Autor: Ab. José Sebastián Cornejo Aguiar.[1]
Previo al desarrollo de este subtitulo, es necesario indicar que los primeros antecedentes del Derecho Administrativo están plasmados en los orígenes de las primeras civilizaciones, tal como lo afirma Georges Veddel, cuando expresa que: “todo país civilizado poseería un derecho administrativo, puesto que necesariamente posee un conjunto de normas que rigen la acción de la administración,”[2] tanto así que desde el Imperio Romano, los Estados monárquicos absolutistas de la Edad Media y el período de colonización de América, han procedido a crear leyes que normaban las relaciones entre administración y personas, dando como resultado el inicio y desarrollo del Derecho Administrativo.
El cual como explica Gordillo, es aquel derecho que debe ser entendido como un: “conjunto de normas que regula las relaciones del Estado con los particulares, puede decirse que ha existido siempre, desde el nacimiento del Estado. Pero ello no ha sido suficiente ab origene para la creación de una disciplina. Esta época es la de las monarquías absolutas, dando origen a principios jurídicos idénticos en distintos países y momentos históricos: quod regis placuit legis est, the King can do no wrong, le Roi ne peut mal faire. En esos momentos el derecho administrativo se agota en un único precepto: Un derecho ilimitado para administrar; no se reconocen derechos del individuo frente al soberano; el particular es un objeto del poder estatal, no un sujeto que se relaciona con él.”[1]
Es por ello entonces que el Derecho Administrativo, podría decirse fue el resultado de la convergencia de varias circunstancias, entre las que debemos destacar la revolución inglesa de 1688, la francesa de 1789, la emancipación americana de 1776 y las teorías políticas enunciadas por Montesquieu y Rousseau con su teoría de ley como expresión de la voluntad general.
Lo cual denota que el contexto histórico después de la Revolución francesa de 1789, en el que nació el derecho administrativo fue un recurso para tener una nueva forma de administración, una vez que la monarquía había sido superada en el nuevo escenario sin rey, sin súbditos, naciendo el Estado, en el cual se reconoce a los ciudadanos y a los administrados.
Tomando en consideración estos aspectos se puede deducir que dentro de las diferentes ramas del derecho, se desprende la noción general del derecho administrativo contextualizado como aquella rama del Derecho interno que tiene como objeto la regulación de la Administración pública.
Importancia del Derecho Administrativo
A tal punto que el derecho administrativo es trascendental dentro de toda sociedad, sin embargo podría decirse como se ha comentado que este cobro más fuerza con la revolución francesa de 1789, donde empezó a divulgarse el concepto de “Estado de Derecho”, que significaba que las reglas de gobierno y el respeto a los derechos de las personas, eran de obligatorio cumplimiento tanto para gobernados como gobernantes, así como también la contextualización de la separación de los regímenes jurídicos y normas que habían de aplicarse a las autoridades, de las que eran aplicables a los ciudadanos.
Dando sin lugar a dudas un entendimiento claro de la formación de este régimen jurídico especial para reglar las relaciones entre administración y los ciudadanos, a tal punto que conllevó a que los nuevos gobernantes tomaran la decisión de prohibir a los jueces conocer sobre asuntos relacionados con la administración pública, lo que constituyó una separación en ámbito de competencias de ciertos preceptos que debían ser conocidos por las autoridades administrativas y no por las jurisdiccionales, consolidación que se realizó en el año de 1791.
Consecuentemente, no es sino hasta el año de 1872 cuando se reconoce al Consejo de Estado, con carácter jurisdiccional, al otorgarle competencias como juez de la administración, y no ya como asesor que proponía soluciones, naciendo desde ese entonces la dualidad de jurisdicciones, una jurisdicción conocía de los casos entre particulares mientras otra conocía de casos entre administración y particulares.[2]
En el año de 1873, el Tribunal de Conflictos francés produjo uno de los fallos considerados como piedra angular del concepto jurídico moderno de Derecho Administrativo, el famoso Fallo Blanco, que consagro el principio en que la actividad de la administración debe regirse por normas y principios especiales diferentes a los que se aplican a los particulares, siendo este la base del actual Derecho Administrativo, que se consolido con su formación con el fallo de Cadot de 1889, donde el mismo Consejo de Estado consolidó su carácter de juez al expresar que no obstante que la ley le reconocía ese carácter sólo para resolver directamente algunos asuntos específicos, él era juez común en materia de controversias de la administración, es decir, que su competencia era general.[3]
Ahora bien, una vez que se ha contextualizado a breves rasgos el origen del derecho Administrativo, es imperante destacar que el derecho, en general cobija todo aquello que indiscutiblemente y sin vacilaciones acata una regla y también designa al conjunto de leyes o instituciones que regulan de una manera determinada las relaciones entre los hombres.[4]
Llevándonos así a entender que el derecho Administrativo, en el Ecuador, data desde épocas anteriores a la existencia de la República, en la cual surgieron las normas del Estado para las instituciones públicas, destacando que en un principio se contaba tan solo con leyes que regulaban el manejo de la hacienda, mismas que fueron extraídas y aplicadas de la Ley colombiana de 1925. La cual, cabe resaltar tuvo gran influencia francesa del Código Napoleónico y de la ley española de hacienda.
Esta organización administrativa tuvo amplia influencia española dentro de nuestra legislación, destacando que el desarrollo en el ordenamiento jurídico Ecuatoriano, resalta ciertas normas como son: en el año de 1993, la Ley de Modernización del Estado, consecuentemente en 1994 el Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, en el 2008 la Ley Orgánica del Servicio Nacional de Contratación Pública y en el 2010 el Código Orgánico de Organización Territorial (COOTAD), siendo estas las normas más relevantes en materia administrativa por así decirlo.
Código Orgánico Administrativo
Normas que tienen cierta trascendencia en lo que respecta al procedimiento administrativo, como una garantía para los administrados y para la misma administración, que en palabras de García de Enterría, se entendería como que el procedimiento administrativo se entiende como “Las Garantías Formales de la Posición Jurídica del Administrado”: “Procedimiento y Recursos Administrativos”, ya que tiene la función de constituirse en una garantía de los administrados de sujeción de la actividad de la Administración Pública.[5]
En donde consecuentemente podría decirse pese a la existencia de estas normas administrativas, se vio la necesidad de la emisión de un Código Orgánico Administrativo, el mismo que tiene su razón de ser, debido a que el artículo 1 de la Constitución de la República del Ecuador, del año 2008 consagra al Estado como constitucional de derechos y justicia, por lo que es necesario realizar cambios normativos que respondan a su espíritu, y más aun teniendo en cuenta que la administración pública constituye un servicio a la colectividad que se rige por los principios proclamados expresamente en el artículo 227 de la norma antes enunciada.
No obstante es entonces que dicho ejercicio de la función administrativa exige coordinar acciones para el cumplimiento de los fines de las instituciones del Estado sus organismos y dependencias para hacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos reconocidos en la Constitución de la República de acuerdo con el artículo 226, buscando además la profesionalización del servicio público, garantizada en el artículo 234 de la norma en mención, a través de la formación y capacitación continua, que sin lugar a dudas requiere instrumentos simplificados y de fácil aplicación, optando por la búsqueda de lograr la simplificación de los trámites que deben efectuar los ciudadanos ante las administraciones públicas con el fin de desarrollar actividades productivas y tornar eficientes los mismos.
Para lo cual a fin de garantizar esta simplificación y buscar un mejor desarrollo de actividades productivas a cada uno de los ciudadanos, el Código Orgánico Administrativo, ha previsto un sin número de principios como son el principio de eficacia, basado en que las actuaciones administrativas se realizan en función del cumplimiento de los fines previstos para cada órgano o entidad pública, en el ámbito de sus competencias.[6]; el principio de eficiencia, en el cual las actuaciones administrativas aplicarán las medidas que faciliten el ejercicio de los derechos de las personas[7]; el principio de calidad, en donde las administraciones públicas deben satisfacer oportuna y adecuadamente las necesidades y expectativas de las personas, con criterios de objetividad y eficiencia, en el uso de los recursos públicos[8]; entre otros.
Denotando que el Código Orgánico Administrativo, tiene como objeto en si el regular el ejercicio de la función administrativa de los organismos que conforman el sector público,[9] como son organismos y dependencias de las funciones Ejecutiva, Legislativa, Judicial, Electoral y de Transparencia y Control Social; entidades que integran el régimen autónomo descentralizado; organismos y entidades creados por la Constitución o la ley para el ejercicio de la potestad estatal, para la prestación de servicios públicos o para desarrollar actividades económicas asumidas por el Estado; y, personas jurídicas creadas por acto normativo de los gobiernos autónomos descentralizados para la prestación de servicios públicos.[10]
En tal sentido y una vez contextualizada la necesidad de la implementación de este Código Orgánico Administrativo; así como su objetivo, es pertinente indicar que el referido cuerpo normativo trajo consigo la derogatoria de un sin número de disposiciones como por ejemplo: las disposiciones concernientes al procedimiento administrativo, procedimiento administrativo sancionador, recursos en vía administrativa, caducidad de las competencias y del procedimiento y la prescripción de las sanciones que se han venido aplicando.
Así como también la derogatoria de la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada; los artículos 22, 54, 73, 269, 277 y 278 del Código Orgánico Monetario y Financiero; los artículos 57 y 59 de la Ley Orgánica de Comunicación; los artículos 126, 127, 128, 129, 134 y 135 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones; los Capítulos I y II del Título IV de la Ley Orgánica de Donación y Trasplante de Órganos, Tejidos y Células, los artículos 350 a 353 y el Capítulo Siete del Título Ocho del Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y de Descentralización, puntualizando además que a partir del tercer mes, desde la fecha de publicación de este Código en el Registro Oficial, se derogan las normas de rango de ley o aquellas de inferior jerarquía, que contengan disposiciones relacionadas con las especies valoradas; así como también la derogatoria de otras disposiciones generales y especiales que se opongan al presente Código Orgánico Administrativo. Código que entro en vigencia luego de transcurridos doce meses, contados a partir de su publicación en el Registro Oficial.
[1] Agustín A. Gordillo. Tratado de Derecho Administrativo. Última edición. (Buenos Aires- Argentina: Astrea – F.D.A., 2013) pág. 1
[2] Agustín A. Gordillo. Tratado de Derecho Administrativo. Última edición. (Buenos Aires- Argentina: Astrea – F.D.A., 2013) pág. 2-10
[3] Libardo Rodríguez Rodríguez; “La explicación histórica del Derecho Administrativo”, en: http://www.bibliojuridica.org/libros/4/1594/16.pdf, pp. 1-5.
[4] Diccionario de Filosofía Ilustrado de Leonor Martínez Echeverri (Bogotá- Colombia, de Panamericana Editorial 1997), pág. 15.
[5] García de Enterría Eduardo – Fernandez Tomás Ramón – Curso de Derecho Administrativo Tomo II –título séptimo “las garantías formales de la posición jurídica del Administrado: procedimiento y recursos administrativos” (Madrid- España: Editorial civitas 2001.),pág. 12-18
[6] Artículo 3 del Código Orgánico Administrativo
[7] Artículo 4 del Código Orgánico Administrativo
[8] Artículo 5 del Código Orgánico Administrativo
[9] Artículo 1 del Código Orgánico Administrativo
[10] Artículo 225 de la Constitución de la República del Ecuador.