policía Nacional, responsable del mantenimiento del orden público, hasta que éste haya sido restablecido (…).(La negrilla es mía).

 

Por grave conmoción interna se entiende una alteración del orden público que afecte peligrosamente la convivencia ciudadana, la estabilidad institucional o la seguridad del Estado, léase orden constituido. Es por ello que el Presidente Lenin Moreno, el 3 de octubre del 2019, declaró el estado de excepción bajo la premisa de que:

 

las paralizaciones en diferentes lugares del país, han alterado el orden público, impidiendo la normal circulación vehicular, provocando situaciones de manifiesta violencia que ponen en riesgo la seguridad y la integridad de las personas; así como también, la alerta de una posible radicalización de la medida en todo el territorio nacional, ya que las diferentes agrupaciones continúan convocándose para jornadas de protesta continua e indefinida. Tal situación, requiere de intervención emergente a fin de precautelar la seguridad y los derechos de todas las personas. (La negrilla es mía).

 

Recordemos que en octubre del año anterior se produjeron manifestaciones violentas en las ciudades más importantes del país, especialmente Quito.

 

A renglón seguido, este decreto ejecutivo dispone la movilización de todas las entidades de la Administración Pública, central e institucional, las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, ordenando que coordinen esfuerzos con la finalidad de mantener el orden público y prevenir acontecimientos de violencia. Reafirma que la participación de las Fuerzas Armadas en el restablecimiento del orden público es complementaria a las acciones de la Policía Nacional. Y que la presencia de la Policía Nacional tiene como fin fortalecer el control interno a fin de garantizar la integridad y la convivencia pacífica de los ciudadanos a nivel nacional.

 

Estamos frente a un nuevo pensamiento de Fuerzas Armadas, que ha evolucionado positivamente considerando las nuevas amenazas y riesgos que se avecinan en contra del Estado ecuatoriano, pero no solo de carácter nacional, sino de corte global, influenciados por la: “globalización, geoe­conomía transnacionalización e inter­dependencia de fenómenos sociales” (Política de la Defensa Nacional -Libro Blanco-. Edición 2018. Pág. 11)

 

Seguridad Integral

 

Dentro de los objetivos y lineamientos estratégicos de la defensa han considerado, entre otros, apoyar a las instituciones en la protección de la población, lo que guarda estrecha relación con el cumplimiento de su misión fundamental: “apoyo a la seguridad integral y al desarrollo nacional”.  (Política de la Defensa Nacional -Libro Blanco-. Edición 2018. Pág. 18) (La negrilla es mía).

 

En este sentido, FF.AA. miran a la seguridad integral desde dos importantes espacios.

 

El primero, la protección de los habitantes en el territorio nacional, garantizada a través de la seguridad ciudadana bajo responsabilidad de la Policía Nacional con el apoyo de las Fuerzas Armadas; y, el segundo, la defensa del Estado en sus dimensiones de soberanía territorial, protección de zonas de seguridad y áreas estratégicas bajo responsabilidad de las Fuerzas Armadas. En este contexto, en el actual escenario estratégico, una separación rígida entre los campos interno y externo no corresponde a un escena­rio con amenazas y riesgos comunes, que determinan la necesidad de adopción de políticas concertadas y con responsabilidades claras y bien definidas para las Fuerzas Armadas. (Política de la Defensa Nacional (Libro Blanco). Edición 2018. Pág. 19) (La negrilla es mía).

 

Claramente se nota una nueva concepción de la Política de la Defensa Nacional, considerada como una “política pública, democráti­ca, flexible y dinámica” (Política de la Defensa Nacional -Libro Blanco-. Edición 2018. Pág. 18). Fuerzas Armadas es consciente de la adopción de políticas concertadas con las diferentes instituciones del estado para enfrentar con éxito las amenazas y riesgos comunes. Lo que concuerda plenamente con lo siguiente:

 

En el complejo panorama actual, con la existencia de amenazas asimétricas y mul­tidimensionales, como es el caso de la delincuencia organizada transnacional, gru­pos irregulares armados, que por su potencialidad y capacidad les convierten en verdaderas amenazas para la seguridad de las personas, la soberanía e integridad territorial y los recursos estratégicos del país evidencian la necesidad de caracteri­zar y priorizar la amenaza, así como, definir las estrategias que se deben diseñar para neutralizarlas y establecer políticas para fortalecer la capacidad estratégica y operativa de las Fuerzas Armadas.  (Política de la Defensa Nacional -Libro Blanco-. Edición 2018. Pág. 19). (La negrilla es mía).

 

Lo que permite entender que las Fuerzas Armadas son conscientes de las realidades antagónicas que ya están afectando a los ecuatorianos, por lo que es prioritario definir estrategias para neutralizarlas, lo que no podrá hacerla sola, sino con el apoyo de la institucionalidad del país, especialmente con un proceso coordinado con la Policía Nacional, para enfrentar otros desafíos de naturaleza diversa como:

 

el terrorismo; la delincuencia organi­zada transnacional; el problema mundial de las drogas; la corrupción; el lavado de activos; el tráfico ilícito de armas y las conexiones entre ellas; la pobreza extrema y la exclusión social de amplios sectores de la población; los desastres naturales y los de origen humano; enfermedades, otros riesgos a la salud y el deterioro del ambiente; la trata de personas; los ataques a la seguridad cibernética; posibilidad de que surja un accidente o incidente durante el transporte marítimo de materiales potencialmente peligrosos; y la posibilidad del acceso, posesión y uso de armas de destrucción masiva y sus medios vectores por terroristas. (Política de la Defensa Nacional -Libro Blanco-. Edición 2018. Pág. 47)

 

Las Fuerzas Armadas son conscientes del mandato constitucional y aclaran que su misión es proteger los dere­chos, libertades y garantías de los ciudadanos y apoyar complementa­riamente a otras instituciones del Estado. Acuerdan que las misiones complementarias son:

 

  • Apoyar a las instituciones del Estado.
  • Apoyar al desarrollo nacional en el ámbito de la defensa.
  • Contribuir a la paz regional y mundial. (Política de la Defensa Nacional -Libro Blanco-.Edición 2018. Pág. 86)

 

Con lo cual, reiteran que parte de su misión constitucional es, precisamente, coordinar acciones con otras instituciones, como la Policía Nacional, para efectos de enfrentar con su poder militar las amenazas antes indicadas. Este apoyo complementario lo hacen, no solo en tiempos de paz, sino en caso de crisis o grave conmoción interna, con la declaratoria del estado de excepción.

 

Es alentador conocer que para poner en ejecución esta nueva concepción de participación complementaria por parte de Fuerzas Armadas, manifiestan que:

 

no se requiere desarrollar capacidades diferentes a las específicas de las Fuerzas Armadas, por cuanto su cumplimiento se lo ejecutará con las capacidades estratégicas conjuntas y específicas establecidas para la defensa, con lo cual se proporciona una res­puesta rápida, oportuna y decisiva ante cualquier amenaza o riesgo”. (Política de la Defensa Nacional (Libro Blanco). Edición 2018. Pág. 94). (La negrilla es mía).

 

Para este logro, la Policía Nacional permanentemente capacita a los servidores militares en temas específicos, como el control del tráfico ilícito de sustancias sujetas a fiscalización, sobre el uso progresivo de la fuerza, el control de multitudes, el uso del equipo no letal, los procedimientos de índole legal, etc.

 

En definitiva, y con base en las consideraciones antes indicadas, bien se puede concluir que FF.AA., siempre ha colaborado en el control del orden público, sea en tiempo de paz o en una situación de crisis interna. Rol que actualmente es más evidente dada la nueva política de defensa nacional, lo que es bueno, pues esta participación, de alguna manera, busca armonizar con las nuevas realidades de la seguridad integral, con los pedido justos de un pueblo que clama por la seguridad objetiva y subjetiva, y fortalecer el accionar de una Policía que, al parecer, ha sido desbordada, por el crimen nacional y trasnacional. Lo que queda perfectamente claro cuando en el Plan Nacional de Seguridad Integral, editado por el gobierno anterior, se dice:

 

Las Fuerzas Armadas, asumen nuevos roles y tareas relacionadas con la seguridad con enfoque integral para prevenir y enfrentar las nuevas amenazas, mediante acciones concretas en: apoyo a la seguridad interna y orden público, colaboración en la gestión de riesgos y desastres, operaciones de paz y ayuda humanitaria, defensa y protección del medio ambiente y patrimonio natural, participación en misiones de ayuda social, entre otras. (Plan Nacional de Seguridad Integral. 2014-2017. Pág. 30) (La negrilla es mía)

 

[1] El Universo. (2012). Rafael: FF.AA. deben salir a las calles a combatir delitos. Recuperado de https://www.eluniverso.com/2012/04/26/1/1355/rafael-correa-fuerzas-armadas-deben-salir-calles-combatir-delitos.html

[2] El Comercio. (2019). Moreno dispone que militares salgan a las calles: ‘A partir de hoy decimos ¡basta al temor!’. Recuperado de https://www.elcomercio.com/actualidad/lenin-moreno-militares-policias-seguridad.html.

[3] Europapress. (2020). HRW alerta del uso de la fuerza en las protestas por parte de las Fuerzas Armadas del Ecuador. Recuperado de https://www.europapress.es/internacional/noticia-hrw-alerta-uso-fuerza-protestas-parte-fuerzas-armadas-ecuador-20200620053011.html

 

[4] Se entiende por seguridad, dentro del ámbito nacional, a la condición en la que el Estado puede actuar libremente y desarrollar sus estrategias para reducir las amenazas y riesgos provenientes de acciones intencionadas o de emergencias de origen natural o antrópico, siendo en el primer caso, el conflicto internacional, el terrorismo, la piratería, el crimen organizado, el narcotráfico y sus delitos conexos; y, en el segundo, las catástrofes naturales, alteración del ambiente, pandemias, etc., que afectan a sus intereses y a los de la sociedad en general. (Política de la Defensa Nacional -Libro Blanco-. Edición 2018. Pág. 24)

[5] El Universo. (2008). PAIS no quiere que FF.AA. sean garantes del orden jurídico. Recuperado  de https://www.eluniverso.com/2008/06/02/0001/8/3A6660C9F4AB4316B6203BA67DF711CE.html

[6] Artículo agregado por Ley No. 00, publicada en Registro Oficial Suplemento 263 de 9 de Junio del 2014

 

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